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中国古代财政与国家治理:历史的轨迹

日期:2019/5/20 15:10:00 来源:地方财政研究2019年4期 阅读次数:107

贾洁蕊/河南财经政法大学

 

内容提要:财政是个古老的范畴,随着人类共同体和公共需要的出现而产生。中国古代具有丰富的恤民阜民的财政思想和完备的预算、税收、社会保障、财政管理与监督等财政制度。财政的属性和机制设计体现出财政是国家宏观调控的重要手段,是改革的先行军和切入点。我国古代财政的实践活动从历史的维度证明了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的命题,也为今天建立现代财政制度的改革提供了借鉴。

关键词:古代财政  国家治理  宏观调控  财税改革 

 

一、引言

2013年,中共中央十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出财政是国家治理的基础和重要支柱”,这是财政基础理论建设的重大突破,强调了财政对于一个国家长治久安的重要性。

很多学者在“财政促进国家治理体系建设”和“财政促进国家治理能力提高”等方面做出了深入的探讨。高培勇(2014)认为财政是国家治理的基础和重要支柱理念的提出,从根本上探究了财政的基本性质,从宏观上理清了财税改革与国家整体改革的关系。李炜光(2014)运用财政社会学的观点和方法论对该命题的理论背景做了解释,认为财政是连接政治、经济与社会三大子系统的媒介,现代财政制度的构建任重道远。刘尚希(2015)认为在实施“国家治理”时,要处理好国家与社会、市场,以及中央与地方的关系,财政活动和财政改革都要努力达到“效率”、“公平”、“适度”、“包容”的目标。欧文汉(2015)认为要想发挥财政在国家治理中的基础作用,就是要注重市场意识和契约精神,拓宽国际视野,完善法治框架,深化财税体制改革,加快建立适应社会主义市场经济的现代财政制度。史卫(2015)认为中国古代完全具备现代财政的诸多特点,但中国古代财政具有集权性、阶级性、等级性的特点,这些制约因素像陷阱一样,使中国古代财政无法走进现代化。马珺(2016)展现了布坎南透过财政学视角来思考国家和社会的理想秩序与现实治理问题的逻辑,从另一个角度启发了研究者对财政是国家治理的基础和重要支柱这一命题的理解。刘晓路、郭庆旺(20162017)从财政与国家治理的关系角度将近代以来的财政学发展划分为官房学时代、政治经济学时代和经济学时代,并提出当代具有中国特色的财政学是“国家治理财政学”。白彦锋、张静(2016)探讨了在预算制度、税收制度和政府间财政关系这些领域如何提高国家治理能力。

各位学者的研究多是从现代的视角探讨财政与国家治理的关系,缺乏从历史的维度对二者关系做出深入解读。事实上,中国古代丰富而深刻的财政实践经验、深邃而厚重的财政思想都体现了诸多国家治理元素,足以证明财政自古至今都发挥着“国家治理的基础和重要支柱”的重要作用。

二、财政是“庶政之母”

财政是随着人类共同体和公共需要的出现而产生的,是一个古老的范畴,中国古代财政在执行中注意处理国家和民众的关系,财政机制的设计也使其成为政治、经济、社会、文化诸多事业发展的基础和支柱。

(一)财政是一个古老的范畴

财政诞生于人类共同体的“公共需要”,所以财政是随着人类社会的早期进化而出现的、早于国家而产生的范畴,当然此时只能称为“财政萌芽”。财政是在物质条件、社会条件、政治条件都满足的情况下产生的。物质条件是随着生产力发展和剩余产品出现,出现了为满足社会公共事务活动需要而进行的“公共分配”;社会条件是随着社会分工的进一步发展,出现了社会公共管理的需要和一些专职进行公共管理的个人;政治条件是随着私有制确立和阶级分化进一步加剧,出现了国家以及一系列国家制度体系。中国古代财政承担着维持国家基本运行和社会公共职能的重要作用。凡百庶政,非财莫举。财政之于其他社会事业的重要性不言自明。

(二)中国古代财政思想富含恤民阜民的内容

中国古代先贤和统治者在处理国家与人民的财政关系时,具有丰富的恤民阜民的思想。春秋时期的管子认为应该“取民有度”,这个度把握好了“国小必安”,把握不好“国虽大必危”。[1]国家对百姓的征敛要适可而止,轻重适度,否则会影响国家的安危存亡。春秋时期的孔子从“仁者爱人”的角度出发,主张“敛从其薄”。战国时期的孟子也主张“省刑罚,薄税敛”。[2]宋代范仲淹给宋仁宗上书:“德惟善政,政在养民。”[3]建议统治者要“重农”、“爱民”。明太祖朱元璋认为天下刚刚稳定,百姓羸弱,要让他们休养生息,[4]应“勿聚敛”、“生财、富国、阜民”。中国诸多的古代先贤和统治者都认识到,只有君主体恤民力,轻徭薄赋,保证人民衣食无忧,人民才会听从国家,信服君主。只有人民信任国家,国家的政事才能办好,国家的财力才能得到保证。

(三)中国古代财政具有完备的制度设计

中国古代财政包含周密而科学的预算制度、税收制度、社会保障制度、财政管理与监督制度等,这些制度中的很多要素已经体现了现代财政的特点。财政机制保证了国家政治、经济、社会、军事、文化等各项事业发展,财政也关系到国运兴衰。

1.预算制度

在先秦时期,中国就出现了较为规范的预算思想。《周礼》载以九赋敛财贿以九式均节财用[5]就是要使不同种类的财政收入和财政支出相对应,这是一种较为规范的预算方式。秦汉时期“皇室财政”和“国家财政”分开,并且各自有收入的来源与支出的范围,[6]这使预算制度更加规范和有效。汉代的预算制度也被称为“上计”制度,规定地方政府要定期向中央报告财政收支情况,并制定了根据国家公共事务需要和行政管理需求确定赋税收入的预算原则。唐代推行“长行旨符”的复式预算,而且从法律上规定了预算编制、审议、下发、执行、绩效审计的全过程。可见,国家预算制度是历代王朝统治的重要手段。

2.税收制度

中国最初的赋税形态是“贡”,是统治者向臣下征收土特产品和农产品。后来出现了“赋”和“税”,“赋”是按丁口征收军役及军需品,“税”是对土地及工商业征收财物。春秋战国时期土地私有化进程加快,出现了履亩而税的“初税亩”,国家开始按亩征税,故田赋成为古代中国重要的财政收入来源。除此之外,中国历代政府还强制百姓服兵役与劳役,“徭役”也是中国古代财政的重要收入形式。在明中后期“一条鞭法”改革和清初“地丁银”改革之后,中国的土地税和徭役基本合并征收。税收是国家宏观调控和维持运转的重要工具,历代统治者都重视对税收制度的改革,其成败得失关系到国运兴衰。

3.社会保障制度

春秋战国时期中国古代先贤的社会保障思想就极其完备。《礼记》里提出大同社会的目标是使全社会民众的健康、生活和工作都能有所保障。[7]管子也认为社会保障事业是治国的基本方略,通过帮助“饥者”、“寒者”、“死者”、“不资者”而使天下归心。[8]同时,古代中国的各个朝代都进行了社会保障的实践,如汉代财政支出中具有抚养孤儿、帮助鳏寡、赈灾救济、丧葬抚恤等诸多社会保障项目。唐代政府曾设立六疾馆孤独园”、悲田养病坊等机构,宋代政府曾设立“福田院”、“婴儿局”、“慈幼局”等机构,都是用于赡养和救济鳏寡老人、残疾人士、孤幼儿童。社会保障事业可以化解社会的矛盾,缓和百姓对统治者的敌对心态,减少社会暴动的隐患,是保证国家平稳运行的调节器。

4.财政管理与监督制度

中国古代财政机构分工有序、各司其职。《周礼》中记录国家的财政管理机构有“大府”、“载师”、“司会”、“廛人”等。[9]秦汉时期财政管理机构有负责皇室财政的“少府”和负责国家财政的“治粟内史”。唐、宋、明、清各朝皆设有“户部”管理国家财政事宜。此外,古代中国很早就重视用“数据化”的方式管理财政。如《周礼》里提出各地方政府要按时间节点上报统计数据,中央政府再做进一步的分析和总结,从而作为治国理财的依据。管仲也认为,在管理国家大事时如果不了解基本的数据,就像涉水时没有舟船一样。[10]唐代刘晏为及时和确切了解四方的情形,在地方各道设置巡院,广泛搜集各地数据信息。中国古代也有严格的财政监察制度,秦代“三公”中的御史大夫的职责就是掌管朝廷内外的监察,其与其下属机构则组成一个全国的监督网络。唐代设有比部和御史,明清时设有督察院、六科给事中、户部清吏司对财政情况进行监督审查。完备的财政管理与监督制度增强了财政的可持续性和规范度,有利于国家聚拢财富和维护公众利益。

三、财政的机制设计有利于国家宏观调控

财政是公共部门管理和使用公共资金的活动,财政活动会深刻影响国家各项事业的发展。自古至今,财政都担负着国家对政治经济社会宏观调控的重要职能,财政与国家的兴衰息息相关。

(一)预算和税收制度可以促进资源配置

中国古代的预算制度协调着财权、政权和军权,历代统治者都重视通过预算机制对社会财富进行统一安排规划,调节资源分配,预算的运行情况综合反映了一个王朝政治、经济、文化各项事业的整体概貌。此外,国家也会通过赋税制度从私人领域征收财物,再通过公共分配的手段有目的地将这些财物用于社会发展、公共工程、文化教育等方面。税收制度还可以调节国家各主体之间的经济利益关系,例如唐代“两税法”、明代“一条鞭法”、清代“地丁银”等税制改革,通过调整和完善财税体制,解放和发展生产力,尽可能重新分配经济利益,缓解社会中既得利益者和底层群众之间的矛盾,促进国家经济的稳定发展与社会的安定和谐。

(二)禁榷制度可以发展公有经济

“禁榷制度”就是国家专卖,指国家凭借政治权力占有一定的社会资源,并对其进行垄断管理。古代中国实行禁榷的商品一般是盐、铁、茶、酒、醋等关系国计民生的物资。“国家专卖”是国家获取财富的重要途径,也是国家调控经济的重要手段。在春秋时期,管仲首先提出“官山海”,希望在不增加赋税的情况下增加国家的财政收入。西汉的桑弘羊推行“塞天财,禁关市”的措施,不仅打击了盐铁商人的势力,减少了他们在政治上的影响力,更是铲除了诸侯王割据一方的物质基础。唐代的刘晏建立了“官收、商运、商销”以及征收盐税的盐专卖制度,不但鼓励了盐户和商人的积极性,更是发挥了国家对经济领域和人民生活的调控作用,取得了“官获其利而民不乏盐”的良好效果。

(三)平准政策可以规范商品流通

平准政策是古代国家调节市场供求关系和平抑物价的重要手段。管仲最早阐述了平准的思想,他认为粮食和货币是特殊的物品,应该利用它们来调节其他商品的价格。西汉的桑弘羊在长安设立平准机构,平准机构的原则是“贵则卖之,贱则买之”,通过商品的买进卖出来平抑物价。国家也可以通过掌握这些重要商品,一方面稳定百姓生活,另一方面增加财政收入。唐代刘晏继续实行平准政策,使“国家获利而天下无甚贵贱之忧”。[11]北宋王安石变法时推行“市易法”,也是通过设立市易务,买进卖出一些重要的商品,来达到调节商品供求关系、限制商家的垄断行为、稳定物价、增加财政收入的目的。可以说,平准政策体现了国家遵循价值规律来进行经济管理的理念。

(四)财政信用制度可以打击私人高利贷行为

财政信用是国家运用信用手段进行财政调控的方式。西周时期有一个称为“泉府”的机构,就是专门从事财政信用的官方机构。管仲建议国家通过“环乘之币”或者实物信贷的方式,将钱贷给耕作业绩良好的农民,让他们扩大再生产。王莽改革时也重视发挥财政信贷的作用,当时规定百姓向政府申请的用于生产的贷款均应获得批准,并且这种贷款具有长期和低利率的特点,强烈抵制高利贷的危害。北宋王安石变法时也推广了财政信用政策,在“青苗法”中规定州县每年在青黄不接时贷款给农户,随夏秋两税归还,这个措施虽然在“抑配”上颇受诟病,但是一定程度上还是起到了防止高利贷侵害、保护农民利益的作用。

四、财政是国家改革的先行军和切入点

历代王朝在进行国家的重大变革时,财政往往就充当了“先行军”的角色。我国古代有很多重大的财税改革,如春秋战国时期各国的改革、北魏孝文帝的太和新制、唐代“两税法”、北宋王安石变法、明代“一条鞭法”、清代“地丁银改革等。它们都是应势而动,顺势而为,顺应了生产力发展的潮流,促进了国家财富的增长,促进王朝国运的兴旺发达。

(一)财政的属性决定了财政在改革中的作用

《汉书·食货志》中有云:“财者,帝王之所以聚人守位,奉天顺德,治国安民之本也。”[12]财政机制内涵丰富,包括预算、税收、政府债务、社会保障、财政支出、财政监督和管理等各项制度。财政研究对象广泛深入,包括财政运行基本规律、政府间财政关系、数字化管理技术、国家与地区间财政关系、财政资源配置问题等。财政是一个跨越政治、经济、法律、社会、文化、军事各个领域的综合范畴,是一个连接各项事业的纽带,也是一个经邦治国的重要工具。处理好国家和百姓间的财政关系,有利于推进生产力发展、增加社会财富、促进社会公平、缓和社会矛盾、实现国家长治久安。所以财政的基本属性决定其在国家治理事业上发挥着基础性和支柱的作用,是国家改革的先行军和切入点,自古至今皆是如此。

(二)中国古代财税改革的实践

中国古代的财税改革往往是在旧制度制约着生产力的发展、经济基础不适应上层建筑的需要的背景下,政府对社会政治经济结构进行的巨大调整。成功的财税改革具有卓越的制度供给和制度创新的作用。

1.改革产生的紧迫性

我国历代重大的财税改革,往往都是形势所迫,不得不改。如战国时期的秦国落后于东方诸国,中原各国皆轻视之,认为秦国是“夷狄”,大有被吞并的危险。秦孝公痛感诸侯卑秦,丑莫大焉,于是任命商鞅为左庶长开始变法。再如北魏初期,一方面中原地区遭遇长达百年的动乱,百姓或死于战争,或死于饥饿,人口减少大半。社会经济处于彻底崩溃的局面;另一方面鲜卑贵族和汉族地主大肆兼并土地,又造成大量失地逃亡的民户和充当部曲佃客的民户。要想发展农业,改变农民与土地分离的局面,增加国家的劳动力和纳税户,增强国家的财力,巩固政权,北魏政府就必须要改革。于是孝文帝于太和九年(公元485年)起开始推行改革,通过均田制、三长制和新租调制等赋税制度变革,进一步推进政权的改革。

2.改革影响的深远性

我国古代重大财税改革往往不但在当时成果斐然,积极推动了生产力发展,显著提升了国家经济发展水平,而且对后世影响深远,彪炳史册。如商鞅在秦国推行了废除井田、重开阡陌、减轻赋税、奖励耕织、加重嗜好品征收的一系列措施后,秦国生产力明显提高,土地得到大量开发,国家的经济实力逐渐雄厚,秦国积粟如山丘[13]民以殷富,国以富强[14],为后来秦一统天下打好了物质基础。此外,商鞅变法所创立的基本制度影响了中国两千多年的君主专制社会。谭嗣同认为中国封建社会实行的制度皆为秦政。毛泽东也曾说过百代皆行秦政制。再如北魏孝文帝的太和改制,一方面通过均田制和三长制将劳动力与土地相结合,另一方面通过新租调制理顺税收制度、协调征纳关系,所以大大提高了国家财力,史载孝文改制后“府藏盈积”[15],“四方无事,国富民康”[16]。此外,北魏的均田制和新租调制在中国赋税史上占有重要的地位,后世延续在北齐、北周、隋、唐实行,直到唐中期颁布两税法之后,这些制度才宣告废止,影响长达300年。

3.改革目标的一致性

我国古代诸多重大财税改革都体现了较为一致的国家治理理念。一是协调税收征纳关系。如汉朝政府吸取秦亡的教训,轻徭薄赋与民休养,田赋的税率从“什五税一”减免到“三十税一”,减轻人民负担。[17]政府给予人民休养空间,百姓便乐于生产,国家便帑库丰厚。[18]二是通过公平税收而减轻社会贫富差距。如唐中期“两税法”规定了“户无主客,以现居为簿;人无丁中,以贫富为差。”[19]就是将租庸杂徭等各项征收取消,让百姓按其占有的土地、资财多少分等纳税。这体现了税收的公平与正义,也促进了社会的公平与正义。三是促进社会生产,增加国家财富。如北宋王安石变法中“免役法”可以减少百姓为躲避重役而逃亡的现象,减轻对农民人身的束缚,从而增加农业生产。“方田均税法”系政府通过整理地籍而增加财政收入。熙宁十年(1077),北宋国力大有增长,中央积蓄的钱粟数十百巨万可以支二十年之用[20]

五、财政“国家治理”职能的审视和进一步完善

毛泽东主席曾说:“今天的中国是历史中国的一个发展”,“我们不应当割断历史”,只有在继承的基础上才能有发展、有前进、有创新。当代中国要构建现代化财政制度,发挥财政在国家治理中的基础性作用,就应该总结和反思古代财政实践的经验教训和发展规律,痛定思痛,继往开来。

(一)从现代视角看中国古代财政在国家治理上的功能缺失

中国古代皇权的至高无上和封建官僚体系的腐朽逐渐制约了中国财政现代化的进程,制约了中国古代财政发挥国家治理的能力。

1.“人治”特点突出

古代中国长期处于君主专制和高度集权的环境中,皇权超越一切法律和制度,主独制于天下而无所制也[21]所以财政政策的制定随意性比较大,“人治”的特点非常明显。中国传统的封建官僚群体逐渐形成了君王应与士大夫治天下、而不是和百姓治天下的思想,官僚体系逐渐成为皇权的一个附属部分,官僚也成了特权阶层,他们可以逃避国家法律法规的制约,在赈灾、专卖、漕运、税关等关键领域假公济私,削弱了财政治国和聚财的重要作用。君主专制的王朝都是统治者的意志决定了国家的命运,而不是强劲的制度和机制在维护国家的运行。

2.公民意识缺乏

在古代中国两千多年的君主专制社会中没有民主生存的土壤,皇帝对百姓只有权力,百姓对皇帝只有义务,只有绝对的服从。古代中国的王朝更替,只是江山易主,只是家天下的主人变了姓氏,而没有民众人格和独立意识的进步。再加上古代中国长期崇尚儒家思想,宣扬的是“三纲五常”、“君君臣臣父父子子”的等级森严的政治统治,百姓只是忠君和服从,何谈“公民意识”。所以古代中国的财政活动多是君主与官僚集团单方面意志的体现,缺乏广大社会群体的参与。

3.政府间关系失衡

中国古代财政很多时候都是体现强烈的中央集权特点。如宋代地方的收入除了基本所需的费用外,“悉辇送京师”,地方基本没有财权。明清时期虽设有地方财政管理机构,但地方政府也无财权,只是按中央的指令按时征收和支出,收支差额悉数上缴中央。所以古代中国的地方政府不可能有对等的事权和支出责任,也不可能有与事权匹配的财权,地方政府只是中央政府单纯的政令执行者而已。

(二)进一步强化财政在国家治理上的功能作用

当代中国应该依据新时代中国特色社会主义思想,建立符合市场经济要求的现代财税制度,全力推动国家治理体系和治理能力的现代化进程。

1.建立科学规范的现代财政制度

建立现代财政制度,就是要建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,用成熟的制度约束来保障财政机能的发挥。一是建立公开透明的预算制度。要努力提高预算的法制化程度,建立跨年度预算平衡机制,进一步完善绩效预算体系。要建立政府性债务风险的预警机制,预防财政风险。二是建立简洁公平的税收制度。要努力构建统一高效的税制结构,优化和简并税率结构,减少消除重复征税,更好地发挥税收促发展、调结构作用。三是使财政支出结构合理,重点突出。在维护基本民生的基础上,必须加大对教育、公共医疗、基础设施、社会保障、贫困地区支持、新技术、新能源、污染防治等方面的投入。四是加强财政监督和管理。将政府的所有资金纳入预算管理,建立权责发生制政府综合财务报告制度,增加财政透明度,建立人大监督、审计监督、社会监督的全方位监督体系。

2.妥善处理政府间关系

处理好政府间关系,不仅是要处理好中央和地方之间的关系,也要处理好地方政府各级次之间的关系。一是要使各级政府的事权与支出责任相一致。一方面适度加强中央的事权,另一方面明确地方政府提供区域性公共服务的范围和责任。此外,中央与地方应共担跨区域公共事务的责任。二是给予地方政府适度的财权,建立科学规范的地方税收体系。根据不同财政收入的属性和调控功能,根据政府间事权范围的需要,明确各级政府的独享收入和共享收入,合理划分收入比例,适度赋予地方政府税率的调整、征税范围的选择、税收征管方式的确定等税收权力。三是建立透明高效的转移支付制度。要加大对精准扶贫和基本公共服务均等化的支持力度,提高转移支付资金使用效率,加强资金监督和管理。

3.鼓励多元主体参与国家治理

国家治理的主体首先是政府,政府应进一步理清与市场的边界,以提供基本公共服务为根本原则,避免越位缺位行为。其次还包括社会组织和居民个人。应鼓励公民通过参加规范的社会组织、利用合法的媒体渠道来表达自己的公共需求,增加公民在国家政治生活和政策制定中的参与度。在财政收入方面,政府与纳税人之间的权利义务关系应该被宪法和法律所明确,要保护纳税人的合法权益,涵养税源。在财政支出方面,应进一步加大对教育、基础设施、公共医疗等公共品的投入,将政府的公共服务延伸到每一位社会公民。在财政管理和监督方面,进一步推行公共支出的绩效评价制度,提高公民的话语权和参与度,公开透明财政的所有制度,接受公民的监督。

 

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