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贵州省县级财政困境与出路分析

日期:2019/5/20 15:01:04 来源:地方财政研究2019年4期 阅读次数:269

杨光凯/贵州省财政科学研究所

 

    内容提要:作为一个要素禀赋匮乏、地处内陆腹地、长期发展滞后的欠发达地区,贵州省近年连续多年保持两位数的经济增长,为适应经济由高速增长阶段转向高质量发展转变的需要,贵州省财政不断完善财政管理体制,逐步提高县级基本财力保障水平。但县级财政仍然面临着财源基础薄弱、收支矛盾突出、财力与事权不匹配、政府性债务与融资管控难、刚性支出压力大等诸多困难。为此,本文深入剖析县级基本财力保障机制运行中背后的深层次原因,提出了进一步完善贵州省财政管理体制、提升财政科学化精细化管理水平的政策建议,确保贵州地区各项民生政策真正落到实处。

    关键词:后发地区  县级财力  财政困境

 

    一、引言

    贵州省共有9个地级行政区,88个县级行政区划单位。常言道郡县治则天下安,县级财力高效运行是保障基本公共服务供给的基础。在欠发达地区,发展自然是第一要务,在一定的时间内它与保运行必然产生矛盾。以前讲一要吃饭,二要建设,现在的问题是一方面大发展、大建设会挤吃饭的钱,运转经费永远处于紧运行状态,捉襟见肘;另一方面,目前的大发展和大建设又会产生大量的地方政府债务,还本付息的压力也必然影响地方政府基本财力保障。县级财政直接面对广大居民,承担了基础教育、医疗、社会保障等大量的基本公共品供给任务,支出责任刚性很大,拆东墙补西墙现象时有发生。本文选取特定的区域作为样本,以后发之秀的贵州省为例,研究欠发达地县级基本财力保障存在的问题并寻求突破困境的出路。

    县级财政困难一直是研究学者关注的焦点。现有已有文献的研究成果大致总结如下:

    贾康、白景明(2002)的认为制度缺陷基层财政困难的重要原因之一,最为直接的关系是由于我国政府级次过多。因此要减少财政级次等方式能解决部分县级财政的困难。[1] 刘尚希(2005)研究指出要采取有效措施区分财力财权,并根据不同区县的状况,因地制宜地对落后地区均衡地匹配“财力”和“财权”。[2]赵全厚、高进水(2009)通过调查研究,我国在财政制度方面的改革力度空前巨大,也出台了一系列的政策措施,但是县级政府财政困难的普遍现象并未得到好转,通过对比省级政府收入和县级政府收入各自在地方财政财政收入中的占比情况,省级比重在增加,而市县级比重在不同程度地下降。另外由于县级政府承担了大部分公共服务支出责任,使得支出刚性较大的县级财政收支矛盾进一步加剧,可能还会引发其总体债务规模增长,财政压力进一步加大。[3] 贾俊雪、郭庆旺、宁静(2011)对全国1900个县2000-2005年的财政状况进行了调研,运用面板数据进行了实证检验,研究结果表明我国县级政府财政困难境是一种普遍存在现象,而且部分市县的财政困难越来越严重。此外,各省份之间的水平差距也非常明显。[4]

    总体而言,自分税制以来,尤其是经济高速发展的今天基层政府财政困难越发严重,基层财政困难变为财政困境。通过对上述文献的梳理,发现大部分成果集中在基层财政困境形成的原因和对策的研讨上,大体可分为四大类观点:一是财源薄弱。认为基层政府供养人口较多的同时还伴随着财源薄弱、税基窄、财政管理能力较弱等问题,较少收入对应较大的硬性支出必然会产生缺口。二是财税体制弊端。认为地方政府没有贯彻分税制而逐步演变为分钱制是导致基层财政困境的主要原因。三是行政成本大。认为目前我国五级政府无论是分税还是从国际横向比较看都属于级次过多,加大了政府间的管理成本,效率也大大降低了。四是债务拖累。为了维持公共支出和基础设施建设,县级政府不断举债,形成了各种类型的政府负债,累积债务牵制了大量的财政支出,财政支出规模越来越大,导致县级财力保障能力日渐萎缩。

为解决财政收支矛盾突出问题,不少专家从扩大县级财政税源、扩大转移支付规模、明确各级政府财权与事权划分、强化资金监管等方面提出了对策措施,从理论到实践形成了较突出的成果。这为解决我国县级财政困境提供了很好的参考。但由于不同县级地区的经济发展水平不均衡,财政困难保障措施的实施效果也不尽相同。考虑到地域的差异性,针对欠发达地县级财政困境进行研究的相对较少,因此本文选用后发地区贵州进行分析,更进一步充实研究的广度。

    二、贵州省县级财政收支运行情况分析

    ()收入方面:县级一般公共预算收入增幅差距较大

    整体来看来,贵州省地方财政收入实现逐年稳步增长,全省一般公共预算收入由2013年的1206.41亿元增长至2017年的1613.84亿元,年均增长11.5%,比全国地方平均增幅高1.9个百分点,比东、中、西部分别高1.5个、1.5个和3.4个百分点,增幅列全国第9位、西部第2(仅次于西藏的18.9%),实现逐年稳步增长;从收入规模上看,在全国的排名由2013年的第24位上升至2017年的第23位,在西部的排名保持在第7位。

    分区县来看,2017年,贵州省县级一般公共预算收入完成1001.29亿元,增收68.99亿元,增长7.4%。增幅前三名的区县分别是正安县、务川县和红花岗区,增幅分别是59.4%25.6%24.7%;有64个县低于县级平均增幅,增幅大于30%的有1个,介于20%—30%的有6个,介于10%—20%的有36个,介于0%—10%的有27个,负增长的区县有18个,其中麻江县、施秉县、凯里市降幅较大,分别下降45.7%32.6%32.4%,各县区之间一般公共预算收入增长不均衡,分化明显,最高的正安县与最低的麻江县增幅相差105.1个百分点。

    ()支出方面:县级财政支出面临较大的刚性增长压力

    2013年以来,贵州省财政支出规模5年连跨30004000两个千亿元大关。贵州省一般公共预算支出由2013年的3083亿元增长至2017年的4613亿元,年均增长10.9%,比全国地方平均增幅高0.7个百分点,比中、西部分别高0.9个和1.6个百分点,比东部低0.1个百分点,增幅列全国第10位、西部第3(仅次于西藏的13.3%、新疆的11.3%)2017年支出规模超过内蒙古(4530亿元),但被福建(4684亿元)、新疆(4637亿元)反超。在全国的排名由2013年的第20位下降至2017年的第21位,在西部的排名保持第6位。分区县来看,2017年,贵州省县级一般公共预算支出完成3225.93亿元,较上年同期增长11.2%,增幅前三位的是平坝县、桐梓县和册亨县,分别增长40.1%34.9%32.5%,有45个县低于县级平均增幅,增幅大于30%的有33个,介于20%—30%的有4个,介于10%—20%的有3个,介于0%—10%的有33个,负增长的区县有5个,其中凯里市、盘县、雷山县降幅较大,分别下降13.2%5.5%4.6%,最高的正安县与最低的麻江县增幅相差53.3个百分点。

    三、贵州省县级财政困境的主要表现

    县级财政困难是多方面因素长期积累导致的结果,探究成因本质上是制度创新过程中出现的不同利益主体之间的利益分配矛盾,欠发达县市由于地域、经济、体制、改革等较为滞后,在财政上的表现是越来越困难。

    ()县域经济发展不均衡,县级财税增长乏力

    长期以来,贵州省县级财政的经济基础主要是粗放型、资源型的传统经济模式,对矿产、土地等资源要素依赖和消耗程度较高,县级政府税源基础薄弱,财政收入增长乏力。以2017为例,全省88个县中,一般公共预算收入出现负增长的区县有18个,占比20.45%。从政策层面看,近年国家进行的经济调整对县乡经济特别是对中西部地区的经济发展有较大影响。例如淘汰和关闭过剩产能,实施天然林保护工程和退耕还林还草,国家重点生态功能区保护等政策,使大部分县市经济发展受到一定限制。反映到财政上,就是自然条件、经济条件较差的县乡,财政收入增长缓慢,对上级补助的依赖程度越来越高。尽管近年来贵州省各级政府利用本地资源优势,吸引落户了一大批成长性较好的工业企业,经济社会发展和财政收入都有了稳步提高。但由于经济结构和财源结构单一,煤炭、烟草、白酒等资源性税收特征明显,受市场和政策的变化影响较大,同时还存在基础设施建设投资拉动的一次性收入情况较为普遍,大部分县市财政收入大起大落,财政收入稳定增长机制还未形成。

    ()财力和事权不匹配,县级财政收支矛盾突出

    从财力和事权对应情况看,往往是中央应该承担的具有外溢性的事权和委托性事权,与转移到县级政府的财力不相匹配,导致县级承担了大量的事权,却因为可支配财力有限,财政收支矛盾突出。当前,贵州省进入决战脱贫攻坚、决胜同步小康的关键时期,各方面存在巨大的资金需求,财政收支矛盾进一步凸显。从县级自有财力情况看,相关数据显示,2001年以来,贵州省各县级收支占比总体趋于不断扩大,年均分别为24%53.4%2008年以来,县级收支占比均超过55%县级财政支出在分级占比不断扩大的同时,自给率却趋于下降,说明承担的事权多却自给率不足,支出缺口主要依赖上级转移支付弥补,基层政府调控能力相对较弱,贵州省建立的基本财力保障机制的覆盖面还不够宽,支出标准核定较低,上级下达的转移支付仍不足以支撑县级经济社会事业发展的资金需求。

    ()县级非税收入占比过高,自有财力质量不高

    尽管近年来,贵州省县级政府非税收入占一般公共预算收入比重在下降,但其比约2550%,但仍高于全国平均水平。自2012年以来,贵州省一般公共预算收入增速高于税收收入的增速,其中的原因之一是非税收入增速过快。2017年,县级非税收入平均占比为24.3%,比上年下降1.9个百分点。88个区县非税收入占比均低于50%,占比介于40%—50%的有9个,介于30%—40%的有20个,介于25%—30%的有23个,占比低于25%的有36个,占比前三名的区县分别是黎平县、黄平县和正安县,占比分别是49.4%47.7%46.2%,占比后三名的区县分别是观山湖区、汇川区和仁怀县,占比分别是5.5%13.5%13.5%,占比最大的黎平县与占比最小的观山湖区相差43.9个百分点。长期以来,贵州省县级政府的第一大税收来源是营业税,而当前营业税已经随着我国财税体制的深化改革而成为历史。虽然中央政府调整中央与地方关于增值税收入的分享比例,地方分享比例提高到50%,但是营业税的取消对县级财力仍然造成不小的压力,特别是营改增对县级收入影响较大。以绥阳县为例,201651全面实行营改增后,由于县级分享比例降低和税收流失导致该县本级收入减少,2016年减收2389万元,2017年达到7151万元。县级政府财政收入质量不高,将给未来县级政府财源建设工作增加难度,从而影响未来县级政府自有财力保障水平。

    ()执行上级减收增支政策任务较多,超出县级财政承受能力

    一是近年来,中央出台了农村税费改革政策、两法合并、增值税转型,以及取消100多项行政性收费收入等诸多减收政策,对各县()财政收入增长影响较大;二是1999年以来,中央陆续出台了调整工资、完善社会保障制度和实施农村税费改革试点等各项改革措施,县()政府落实各项改革成本大幅上升,保工资、保运转、保基本民生支出占比过大。三是按照国家法律规定,农业、科技、教育等方面增长速度要高于财政经常性收入增长速度,一定程度上影响了地方预算安排的自主性。四是专项资金配套压力大。近几年国家加大了对贵州省的专项资金补助力度,县级政府作为各类专项的执行主体,按政策规定比例承担了一定的配套资金。五是财政供养人员过度增长。鉴于贵州省特殊的地域环境,面临着基础设施改善、脱贫攻坚任务重等,客观上需要增加财政供养人员,造成了县级基本支出需求一直居高不下。上述情况因上级委托事权较多,专项转移支付规模逐年扩大,客观上使县级被动承担了较多事权,自主性不强。在委托事权过多、专向转移支付过大、吃饭民生支出占比过高的情况下,大大压缩了县级政府用于发展经济的空间和能力,因而对贵州省经济社会将产生不利影响,加剧县级财政运行困难。

    ()县级政府性债务与融资管控难,置换债券资金付息负担重

    债务规模较大、增速较快、影响较深是贵州省政府性债务的特点,贵州省委、省政府高度重视,建立健全债务管理机构和一系列制度办法,全面规范地方政府融资举债行为。特别是财预[2017]50号、87号文出台后,各级政府和财政部门加大了债务管控力度,查处了一批违规行为,但仅依靠地方自身发展,短期内仍难以化解地方政府性债务的偿还压力。部分在建工程债务、世界银行贷款及外债转贷等存量债务按期置换难度较大,部分地方和金融机构对清理违规。举债融资担保和不规范的政府购买服务行为处于观望状态,违规行为处理和整改难度大等问题普遍存在。扶贫基金落地、PPP项目落地效果欠住,民间资本参与度不高,也间接增大了地方政府性债务的管理难度,少数贫困县机场热高铁热等现象持续升温。与自身财力脱节,债务风险不容忽视。此外,地方融资特别是扶贫融资管理难的问题已经显现,部分融资平台公司空壳化,还本付息难,扶贫项目推进慢等问题亟待解决。

    ()脱贫攻坚和民生保障任务重,县级财政不堪负重

    贵州省属于典型的深度贫困地区,贫困人口占比高、贫困发生率高,人均可支配收入低,基础设施和住房差,生态较为脆弱,脱贫攻坚精准度、扶贫资金使用效益、贫困群众脱贫的内生动力等有待进一步提高。贵州省的教育医疗等民生公共服务投入欠账较多,脱贫攻坚任务极其繁重,要顺利完成脱贫攻坚,达到同步小康,依然需要投入大量的财政资金,弥补民生保障和基础设施等短板。而地方财政特别是基层财政难以保障,以毕节市为例,全市目前还有贫困人口92.43万人,分别约约占全省1/4和全国的1/50,要如期完成脱贫攻坚任务,尚需投入巨额资金。再如,2014-2016年黔西南州已有兴义市、兴仁县和册亨县等3个县()当年可用财力无法满足民生配套支出和刚性支出需要,缺口占当年可用财力的比例从53.70%上升至103.13%

    四、贵州省县级财政困难的原因分析

    县级财政是我国财政的重要环节,其状况的好坏,不仅会影响整个财政体系的正常运转,而且对整个社会稳定、经济的高质量发展也会带来重要的影响。当前,县级财政运转日见艰难,已引起各方面的关注,造成县级财政困难的原因很复杂,既有经济性原因,也有体制性原因,主要以下几点原因:

    ()县域经济产业结构不均衡,新兴财源支柱产业成长缓慢

    通常来讲,县级经济发展主要依赖于农业等第一产业,县级财政问题主要是农业财政的问题。产业机构的合理性关乎经济增长和财政收入的质量,如果一个地区的第二、三产业增加值占地区GDP的比重越大,则该地区的财政收入也会相对较好。而不同的产业对税收的贡献是不同的。第一产业贡献的税收非常有限,尤其在我国取消农业税以后,其对税收的贡献程度进一步缩小。第二产业的贡献体现在增值税上,增值税是我国各级政府的共享税种,也是贵州省县级政府税收收入的第二大来源。特别是在营改增政策全面实行后,全省第三产业最重要的贡献是增值税,增值税也成为贵州省县级政府税收收入的最大来源。但是贵州省县域经济中第三产业占比较小,造成财政收入增速放缓。随着经济发展进入新常态,全省县域经济的产业结构调整和动能转换未及时跟上,新兴支柱财源成长缓慢,支撑能力不足,导致财政收入增速放缓,这对贵州省县级政府自有财力保障水平同样有重大影响。

    ()财权与事权脱节,县级财力与支出存在缺口

    从体制性的原因来看,长期以来城乡分割中断经济发展的有效连接,这是造成基层财政困难的原因之一。当前,我国县级政府没有税收立法权,只有税收征管权和税收收益权。因此,对县级政府来说,税收分权即体现县级政府在税收收入分享中的分享比例和相应的征收管理。经济发展水平决定政府税收收入规模,税收分权则决定县级政府在税收收入总规模中的分享比例。县级政府税收分权度越高,分享的税收规模越大,财力越充足,其自有财力保障水平越高,相反,其自有财力保障水平越低。二是我国的政府架构是多层级的,不同层级的政府对公共产品需求信息的掌握程度不同,提供公共产品的效率也不同,因此事权责任在各级政府之间需要划分。如果县级政府自有财力的绝对规模很大,但其事权责任较重,财政收入并不能够满足财政支出需求,那么其自有财力保障水平不容乐观。相反,即使县级政府自有财力绝对规模并不大,但是其事权责任较轻,财政收入完全能够其财政支出需求,那么其自有财力保障水平则比较可观。

    ()资管新规出台,历史欠债靠出让土地还款难以为继

    在财预50号、62号文及资管新规出台后,地方政府利用土地储备资源出让收入偿还债务将难以为继。贵州省地方政府债务规模较大,收支呈倒挂趋势,偿债能力进一步弱化,究其原因主要有:一是经济发展对债务的依赖。贵州省88个县中,超过八成的区县属于典型的投资拉动型经济,近年来随着经济发展进入新常态和国家进行宏观调控,为维持原有的经济增速、财政收入规模,以及稳定和扩大社会就业,只好通过举债上项目来维持。二是部分区县党委政府没有严格遵循量力而行的原则。在前些年的考核中过度强调经济指标如生产总值、财政收入等的增长,当地党委政府为完成考核任务,加之部分地区在不正确的政绩观的驱动下,脱离财政经济的承受能力,盲目举债铺摊子,造成债务规模加大。三是社会事业发展的倒逼。长期以来,由于政府财政困难,对公共基础设施和社会公益事业的投入严重不足,历史欠账多,为加快补齐社会公共服务的短板,在公共财政难以保障的情况下,通过政府举债来进行。四是县级政府平台公司化债能力弱。县级地方政府性债务主要是通过县级政府平台公司来举借。由于贵州省的大多数县级平台公司注册资本小、实力弱,信用等级低,法人治理结构不健全,缺乏专业人才,市场化运营水平不高,导致自身化债能力不足。

    ()政府间转移支付规模庞大,但均等化成效甚微

    尽管目前的转移支付规模虽然巨大,但是由于事权下放,财权与财力向上集中,使得县级财政对中央政府的转移支付过度依赖,但导致均等化的效果差,县级政府并没有获得足额的拨款,多级政府造成上下级政府之间事权划分较为随意,县级级政府事权和责任交叉过多。此外,由于现行税收返还以维持地方既得利益的基数法进行分配,对收入能力强的地区的倾斜,这使得转移支付不仅没有起到地区收入均等化的目标,反而加大了地区间的收入差距。以绥阳县为例,得到上级补助收入中一般性转移支付所占比偏低。2015—2017年绥阳县得到上级的补助收入分别为19.33亿元、19.94亿元和25.86亿元,其中一般性转移支付分别为12.21亿元、13.01亿元和12.58亿元,金额变化不大,但占上级补助收入的比重分别为63.15%65.27%48.64%,出现下降趋势,导致县级可统筹能力减弱,省内其他县市转移支付覆盖率虽然程度不一,但大体相似。

    ()县级财政部门地位弱化,刚性支出负担削弱了县级财政统筹能力

    财政部门在国家的政治经济生活中承担着重要职责。但由于诸多因素的影响和制约,财政部门的职能作用难以充分发挥,地位弱化,话语权下降。一是公共财政预算资金严重缺位。由于财政收支矛盾突出,县级财力在保障三保支出后所剩无几,导致政府承担的大量公益事业、民生保障和重点工程项目基本是通过融资举债来进行,由此而形成的巨额政府债务给县域经济社会健康发展埋下了隐患,面临较大风险。三是县级财政统筹能力弱。一方面各种法定支出规定使财力分配呈现出固定化、碎片化的问题难以改变。尽管党的十八届三中全会的决定和新预算法都明确要求取消重点支出与财政收支增幅或生产总值挂钩,然而由于相关方面的法律法规并未作相应修改,导致在实际执行过程中难度很大,在预算编审过程中县级财政面临较大压力。另一方面上级要求的各种配套多,甚至有些项目是只下任务不给资金,且经常进行专项考核、督查。这些因素导致县级财政统筹能力下降,难以做到集中财力办大事或保重点

    五、摆脱县级财政困境的出路和对策建议

    ()培植壮大地方财源,增强县级财政的自身保障和提供基本公共服务的能力

    要从根本上解决县级财政保障中存在的问题,关键是要加快县域经济发展。从满足县财力支出需求的角度看,其主要来源是上级财政给予的转移支付财力。近年来,贵州省通过实施千企改造千企引进工程,开展“5100工程“9+3计划以及对民营经济和小微企业的三个15等项目,贵州实体经济筋骨见强、肌肉见长,工业企业更是面貌一新,转型升级、提质增效,有力地推动了县域经济的发展。未来需要进一步通过完善相关政策措施,调整产业结构,培育主导产业,促进经济转型升级。县级要把财源建设摆在更加突出的位置,县级党委政府要将财源建设工作作为经济工作的重中之重,多措并举,努力培育和壮大支柱财源,做大收入蛋糕。一是因地制宜。要注重发挥县级的比较优势,宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游,突出特色经济和重点产业支持县级优势产业发展。二是注重质量。要紧紧围绕促进经济结构调整和发展方式转变,严格控制高污染、高能耗建设项目,促进节能降耗和环境保护,努力建设优质高效财源。三是创新方式。要改变政府直接投资上项目的做法,注重发挥财政资金四两拨千斤的作用,综合运用税收、贴息、补贴等多种政策手段,积极引导社会资金和民间资本投入放大财政支持效果。四是优化环境。加强收费管理和行政审批管理,为市场主体自我发展、自我创新营造更加公平、开放、宽松的财税环境。

    ()依据事权划分财权,合理规范上下级政府间财政关系,理顺财政管理体制

    在国外先进国家财政的普遍经验中,财权的划分是以事权的划分为基础的。贵州省自2013年分税制财政体制改革以后,省、市()级有了固定的分享县级收入的体制保障,也承担相应的对县级的支出责任,共同支持县域经济发展。虽然中央顶层设计尚未明晰,但基于贵州省分税制财政体制改革与省直接管理县财政改革的稳步实施,为解决长期以来市()对县级民生性专项配套缺位问题创造了条件。省财政确定以清理民生配套为抓手,落实各级民生支出责任的工作机制,要求市()级对财政省直管县可测算民生类专项资金足额配套,对配套不足或资金不到位的,由省财政通过年度资金直接调度和年终结算办理的方式予以保障。未来一段时间,将继续以清理民生性专项为抓手,再通过构建市()级财政管理综合绩效评价体系,运用多重手段,形成倒逼机制,督促市()级履行对县级的支出责任。具体的来说,一是尽量避免支出责任下移。进一步明确各级政府财政支出事权,属于省的支出责任应由本级政府足额承担;由上级政府委托给县级政府承办的事权,需要足额安排专项经费,不能留任何缺口;对于省和县市政府共同事权,要分清主次责任,合理设定承担比例。二是取消或降低对县乡项目资金配套。积极争取国家专项资金对贵州省公益类项目免于配套,以减轻县乡财政运行压力。三是要完善现行的财政体制,将县级收入增量集中部分由定比改为环比,或者降低集中比例,防止鞭打快牛

    ()借新一轮财税改革之机,积极向中央反映本省特殊省情,争取有利于贵州省县级财力保障的财税制度安排

    党的十八届三中全会已经明确了我国新一轮财税改革的路线图,在强调政府间事权与支出责任相配套、完善转移支付制度等方面提出了改革方向。应积极向中央政府反映贵州省的特殊省情,将其纳入中央政府财税制度安排的考量范围之内。一是积极落实党的十九大以来习总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话精神,强化务必自觉服从服务于的意识。建议财政部持续加大对贵州等深度贫困地区的转移支付力度和规模,适时适度取消部分公益性项目市县配套资金要求。二是建议结合脱贫攻坚资金需求实际,在充分研究论证的基础上,探索面向深度贫困地区设立脱贫攻坚专项债券,可由财政部统筹,由贫困人口仍在300万人以上的地区自发自还,拉长债券期限,降低还债负担,专门用于支持脱贫攻坚所需的基础设施和公共服务建设等支出。三是积极推进将地表起伏度冻雨持续时间贫困人口、乡村人口及少数民族人口占比等作为中央对地方转移支付的计算影响因素,向中央争取对贵州省的均衡性转移支付、民族地区转移支付等一般性转移支付资金力度,从而进一步加大对县级补助力度,提高县级财政保障能力,不断弥合横向和纵向不均衡的问题,提高贵州省一般性转移支付规模。争取简化中央贵州的转移支付方式,借助大部门体制改革的思路,改变各部门各自为政、项目众多的状况;改变层层报批的管理方法,让中央部门将审批效果不好的基层零碎项目下放给贵州基层政府。

    ()规范政府债务管理,争取贵州民族贫困区县成为债务化解和预算管理体制改革试点

    一是全面清理和积极化解县乡债务。通过建立健全规章制度,采取对债务重新登记造册、明确债权债务关系,针对不同债务主体、制定不同的偿还办法,分类处置目前已形成的长期拖欠的债务,以增强防范和抵御债务风险的能力。要强化对当前中央和省级出台的政府债务管控政策措施落实情况的监督检查工作,对违规举债行为加大追责问责力度,规范政府部门举债和偿还债务行为,建立防范债务风险的长效机制。二是建立政府债务化解激励机制,将政府债务化解情况纳入对县级党政主要领导政绩的考核范围,并实行严格的奖惩制度。三是建议由省级层面出台地方融资平台公司转型升级的指导意见,明确相关政策措施,规范操作流程,为县级融资平台公司转型升级提供帮助。四是严格控制新增债务。除国家规定外,一律不得举新债或变相借债,更不得为企业举债提供担保,积极向国家争取化债资金,逐步解决历史形成的债务,为贵州省县乡财政良性运行创造条件。目前,地方政府债务风险是中央和社会舆论关注的焦点,与此同时,预算管理体制改革是财税改革环节各领域中最滞后的一个子领域。应争取民族贫困地区债务化解和预算管理体制改革示范州()”,例如,黔东南州县等少数民族贫困地区部分县市的债务规模并不大,如果我们在目前最薄弱的预算管理体制改革试点领域做出亮点,有可能争取到一定的债务豁免。

    ()建立适合贵州省情的县级基本财力保障机制,将基层财政建设摆在重要地位

    县级行政区域是建设现代财政制度、解决三农问题和改善民生的主战场赢。打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的重大使命迫在眉睫,各级党委、政府要进一步清晰认识基层财政特别是乡镇财政职能弱化与财政资金大量下沉形成管理缺位、约束失力、风险陡增的严峻现实,要加快基层财政体制改革,建立权责清晰、财力协调、区域均衡、保障有力的县乡财政关系,要高度重视,明确目标,夯实责任,积极推进改革。一方面,不断加大对县级的财力性转移支付力度。对于国家补助贵州省的各项财力性转移支付资金,要尽量向县级倾斜,逐步提高县级一般性转移支付比重,加强监督管理,真正发挥财力性转移支付均衡地县间财力差异,推进基本公共服务均等化的作用。另一方面,建立适合贵州省实际的县级基本财力保障机制。在中央整体政策框架下,对自身财力达不到基本保障线的县()给予补助,保障县级基本支出需求。同时,结合人均财力和人均支出水平因素,对人均财力和人均支出水平较低的县给予重点支持和帮助,以均衡县市横向财力差距。

    ()理顺中央与地方财税关系,建立科学、规范且又行之有效的政府间转移支付制度

    一是建议财政部、国家税务总局等部委尽快健全地方税体系,建立省级政府以流转税和所得税为主体,市县政府以财产税为主体,以行为税、目的税为辅助的分级次主体税体系,完善财力协调机制,增强地方财政自给能力。二是建议财政部等中央部委完善生态补偿等转移支付方式,加大对贵州等国家生态文明试验区的支持力度,促进相关财政资金整合,切实发挥引导作用,同时尽快出台自然资源资产负债表编制指南等系列配套政策。此外,在保证中央集中主要财力的前提下,地方政府财政收支的平衡,一方面依靠地方组织多种形式的收入;另一方面,建立规范的中央拨款的补助制度,采用分税制与补助制度两种形式,相互补充。

 

参考文献:

1〕贾康,白景明.县乡财政解困与财政体制创新[J].财政与发展,2004(5)4-9

2〕刘尚希,邢丽.解决县乡财政困难要因地而异[J].中国改革,2005(12):59-60

3〕赵全厚,高进水.中国县乡财政收入能力提升的政策选择[J].财经问题研究,2009( 9):83-89

4〕贾俊雪,郭庆旺,宁静.财政分权、政府治理结构与县级财政解困[J].管理世界,2011年第1期。


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