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关于赣州市乡镇财政管理体制情况的调查

日期:2009/10/20 17:44:07 来源:本站原创 阅读次数:4727
 

李明海

(赣州市财政局,江西 341000)

 

    2006年上半年,赣州市将进行乡镇机构改革。为摸清乡镇财政的基本情况,提供缓解乡镇财政困难的改革建议,赣州市财政局专门成立了调研小组,于2005年6月上旬对三个有代表性的县(市):崇义、南康、赣县进行了实地调研。根据调研掌握的基层实际情况和有关数据资料,本文具体分析了乡镇财政存在的主要问题及其原因,并就如何发展地方经济、加强预算监督、缓解乡镇财政困难等问题提出了政策建议,对乡镇财政改革进行了初步探索。

    一、赣州市乡镇财政管理体制基本情况

    本次调研抽取的崇义、南康、赣县三县(市)分别位于赣州市的西南山区、南部和东部丘陵地区,在财政管理体制上分别属于非转移支付县、转移支付县、省直管县(国定贫困县)。从人口和资源分布情况、经济发展水平、财政管理等各个方面来看,上述三县(市)具有较好的代表性。总的来看,绝大多数乡镇的财政很紧张,真正意义上的公共财政职能很弱。

    (一)乡镇政府的职能

    取消农业税后,乡镇政府的职能有了很大转变,工作重点主要放在保证基层稳定、抓好计划生育、服务中心工作和推动当地社会经济发展方面,在机构设置上有党政办、财经办、农经办、社会服务办四大类。从调查情况看,乡镇的事权在变,职能在削弱,但工作及责任却在不断加大。

    (二)乡镇财政管理体制

    农村税费改革尤其是免征农业税后,乡镇财政收入范围不断缩小,收入规模越来越小,可支配财力锐减。同时,乡镇政府保稳定、保运转的事权支出范围在扩大,承担着提供农村公共服务和乡村事业发展等大量工作。为适应新形势,2004年赣州市三县(市)陆续调整和完善了乡镇财政管理体制,现行体制的形式基本都是“核定收支基数、定额上解(补助)、超收奖励,短收(增支)自补”,在体制上具有以下共同点:

    1.工商税收不纳入乡镇收入考核范围,全部落实到国税、地税部门,杜绝了垫税现象,减轻了乡镇压力。

    2.上级财政基本保证了乡镇基本支出需要。一是确保了乡镇人员国家规定工资的及时发放,三县(市)的乡镇机关干部工资都由县财政直接统发;二是参照县(市)直单位标准安排了乡镇机关公用经费,按照省定标准安排了乡镇中小学校公用经费,下调税率等税改转移支付资金全部安排到乡镇和村级。南康将乡镇七所八站人员定额补助标准上调至4000元/人·年,对乡镇的社会抚养费收入返还80%;三是适当安排了乡镇事业发展经费。崇义对每个乡镇安排了4-6万元不等的事业发展经费,赣县安排了小车经费2万元、工勤人员补助1.2万元,这些措施在很大程度上减轻了乡村两级基层政权的保运转压力。

    3.制定了乡镇财政发展的激励机制。实施烟叶特产税、契税、耕地占用税、车船使用税分成奖励和新办企业实现税收奖励等政策,将培植财源与乡镇财力挂钩,激发了乡镇发展经济的积极性和主动性。例如在招商引资税收奖励上,崇义对2004年后新办的年纳税额折合地方财政收入3万元以上的企业税收按照县级所得的60%给予奖励,南康对年纳税20万元以上的按照企业增值税市级所得的20%给予奖励,赣县按照企业增值税县级所得的40%-80%给予奖励。

    4.乡镇财政所的职能由过去的以抓收入为主转变为以加强支出管理和提供服务为主,但是各个财政所在管理力度上强弱不一。目前具体承担的工作一是负责乡镇级财政支出管理;二是乡镇级契税、车船使用税的征管;三是中小学校收费和财政性票据管理;四是粮食直补资金等专项资金的管理、发放。

    (三)村级财务管理情况。

    税改后,村级资金主要来源于上级转移支付资金和村集体收入。在村级财务管理上,所调查的三县(市)的7个乡镇均由农经站负责,实行了“村帐乡代理”,在资金的审批程序上,一般都是由村民主理财小组集体审核后报乡镇审批,实行季度报账制。

    从调查了解的情况看,各级政府及财政等部门通过发展经济培育财源、调整财政体制、理顺县乡财政分配关系、优化支出结构以及实行村财乡代理等措施,一定程度上缓解了乡镇财政困难、保证了乡村基层政权稳定,乡镇财政运行状况渐趋好转,农民负担初步得到控制,干部工资拖欠问题有所缓解,乡村财政管理逐步规范,政府债务恶性膨胀的势头得到遏制。

    二、当前县乡财政体制中存在的问题

    (一)财政收入规模小,结构不合理

    税改后,乡镇财政的收入规模锐减。由于乡镇经济规模小,财政自求平衡和自我发展的能力较弱,几乎所有乡镇都要依靠上级补助“吃饭”。2004年赣州市乡镇一般预算收入4.57亿元,平均每个乡镇仅162万元左右,同时,收入的结构不尽合理。

    1.农业四税占乡镇一般预算收入比重过大。2004年赣州市乡镇级农业四税收入1.47亿元,占当年乡镇一般预算收入的32%;这种收入结构蕴含极大的不稳定性,取消农业税及除烟叶特产税外的其他农特税后,乡镇级收入将减少三分之一;

    2.非税收入占财政一般预算收入比重偏大。三县(市)中南康最低,占21.2%,赣县最高,占39.7%,而且呈上升态势;

    3.上级补助占可用财力比重较大。三县(市)的可用财力中,上级补助平均占到50.3%;

    4.财政部门组织收入的比重较高。如赣县财政部门组织收入的比重高达36%,比全市平均数高近十个百分点,比县地税收入比重高七个百分点,征收部门间的收入比重“倒三角”的状态没有彻底改变。

    (二)乡镇可用财力不足,财政保障能力弱

    2004年赣州市县乡按现行体制计算的财政预算内可用财力为39.19亿元,其中:地方一般预算收入18.64亿元,两税返还收入2.51亿元,所得税基数返还0.2亿元,其它财力补助19.25亿元,财政供养人员预算内人均可用财力(以下简称人均可用财力)为1.79万元,而2003年全国人均可用财力已达到2.99万元,可见赣州市的人均水平远远落后于全国。

    所调查的三县(市)中,崇义可用财力1.36亿元,人均可用财力为1.99万元;南康可用财力3.1亿元,人均可用财力为1.71万元;赣县可用财力2.5亿元,人均可用财力为1.76万元。可用财力少,加上税改后乡镇预算外资金也少,仅有计划生育的社会抚养费一项,导致乡镇财政保障能力弱化。

    (三)刚性支出增长,收支矛盾尖锐

    1.工资刚性增长。财政供养人员过多,是财政支出刚性增长的直接原因。崇义县2004年财政供养人员为6822人(其中乡镇964人),平均29人供养1人;南康市2004年财政供养人员为18125人(其中乡镇10328人),平均43人供养1人;赣县2004年财政供养人员为14262人(其中乡镇1432人),平均40人供养1人。人员过多,尤其是近年来中央、省出台的大幅度调资政策,给县乡财政带来了沉重的压力,即使上级财政给以一定比例的补助,县乡财政承担其余部分仍然十分吃力,三县(市)的人均170元补贴和200元菜篮子补贴等增资都无法兑现。

    2.政策性支出刚性增长。“部门出政策,财政出资金”,负担下放,加剧了乡镇财政困难,这在计划生育投入上表现的特别突出。根据市政府有关文件精神,对农村已扎二女户,各乡镇要给予办理1000至3000元的养老保险保费,要求从各乡镇本级财政和社会抚养费等方面筹集已扎二女户养老保险保费。虽然市县对落实此项政策也给予一定的补助,但主要靠乡镇自行消化,不少地方很难解决。

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