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尚卫东/“乡财县管”:太和县财政管理新模式

日期:2009/10/20 17:50:25 来源:本站原创 阅读次数:3740
 

(太和县财政局,安徽 236600)

   安徽省太和县从2000年起全面实施农村税费改革,当年乡镇综合财力减收9732万元,县乡两级财政面临巨大的压力。在财力有限、刚性支出不减的情况下,为确保工资发放和乡镇基层政权正常运转,太和县结合本县实际,在完善乡镇财政体制的同时,创造性地实施“乡财县管,县管乡用,收入上解,支出下拨”的管理模式。经过三年实践和两年完善,基本理顺了乡镇财政支出顺序,增强了财政宏观调控能力,发挥了财政资金最大效益,控制了乡镇债务规模,实现了保工资、保运转、保稳定,为加强乡镇财政管理开创了新的思路。

    一、主要做法

    1.营造改革的良好氛围。乡镇财政管理方式改革涉及面广,内容复杂。改革初期,县委、县政府就高度重视。首先召开县财经领导小组、县委常委和政府常务会议进行专题研究,在领导层统一了思想认识。其次,对乡镇干部和各级财政人员进行培训,在县电视台开设“财政改革”专栏,深入宣传改革的必要性和重要性,使各级干部深刻领会改革的指导思想、基本原则和主要内容,打消了部分乡镇干部的思想疑虑,增强了其改革的主动性和自觉性,牢固树立了全县财政“一盘棋”思想。

    2.设置专门机构,加强组织保障。为确保改革试点工作顺利开展,经县编委批准,成立了太和县乡镇财政业务核算部,负责办理全县31个乡镇总预算会计业务。经县财政局考核,每个乡镇确定一名财政结算员,具体办理县乡财政日常结算业务,并参与乡镇财政预算编制和预算执行分析。

    3.制定科学的实施方案。财政部门多次深入乡镇进行调研,在听取各方面意见的基础上,出台了《太和县乡财县管乡用改革实施办法》,明确提出乡镇财政继续保持六个不变:预算管理权不变;资金所有权和使用权不变;财务审批权不变;独立核算主体不变;乡镇既得利益不变;债权债务关系不变。以乡镇为独立核算主体,实行了“预算共编,账户统设,集中收付,采购统办,票据统管”的财政管理方式。取消乡镇财政所银行账户、总预算会计和票据管理权,由县乡财政业务核算部统一管理和核算全县乡镇财政资金,通过预算管理方式改革,做到乡镇财政资金所有权、使用权、管理权、核算权相分离。

    4.认真开展各项清理工作。方案制定后,太和县依据改革实施办法,从财政、审计、监察、人事、编办、教委等单位抽调36人组成6个工作组,历时两个半月,对全县31个乡镇开展了财政票据、银行账户、乡镇债权债务和财政供养人口的清理工作,特别是对债权债务和供养人口进行了重点清理。对乡镇债权债务,在摸清底数的基础上,确定了“区别对待,分类处理,综合治理,逐步消化”的原则。同时规定从2000年7月年起乡镇原则上不得发生新债,确需增加新债的,由乡镇理财小组研究,向县政府说明原因并报财政局备案。此外,县委提出了“消化赤字也是政绩”的观点和增强乡镇解决自身问题能力的建议。建立激励约束机制,对消债措施得力,成效明显的乡镇,县政府给予一定的奖励。对化解债务不力且无正当理由增加新债的乡镇通报批评,并对相关责任人进行处罚。在清理乡镇财政供养人员方面,首先,清退乡镇自聘人员,全县共清退2001人;其次,对属于自收自支财政已供给的、自然减员应核销的、在岗不在编的、在编不在岗的以及调出未核销的五种类型人员进行全面清理,全县共清理940人,每年节约财政资金800余万元;再次,对基数内人员分全额、差额、自收自支等分别登记造册,录入信息管理库,对超基数人员财政一律停止供给人员经费。通过开展上述清理工作,为改革的顺利推行奠定了前提和基础。

    5.深化和完善改革方案。随着改革的不断深入,太和县参照审计信息成果,重点在改革方案的规范和完善上下功夫。一是强化乡镇财政综合预算编制工作。县政府出台了《关于加强乡镇财政预算管理工作的通知》,在收入预算上,规定乡镇预算内外收入统一编制;在支出预算上,规定乡镇按支出分为必保支出、必要支出、一般支出和专项支出四类。为确保支出预算做到准确合理,又出台了《关于进一步明确乡财县管乡用改革有关问题的通知》。对乡镇在职人员津贴补贴、办公费、招待费、会议费、小车燃修费等制定支出定额。通过加强乡镇综合财政预算的编制,规范了乡镇的收支行为,确保了乡镇财政当年收支平衡。二是改进乡镇的理财方式。各乡镇成立民主理财小组,乡镇党委书记任组长,乡镇长任副组长。加强乡镇民主理财,进一步规范审批权限,在坚持一支笔审批的前提下,对大额支出必须经理财小组研究审批。使财政管理实现了由事后审计为事前、事中监督。三是规范业务流程。通过制定《太和县乡财县管乡用改革业务操作规程》,统一全县乡镇财政的会计核算方式,明确操作程序,规范账务处理,同时为进一步细化实施方案,又适时制定了乡镇银行账户管理办法、票据管理办法、备用金管理办法和乡镇政府采购管理办法。全面、系统地对实施方案进行细化和完善,使全县乡镇财政管理工作做到手续健全、程序合理、易于操作。

    6.提高财政工作效率和水平。县乡财政业务核算部开发了乡镇总预算会计和单位会计软件,开通了县乡财政网络,大量财政业务工作通过网络进行处理,减少了资金往来时间,增强了财政资金的使用透明度,使乡镇财政资金管理做到了“专人、专机、专账、专户”。同时,为充分发挥乡镇农业税纳税大厅的整体功能,太和县将乡镇财政资金核算、农业税征收及灾歉减免退付、民政定补、社会救济和五保户供养等资金、乡镇职能部门的行政事业性收费、粮补资金、退耕还林资金、村级资金等统一纳入农业税纳税大厅管理,规范乡镇财政资金收支行为,提高财政管理工作效率和为人民服务的意识。

    二、初步成效

    1.深化了公共财政支出改革。改革取消了乡镇总预算会计岗位,在县财政局设立乡镇财政业务核算部统一管理和核算乡镇财政资金,同时乡镇预算编制实行县乡共编,乡镇政府采购也纳入县级政府采购范围,这些措施有效地约束了乡镇财政资金使用的随意性。

    2.增强了乡镇财政的透明度。乡镇重大的财务事项,须经理财小组审议通过,财政财务情况定期公布,财政资金管理做到公开、公正、公平,接受干部群众监督,还财政一个清白,给群众一个明白。

    3.巩固了农村税费改革成果。实行乡镇财政管理方式改革,有利于从源头上杜绝乱罚款、乱收费、乱摊派现象的发生,促进农业税征管;保证了农业税定点、定时、定额征收,加快了农税征管队伍专业化的进程。同时,通过加强账户和票据管理,严格实行票款同行,有效地防止了截留挪用税款,确保了农业税款及时足额入库。

    4.控制和化解了乡镇不良债务。改革前,太和县乡镇债务比较沉重,并呈逐年上升趋势。改革后,乡镇理财观念、理财方式不断转变,财务管理日趋规范,有效地控制了由于搞“形象工程”、“政绩工程”而带来的新增债务。截至2003年底,全县乡镇债务总额由25797万元降至12999万元,累计消化债务12798万元,其中,偿还各类贷款、应付款和个人融资7346万元,补发拖欠干部工资5452万元,初步摆脱了债务危机。

    5.维护了基层政权的稳定。改革前,由于乡镇财政收支矛盾突出,支出无序,拖欠干部、教师工资的现象时有发生,广大干部的工作情绪不高。改革后,太和县把确保工资按时发放作为财政支出的第一要务,每月初首先将工资拨入“工资专户”,然后再拨付其它支出,维护了基层政权的稳定。

    6.改善了基础设施。改革后,随着县级财政对乡镇财政的管理加强,准确掌握了乡镇财源状况,集中有限的财力保证重点投入。2003年,县财政挤出资金720万元对县乡公路进行改造和整修;筹集资金2072万元,专项支持工业园区的基础建设,为全县的招商引资提供了一个很好的载体和平台;投入城市维护专项支出897万元,用于城区规划及主干道改造工程,提高了城市功能,优化了投资环境。

    三、几点体会

    乡镇财政管理方式的改革使太和县乡镇财政管理日趋规范,干部工作作风进一步改善,党群、干群关系更加密切,党委、政府的凝聚力、战斗力进一步增强。主要体会有:

    1.统一思想是做好改革的前提。改革之初,不少乡镇对改革的精神实质领会不深,财政状况困难的乡镇对改革产生依赖心理,财政状况较好的乡镇又怕县里平调资金,同时在资金使用上又感觉不方便等,从而对改革持着抵触情绪,抱着观望态度。随着改革的步步推进,配套措施的逐步完善,财务管理的日趋规范,广大乡镇干部切实感觉到改革带来的好处,从而转变思想观念,从开始的被动应付变主动改革。

    2.部门配合是做好改革的基础。乡镇财政管理方式改革事多面广,单靠一个部门是难以完成的。改革中,纪检、组织、宣传、人事、审计、银行等部门按照职责分工,围绕改革尽职尽责地开展工作。县直主管部门主动要求乡镇下属机构服从全县总体部署,积极主动地配合改革,保证了政令畅通,为改革的顺利推进奠定了基础。

    3.制度建设是做好改革的保障。太和县制定了《乡镇财政管理方式改革组织纪律规定》,对在改革过程中顶风违纪、擅自转移资金、私设账户、突击花钱、坐收坐支等现象以及以部门利益阻碍改革的,由纪检、组织、监察、财政、审计、人民银行等部门按规定予以严处,这一规定严肃了财经纪律,扫清了改革障碍,为改革健康有序的进行提供了保证。

    四、下一步工作打算

    1.加强乡镇预算执行情况分析。通过对乡镇预算执行情况的分析,重点分析乡镇政府的行政行为、行政成本和行政效益的关系。对乡镇政府的行政职能进行定位,为乡镇政府出谋划策,做到有所为有所不为,花最少的钱,干最多的事,取得最大的行政效益,切实控制“形象工程”、“政绩工程”等盲目短期行为的发生。

    2.加强对乡镇财政工作的考核。在规范和完善乡镇财政收支行为的基础上,重点加强对乡镇财政工作的综合考评工作,制定切实可行的激励机制,提高乡镇财政的运行质量。全面推行“三保一挂”,即保乡镇财政收入稳定增长,保乡镇正常运转支出,保乡镇债务逐步化解,建立财政工作目标的完成与财政奖惩挂钩机制。使乡镇财政在收入规模、支出水平和债务化解上再上一个新台阶,逐步缓解乡镇财政困难的局面。

    3.加强改革政策的督查落实。一是重点检查乡镇财政资金的拨付、使用、收缴程序等情况。查有无收入坐支、支出超标、改变资金使用用途等行为。二是加大对乡镇预算执行情况的检查。查收入上是否有体外循环等行为,支出上是否有在预算外乱批条子,乱开增支口子现象。硬化预算约束,规范收支行为,努力提高乡镇财政运行质量和资金使用效益。

    4.加强县乡财政网络建设。一是进一步加快和完善总预算会计软件开发。使会计软件做到简单、方便、快捷、易操作,真正实现会计电算化。二是进一步加强网络建设。在条件许可的情况下,力争全部开通县局和乡镇财政所网上电话,互通信息,资源共享,真正实现乡镇财政业务核算及办公自动化、网络化,切实提高财政工作效率和水平。


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