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成 军/地方财源体系建设与财政收入增长对策研究

日期:2009/10/20 17:49:00 来源:本站原创 阅读次数:2554
(河北省财政科学研究所,石家庄 050051)
    内容提要:建立和完善地方财源体系是增加地方财政收入的基础和手段。目前需要解决的两个问题,一是增强体系的薄弱环节;二是建立起复合财源体系。提高地方财政收入增长速度和质量,应着力培育新的财源增长点,在中长期内要着力抓好效益型财源增长点,寻求政策性财政收入增长点,挖掘管理性财政收入增长点,选择替代性财政收入增长点。
    关键词:地方财政收入  财源体系  财源增长点
    财政收入是地方政府发挥宏观调控作用、促进地方经济社会稳定、协调和快速发展的财力保障。这就决定了增加财政收入是地方财政的一项重要职能。本文以地区全口径财政收入为样本,在地区财政收入增长的结构分析基础上,研究建立地方财源体系和培育新的财政收入增长点的对策建议,以促进地区财政收入的持续稳定增长,不断地提高地区财政收入水平,为地方政府管理各项公共经济社会事务提供有利的财力保障。
    一、地区财政收入增长的结构分析
    我国实行分税制以来,河北省地区财政收入从1994年的182亿元增长到2003年的635亿元。地方一般预算收入基本上实现了与经济同步增长。但由于经济增长质量和效益不高,财政收入增长的后劲不足。同全国比较,河北省财政收入1994年-2003年增长了2.5倍,而同期全国财政收入增长了3.2倍。河北省财政收入占GDP比重总体上略有上升,2002年和2003年基本上维持在9%左右,而全国财政收入占GDP的比重为18.6%。2003年,河北省地区财政收入在全国排第8位,但人均财政收入排17位,地区财政收入占GDP比重在全国排倒数第四位,且呈下降趋势。
    首先,分析三大产业财政收入结构。从下表中看到,2002年和2003年第一产业地区财政收入占全省的比重比2001年的有显著提高,其主要原因是河北省于2002年在全省范围内推开农村税费改革,取消了“乡统筹、村提留”等收费,将其部分转化为农业税。近年来,河北省农业生产条件明显改善,农业产业结构趋于合理,畜牧、蔬菜、果品已成为农业的三大支柱产业,其产值占第一产业总产值的70%以上,第一产业财政贡献率有了一定的提高,基础财源结构得到了进一步的改善。第一产业占地区财政收入的比重低于其占GDP比重12个百分点以上,这是由于河北省人均农业资源不足、农业经营规模小、农业科技水平低以及农产品品种的更新换代和品质提高的速度慢。2002年和2003年第一产业的平均财政贡献率仅为2.51%,远低于第二或第三产业的财政贡献率。

河北省2001年-2003年地区财政收入按产业分类表

   

2001年

2002年

2003年

产业分类

一产

二产

三产

一产

二产

三产

一产

二产

三产

国内生产总值

总量(亿元)

914

2744

1919

950

3034

2093

1064

3675

2356

比重(%)

16.4

49.2

34.4

15.6

49.9

34.5

15.0

51.8

33.2

地区财政收入

总量(亿元)

8.3

255.9

184.2

25.7

319.9

199.3

24.6

392.3

218.0

比重(%)

1.9

57.1

41.0

4.7

58.7

36.6

3.9

61.8

34.3

财政贡献率(%)

0.91

9.33

9.60

2.71

10.54

9.52

2.31

10.68

9.25

数据来源:2001年-2003年《河北省税收统计资料》和《河北省财政统计资料》。

    第二产业地区财政收入占全省地区财政收入的比重和财政贡献率略有上升,2003年分别为61.8%和10.54%。以冶金、建材、化工、医药、机械、食品等支柱产业和纺织、轻工等传统产业为主体、以原材料及其加工业为特色的财源体系,成为河北省财政收入的支柱财源。财政收入在工业部门主要依赖以矿产资源为原料的初级加工业,2002年电力、煤炭、冶金三者之和占到了全部工业部门利税的66%。而创税能力和附加价值高、产品深加工的轻化工及家电、服装、饮料、高档日用消费品财政贡献度与支撑力较差。
    第三产业地区财政收入占全省地区财政收入的比重和财政贡献率略有下降,2003年分别为34.3%和9.25%。主要原因是河北省是一种投资拉动型经济,第三产业欠发达,市场有效需求不足,依靠市场供求内在关系改善而促进经济发展的力量不够。交通和邮电业快速发展,2003年完成增加值925亿元,同比增长17.4%,是第三产业财政贡献率较高的行业,与第一、二产业相比,第三产业将成为河北省财政收入增长潜力最大的财源增长点。
    其次,分析国有与非国有企业在财政收入中的比重变化。2003年,国有企业仍然是财政收入的主要来源,其税收收入占全部企业的34%。非国有企业迅猛发展,其税收收入占全省企业的34.1%,已成为河北省财政增收的重要财源。混合所有制的有限责任公司和股份有限公司比重上升至37%,股份制企业和集体企业在河北省地区财政收入中的地位越来越重要,其税收收入分别占全省税收的24%和9%,是又一新的增长点。港澳台和外商独资企业、私营企业也已成为影响财政收入增长的重要因素。企业经济类型的多元化,提高了全省经济活力,促进了经济运行质量的提升和财政收入的增长。
    最后,分析财政收入的地区结构变化。各地市受区域经济发展较快的带动和财政体制的激励,财政收入增长普遍较快。但由于受产业结构、税收征管、县域经济等因素的影响,各地市占地区财政收入比重很不平衡。石家庄、唐山、保定、邯郸四市占11个地市总和的60%,表明河北省区域财政收入已出现两极发展现象。
    二、地方财源体系建设
    建立和完善地方财源体系是增加地区财政收入的基础和手段。目前需要解决的两个问题:一是增强体系的薄弱环节;二是建立复合财源体系。
    1.财政基础环节建设。县乡财政收入占财政收入的比重为53%,是地区结构中的基础环节,也是最重要环节。县域经济发展水平的高低,直接影响着财政收入增长的速度和质量。目前,县级收入总量低,多数县收入增长缓慢,收不抵支,造成大量赤字。除此之外,还有相当数量无法统计的财政隐性赤字,包括应支未支和应补未补形成的欠发工资、粮食企业的亏损挂帐、国企潜亏等,加剧了县级财政困难。乡镇财政是地方财政中最为薄弱的一环,不少乡镇财政步履维艰。加强财源体系的基础环节建设,应从以下几个方面入手:
    一是加快实施县级财政综合改革。按照公共财政的要求,以建立稳固、平衡的县级财政为目标,以改革为动力,通过转变财政职能,培育新的财源增长点,优化财政收支结构,推进预算管理改革、农村税费改革、粮食流通体制改革等综合性改革,使县级财政收入保持适当的增长速度并步入良性发展轨道,进而推动地方财政的整体发展。
    二是深化财政体制改革,完善县对乡(镇)分税制财政体制。考虑到乡镇状况复杂和经济条件差别悬殊,对不同类型地区分类施策,强化财政体制,促进县乡经济和财政的健康发展。对经济实力较强、财政收入规模较大、人均财力水平较高的乡镇,实行分税制财政体制,按照本级政府职责和财政支出责任划分收入;对经济发展水平低、财政收入规模小、人均财力水平低的乡镇,实行县级收支统管体制,由县级财政以核定收支、考核奖惩等方式统筹保障基本支出需要。
    三是结合机构改革,重新界定财政供养范围,大力压减财政供养人员。加快县、乡两级政府机构改革步伐,适当调整行政区划布局,合理界定县乡政府职能,有效解决基层政府在经济社会管理中的越位问题,缩减和优化相应机构和人员,实现机构和编制法定化。改变我国实行“一要吃饭,二要建设”的“养人”预算编制模式,采用科学的零基预算和绩效预算,使可用财力与机构编制挂钩,有效控制财政供养人员膨胀,缓解财政支出规模的刚性增长。
    2.建立复合财源体系。建立复合财源体系,增加地区财政收入的主要渠道,有利于财政收入的持续、稳定、健康发展。
    一是大力支持第三产业发展,使其成为河北省的主体财源之一。在交通业和邮电业快速发展的同时,还应加快旅游业、服务业和商业等产业的发展,支持以信息技术与生物技术等为代表的高新技术产业的发展。结合下岗职工再就业工程,制定相应的优惠政策,引导鼓励劳动力向第三产业,特别是社会服务业转移,加快发展社区服务事业。合理引导地方商业网点向集中化、规模化发展,实行规模经营,改变商业网点多但结构层次不合理的局面。在信息产业发展中还应注意组建一批信誉良好、层次高的信息和投资咨询机构、企业策划机构、城乡产权交易市场、人才市场等专业性和综合性的中介机构。
    二是大力支持农业和农村经济发展,优化产业结构,提高第一产业的财政贡献率。由于我国的国情和社会稳定发展的需要,第一产业仍将是河北省发展经济的重点。加快绿色农业、设施农业、特色农业的发展,在蔬菜、果品、畜牧已成为农业三大支柱产业的基础上进一步加大第一产业结构的调整力度,推动高附加值农副产品加工企业发展,加快农业产业化进程,促进地方特色经济建设和县域经济发展。
    三是加快工业内部行业结构调整,促进产业优化升级,巩固壮大工业支柱财源。积极促进国有企业改革,整合跨类别、跨部门和部门内财政性资金,通过对传统支柱产业的技术改造,带动整个产业和相关产业的发展,巩固传统产业在河北省财政收入中的支柱产业地位,通过贴息、担保等方式发展科技含量高、创税能力强、产品深加工型的企业,支持龙头企业,发展龙型经济,带动相关产业的发展,逐步改变河北省以初级加工为主的工业格局和财政收入绝对集中的状况,实现经济效益和财政收入的增长。
    四是支持非国有经济发展。非国有经济已成为地区财政收入的主要来源,也是河北省国民经济重要组成部分。保护和促进非国有经济发展正成为振兴地方财政的重要途径。各级财税部门应从“国民待遇”原则出发,给予非公有制经济和公有制经济相同的保护和支持政策。
    三、培育新财政收入增长点的对策
    要提高河北省财政收入增长速度和质量,必须着力培育新的财源增长点,在中长期内应抓好效益型财源增长点,寻求政策性财政收入增长点,挖掘管理性财政收入增长点,选择替代性财政收入增长点。
    1.培育效益性财源增长点。这是建立和培育财源新增长点的重点所在。一是根据不可再生资源的有限性和可持续发展的要求,控制以矿产资源为原料的初级加工业规模的扩大;二是把发展重点放在加大技改投资力度上,从各种类型的市场经济主体中选择支持一批能够促进产业优化升级、带动能力强、聚集效应大的项目,不断提高产业经济效益和财政贡献率;三是抓住企业管理这一重要环节,加强企业内部管理,扭转因管理薄弱造成的亏损状况;四是在集中财力扶持和加快高新技术产业发展的同时,注重对高新技术产业、信息产业、第三产业以及与新产业成长相连接的社会化服务体系的发展,加大支持力度。
    2.寻求政策性财源增长点。一是清理前些年制定出台的优惠政策。地方税收优惠过滥是导致税收难以增长的重要原因,对于现行地方性的与国家税法不符以及执行到期的税收优惠政策,应加大清理力度,抓紧制定规范的税式支出管理办法。二是完善县乡分税制财政体制,继续推进税费改革,理顺混乱的税费关系,形成科学有效、相对公平、负担合理的财政收入划分格局。三是调整一些税收政策,在条件成熟后开征社会保障税、遗产与赠予税等,完善税制设计,扩大财产税征收税额,调整资源税、城市维护建设税等。
    3.挖掘管理性财源增长点。挖掘管理性财政收入增长点应主要抓好和解决以下几个问题。一是按经济成份来说,个体和私营经济税收流失较多;二是按税种来说,个人所得税漏洞较大;三是按行业来说,商业、交通运输业、餐饮业、建筑业、城乡交叉的房屋出租业、美容美发等特种消费行业、各种新兴的服务业等税收易漏难征;四是按收入组织来说,地方税收征管难度大,应完善税收征管体系,加大征管力度,学习借鉴先进省市的征管经验,采取切实可行的措施,提高税收征管效率。
    4.选择替代性财源增长点。这样可以减少财政收入的压力。通过行政和事业单位改革,精简机构和人员,减少财政供养支出。根据公共财政职能原则,明确界定由财政供给的事业单位的范围,对于属于半公共性的和非公共性的事业单位,逐步使其由全额预算管理单位向差额预算管理单位、差额预算管理单位向自收自支预算管理单位、自收自支预算管理单位向自负盈亏的企业转变。通过缩减财政供养范围和支出,提高财政资金使用效率和效益。

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