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水资源费改税的成效、问题及对策

日期:2019/5/20 14:45:06 来源:地方财政研究2019年4期 阅读次数:178

李梅/郑州大学西亚斯国际学院

 

内容提要:为贯彻落实“创新、协调绿色开放共享”五大发展理念,中央决定在河北省开展水资源费改税试点工作。本文总结了河北省水资源费改税的主要成效,认为当前费改税中主要存在城镇供水企业税负加重、对部分企业征税难度较大、高耗水企业用水成本增加、水源地与征收地不统一、部门协调机制仍不完善等问题,最后从全面稳步推进水资源费税改革、加强水资源税征收的法律支撑、降低城镇供水企业负担、加大资金投入、完善部门和地区间的联动协调机制等方面提出相关的对策建议。

关键词:水资源 费改税  税收征管

 

为贯彻落实“创新、协调绿色开放共享”的五大发展理念,中央决定在河北省开展水资源费改税试点工作,相继出台了《关于全面推进资源税改革的通知》、《关于资源税改革具体政策问题的通知》、《关于水资源税改革试点办法的通知》等政策文件,河北省也随后制定了《河北省水资源税改革试点工作指导意见》和具体实施细则。201671日开始,水资源费改税工作在河北省全面实施。作为全国唯一开展试点工作的省份,在水资源费改税过程中取得了不俗的成效,但同时也面临着诸多问题。20171128日,财政部、水利部、国家税务总局又联合发文,新增北京、天津、山西、内蒙古、河南、山东、四川、宁夏、陕西9个省市(自治区),作为水资源费税改革的试点省份,从2017121日起正式实施,自此共有10个省市开展水资源费税改革。为此,本文通过总结河北省水资源费改税征管中的成效,分析当前费改税中存在的主要问题,并从多个方面提出在全国推广水资源费改税的政策建议。

一、河北水资源费改税试点成效

(一)水资源税收入大幅提升

201671日至2017630日,从试点一年的情形来看,河北省费改税工作平稳有序推进,部分企业积极改变用水方式,减少地下水用水量,加强技术创新投入,实施节约用水措施,提高水资源管理水平,凸显良好的社会效应和经济效应,总体符合中央对试点工作的要求。在一年征期内,全省水资源纳税户由7500多户增至1.6万户,其中,企业用户占比为96.4%。水资源税纳税人累计申报11.7万户次,申报水资源税超过15亿元,远远高于2015年全省的水资源费收入。2015年水资源费月均收入0.78亿元,费改税后,一年内的水资源税收入为15.7亿元,月均收入1.29亿元,相较于2015年,涨幅达65%[1]。水资源税收入大幅增长的因素主要有:一是政策性增收,在改革中实行差别化税率,提高了部分用水行为的税额标准,如超采区用水、采取地下水、高耗水企业等;二是管理性增收,改革之后,纳税人户数显著增加,对企业按照实际用水量进行征收,提高征收范围和准确性。

(二)水资源税收入来源结构合理

从试点情况来看,水资源税收入负担变动与中央要求基本一致,体现为“三增三不变”, “三增”是指抽取地下水、超采区和高耗水企业的税负增加,“三不变”是居民生活、工商企业、农业用水税负不变。

从水源结构来看,地下水资源税收入要远高于地表水。在综合单位税额标准方面,地下水为1.24/立方米,地表水为0.31/立方米,前者是后者的4倍。在一年的征期内,纳税户中,地下水纳税人户数超过1.5万户,占比为95.7%。在水资源税收入中,地下水收入为13.8亿元,占比为87.9%,地表水收入为1.9亿元,占比为12.1%,前者是后者的7.3倍。这表明全省地下水开采形势不容乐观,但两者在税负上的巨大悬殊,满足中央对减少地下水开采的政策要求,这会进一步迫使企业改变用水结构,尽量少用地下水,而采用地表水。

从区域分布来看,为引导水资源的合理分布,防止超采区生态持续恶化,限制超采区水资源利用,进而将河北全省纳税区域分为三类:非超采区、一般采区和超采区,并针对不同区域实施差异化的税额标准,非超采区、一般采区和超采区的单位税额之比为1.572.544.03,超采区的税负水平显著高于其它区域,也同样高于改革前的水资源费标准。在一年的征期内,超采区地下水采水量占比为36.8%,但其水资源税收入占比却达到52.1%。由此可见,超采区成为水资源税的主要来源区域,差异性的税额标准对超采区的取用水行为都起到了很好的遏制作用。

分行业来看,在一年的征期内,五大行业中,工商业纳税人户数和纳税额度占比最大,分别为80.1%71.3%。特种行业的税负水平最高,比如洗车、洗浴、高尔夫球场等行业的平均单位税额达到15.34/立方米,远高于工商业的1.57/立方米,特种行业水资源税收入增幅超过改革前的16倍,增幅十分显著。另外,制造业也是用水大户,按照规定,对超计划用水企业加倍征税,所纳税额较高。不同行业间悬殊的税负水平,将会进一步推动企业开展节约用水措施,研发相关技术,调整生产方式。

(三)水资源税调控作用逐渐显现

在税收杠杆的作用下,水资源税的实施使得企业的用水观念发生巨大改变,节水意识迅速提高,节水措施不断涌现,水资源税的调控作用逐渐显现。

差异化的税额迫使企业改变用水结构,地下水取水量稳中有降。由于地下水税额标准远高于地表水,为避免缴纳高额赋税,节约企业经营成本,企业开始使用地表水,减少采用地下水,同时接入公共供水管网,关停自备井,通过多种渠道节约用水。在征收力度不断加强的形势下,地下水用水量逐渐下降,如位于超采区的唐山三友集团,经过费改税后,企业居民用水来自公共管网,地下水的采用比重由60%下降到8.2%。总体来看,地下水的采用受到了有效控制,初步满足遏制地下水超采的政策要求。

税额标准大幅提高,迫使特种行业调整用水方式。水资源费改税后,特种行业的税额标准远高于其他行业,这增加了特种行业的用水成本,迫使行业内的企业采取多项节水措施。以高尔夫球场为例,改革效果十分显著,所有球场都调整用水方式,以降低企业用水成本。其中,廊坊市共有4家球场,在改革中关闭1家,其余3家都采取了节水措施,如建设蓄水人工湖、雨水收集系统,改种抗旱草皮等,地下水采用量下降幅度超过30%以上。

用水成本提高,倒逼高耗水企业加大节水力度。水资源费改税后,钢铁、水泥、热电等高耗水产业的税负水平大幅上升,企业经营压力增大。在改革中,一方面提高对高耗水企业的征税标准,另一方面又对采取污水循环再利用、再生水等行为免税,这一截然相反的调控政策,激励企业转变用水方式,采用新技术,增加节水投入,提高水资源利用率,同时迫使部分企业化解过剩产能。以钢铁行业为例,这是河北省的支柱产业,工业增加值占比为1/4以上,同时也是用水大户,缴纳的水资源税额居行业之首。水资源费改税后,钢铁企业转变生产方式,加大节水设备投入,引进完善的污水处理系统。全省406家钢铁企业中,有近30%的企业采取了节水措施,并且这一比重还在不断上升。其中,唐山钢铁的工业用水全部来自城市,投入3.2亿元建设污水处理中心,年节约新水量达1500万吨,且无需缴纳水资源税,可节约成本3000多万元。秦皇岛宏兴钢铁投资建设污水处理站,处理能力达到2万立方米,通过污水处理循环系统,水资源利用率达到97.3%,年节约成本700多万。

(四)水资源管理水平显著提高

由水资源费到水资源税,实现了税收的法定原则。在水资源费改税之前,水资源费的征收管理涉及到水利、财政等多个部门,存在管理混乱、权责不清等问题。在改革试点中,水利、税务等部门相互配合,形成了联席会议、共同监管等工作机制,构建了“联合共治”的征管模式。一是提高信息化水平,通过搭建水资源税征管信息平台,实现了水利和税务部门之间有关水资源信息的共享共用;二是强化了基础管理,通过对纳税人的核查摸底,交换用水档案,掌握了纳税人的基本详情;三是增强了分类管理,税务机关通过企业的历史缴费记录,分类实施精准管理,对规范的纳税人提升服务,对不规范的纳税人加强监管和整治,提高了征收管理水平。四是有效地遏制了违法取水行为,通过两部门的配合,发现大量的无证取水行为,通过注销过期取水许可证,发放新的取水许可证,加大了对违法取水的打击力度。

二、河北水资源费改税中存在的问题

目前来看,河北省水资源费改税取得了重要成效,通过征收水资源税,鼓励企业使用地表水,抑制采用地下水,有效缓解全省地下水的超采问题,提高生态环境修复能力,促进了水资源的合理开采和利用。同时,还迫使企业转变生产方式,淘汰落后过剩产能,实现产业结构调整和转型升级。但受限于水资源税的征收管理能力,在实践中还存在诸多问题,主要有以下几点:

(一)城镇供水企业税负加重

供水企业的重点是保障城镇供水安全,存在一定的公益性,在改革之前,一般是不完全缴纳水资源费。在改革之后,供水企业成为纳税人,税负水平显著加重。从统计数据来看,无论是纳税申报户数,还是缴纳税款额,都呈现逐渐增加趋势。这主要是因为:一是水资源费长期征收不到位,费改税后负担突然大幅增加。在改革前后,水资源费与税的征收标准是一致的,地表水为0.4/立方米,地下水为0.6/立方米。但大部分地区在征收水资源费时,都考虑到居民用水的承受能力,执行水平都低于规定标准,甚至部分地区不征收水资源费。因此,在费改税之后,供水企业成为纳税主体,继续按照这一标准纳税,会急剧增加企业的供水成本。二是由于城镇供水价格较低。由于供水价格涉及到千家万户的利益,在调整时需要经过一系列复杂的程序,调价存在周期长、难度大的问题。因此,供水价格长期都维持在较低的水平,很多地区多年未曾调整过水价,随着供水成本的上升,供水企业只能保本微利,甚至出现长期亏损。

(二)对部分企业征税的难度较大

由于征收税额与企业用水量成正比,那么企业用水量的核定就成为征收的前提条件。但在实践中,用水计量设备安装成本较高,难以在全省范围内普及,覆盖区域有限。根据规定,未安装用水计量设备的,按照最大用水能力核定,而企业认为这一核定标准过高,对此并不认同,征纳双方产生矛盾;对于符合标准却未能及时办理取水许可证的,加倍征收水资源税,这也会增加征纳矛盾。此外,水资源费改税后,大多企业都取得了用水许可证,但仍然有不少企业、个人没有办理许可证,或者在工商部门尚未备案,无法办理取水许可证,这些企业采取非法打井、不安装计量设备,进行非法取水。这些非法取水的主体十分复杂,比如建筑工地、宾馆、洗车行,甚至是一些生产假冒伪劣产品的黑作坊等,这都需要相关部门进行实地调查,将此类主体纳入征税范围的难度较大,征纳矛盾比较显著。

(三)高耗水企业用水成本大幅上升

由于高耗水企业本身的用水规模较大,且大多采用地下水,若地下水又处于超采区,那么按照现有的税额标准,企业的用水成本将会成倍上升,这会给企业的经营生产带来巨大的压力。此外,为了调控用水行为,对高耗水企业设置了高水平的税率,在用水量大且税率又高的双重压力下,税负水平大幅上升,企业承受压力陡增。除此之外,一些钢铁、化工企业,被列入化解产能过剩的范畴,环保手续不全,节水设施不到位,不少企业未能获得或被吊销取水许可证,按规定要加倍征收水资源税,这不仅提高了征收难度,也给企业化解产能过剩带来压力。

(四)水源地与征收地不统一

按照规定,纳税人应在企业经营所在地缴纳水资源税,但在实践中,纳税人往往需要跨地区取用水,这种情形一般是由水源地负责审核取水量,在经营地缴纳水资源税。由于两者并不在同一个地区,又缺乏合理的税收分享机制,水资源税将由水源地流向经营地,水源地无法获得税收收入,导致审核方的积极性不高,双方的配合力度不够,征管工作存在一定的难度。有些企业,还存在跨省取水、用水的情形,在税收管理工作中需要各地之间的相互协作,征收难度更大。

(五)部门协调机制仍不完善

由于水资源税征收工作涉及到税务税务、水利等多个部门,需要部门之间的相互协作。按照水利核定、税务征收的管理模式,税务部门通常需要水利部门的大力配合,才能准确掌握纳税户的用水情况。目前,水利部门在前期的核准、信息移交等方面,均与税务部门开展了诸多合作,取得了不错的效果,但两部门缺乏联合监管机制。两部门在分工中,主要完成各自内部的相关事宜,对于征税过程当中产生的问题,两部门大多采取临时措施来解决,还未建立起长期有效的合作监管模式。

三、进一步完善水资源费改税的对策建议

(一)全面开展制度设计,稳步推进水资源费改税

通过河北省的试点工作,可以发现实施水资源费改税,能完善资源税费制度,提高法律刚性,并能调控用水需求,引导节约用水,对于保护生态环境,推动绿色和可持续发展具有重要作用。为此,因根据我国国情,在现有经验的基础上,进一步在一些水资源匮乏地区、受季节变动影响较大以及水资源分配不均的地区扩大费改税试点,总结其中的经验和教训,完善水资源税费改革方案,完成资源税立法工作,将水资源纳入资源税征收范畴,在全国范围开征水资源税。首先,在征收范围上,应坚持节约和保护的目标,按照“谁受益,谁纳税”的原则,明确水资源税纳税人的界定范围,征收对象与原水资源费的规定应大致相同。其次,在计税依据上,应考虑水资源的用水量和市场价格,采取从量计征方式;同时,还应考虑水资源在运输过程中的损耗,计量设备不合格等问题,更好体现税负的公平原则。第三,在征税标准上,要坚持对地下水、超采区、特种行业设定较高税额标准,充分体现节约用水的政策目标。第四,在全面推开费改税过程中,应考虑各地实情,继续完善税收制度,在制定税额标准时,应考虑地方经济发展水平、水资源状况、产业结构等因素,因地制宜,分类制定科学合理的税额标准。

(二)加强水资源税征收的法律支撑,强化执行刚性

根据《立法法》中关于税收法定原则,水资源税的征收必须有法律依据。因此,建议全国人大对《水法》中有关内容进行修订,明确规定取消水资源费,开征水资源税。在新制定的《资源税法》中,应将水资源税作为一类税种,纳入资源税的征收范畴。另外,还应出台专门的水资源保护法,规范用水许可管理制度,加强水资源的保护和利用。在水资源管理方面,应严格执行中央的有关规定,逐步有限度地开发水资源,严守政策红线,宏观上调控用水总量,微观上实施用水许可,引导企业节约水平,提高水资源利用效率。加强水功能区的环境保护,坚持专款专用原则,将水资源税用于水环境保护和污染治理,缓解水生态环境保护的资金压力,以利于水生态系统的修复与保护。

(三)切实降低城镇供水企业负担

对具有公益性质的供水企业,在政策上给予支持。针对供水企业税负切实增加的问题,可采取以下措施:首先,要加强供水企业的征收管理。对于部分未获得取水许可证的企业,要纳入征收范围;核定供水企业的用水量,研究制定相关的解决方案;加强宣传教育,提高供水企业的纳税积极性,对于拒不交税的企业,应严格执行有关规定。其次,完善供水价格调整制度。应出台相关的政策文件,构建科学合理、适应社会发展的水价调整机制,明晰供水价格基本组成,明确调价的周期和幅度,规范调价程序,培养居民节约用水的意识;充分发挥价格调节作用,确保水价能反映供水成本和市场需求,让水资源税能切实起到保护水资源的作用。第三,给予财政补贴或税收优惠。为避免供水企业压力过大,保障居民的用水需求,维护社会稳定,应制定税负补偿机制,对于税负较高的企业给予适当财政补贴;另一方面,还可通过税收优惠政策进行税收减免,鼓励企业采用新技术,降低供水损耗,降低企业负担,保障企业正常运营。

(四)加大资金投入,促进水资源费改税的全面实施

由于水资源费改税后,采用从量计征的方式,纳税人缴纳税额的多少取决于核定的水量,前期的水量核定工作尤为重要。因此,首先,要提升取水核定工作人员的专业素养。在核定工作人员编制的基础上,保障经费支出和来源,明确岗位性质和要求,加强日常培训和学习,培养一支合格的水资源税核定队伍。其次,扩大取用水计量设备的安装范围,争取实现纳税人计量设备全覆盖,督促企业做好计量设备的日常维护;在财力较弱的地区,通过税收减免政策,鼓励企业投资安装计量设备,提高水资源税的普及率,降低征收成本,提升征管效率,减少征纳矛盾;在有条件的地区,可通过财政补贴等形式,推广安装用水在线监测系统,通过在线监测平台,可以实时掌握企业用水情况,以便于征收工作。最后,结合地下水超采综合治理、关停自备井等手段,加快地表与地下水源的切换进程,对于有意愿采用地表水的企业,应给予配套措施大力支持。

(五)完善部门、地区间的联动协调机制

首先,根据试点的工作成效,在全面实施水资源费改税时,各部门之间应采用“税收共治”的征管模式,尤其是水利和税务部门应明确各自职责,水利部门负责水资源基础管理,税务部门负责税征收管理,各司其职,通过信息联网,构建信息共享交流平台,保障用水量、用水结构等实时信息的准确性和及时性,以便两部门齐抓共管,促进水资源管理水平提升。其次,基于水资源跨区域调配的现实,水资源税的纳税地就存在跨省问题,对于按照中央有关分配方案的跨省调水行为,水资源税应由调入地区的税务部门征收。对于同一省内区域用水,为了便于征收,避免异地征管问题,纳税人在经营所在地缴纳水资源税。

 

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[1] 数据来源于河北省地方税务局,下同。


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