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财政项目制与高等教育治理的多重意蕴

日期:2019/5/20 14:26:26 来源:地方财政研究2019年4期 阅读次数:113

熊进/南宁师范大学

 

    内容提要:在财政研究的学术谱系中,对经典财政学、经济学研究范式重构的理论后果是使研究聚焦于财政与国家、社会、组织、个人等主体之间某种关联的财政社会学研究范式的诞生。如今,财政与国家治理的关联已构成财政研究的一个重要主题。从财政社会学的视角出发,作为一项覆盖高等教育诸项事务的财政制度,高等教育中的项目制已构成国家庞大项目体制中的重要一员,展演着国家高等教育治理转型、治理逻辑等多重意蕴。这一多重意蕴的解读使得项目制对高等教育治理的影响在理论上可提炼为“溢出财政学内涵”这一学术命题,从而有利于丰富高等教育财政项目制、高等教育治理等相关研究。

    关键词:高等教育财政项目制  国家高等教育治理  财政社会学  溢出财政学内涵

 

    一、引言

    当前,项目制已成为国家治理的具有总体性意义的一种制度安排。自20世纪80年代尤其是90年代中期以来,在国家财政体制变革、国家财政能力变迁、高等教育财政拨款方式改革等宏观背景下萌生、发展与强化的高等教育项目制,已成为一个覆盖高等教育主体事务的制度体系,并构成国家庞大项目体制中的重要一员。

    从财政学视角来看,高等教育项目制在财政收支结构中属于一个财政支出的问题(即项目支出)。依此而论,如果项目制仅仅以一种财政资源分配的制度形态存在于高等教育领域,那么对高等教育项目制展开研究的理论任务则会变成对如下论题的关注与解答:高等教育中不同类型项目资金投入应该是多少?项目资金的多寡如何确定?如何把这些项目资金在高等学校组织间、高校教师群体间进行分配?项目向哪些高等教育事务支出?项目资金如何管理等等。这种范式是一种以系列财政数字、财政技术等为中心的“资金活动与运作”,算计与计算着“管理钱”这一中心任务

    从财政学的视角研究高等教育项目制问题,虽然我们能够发现项目制与高等教育财政拨款的转型密切关联、项目制是推动我国高等教育迅猛发展的制度支撑,但是却忽略了项目制背后深厚的学科意蕴在财政研究的学术谱系中,对财政学、经济学这一经典的财政研究范式的重构诞生了财政社会学的研究范式。从财政社会学思想的传统来说,对政府的研究总是与对财政的研究联系在一起的[1]在财政社会学看来,财政问题本质上并非是一个单纯的经济问题,而是一个政治问题,因此从财政学过渡至财政社会学,需要关注财政与国家、社会、组织、个人间的某种关联,即从财政支出的视角找寻财政的社会学意义从国家这一层面来讲,财政的社会学意义便涉及财政与国家治理间的关系,比如不同财政体制机制与国家治理模式、财政史与国家治理转型、财政活动内容(如收入与支出)与国家治理的结构和倾向、财政中的政府与市场等多重命题

    以此来检视高等教育财政项目制,其问题的核心可能不只在于我们对高等教育项目资金的多寡、项目种类的多少、项目的历史进程等系列数字、规模、类型等财政性指标与要素的关注,而应力图着眼于财政背后或超越于数字、规模、类型等财政意义的秘密与机制,窥探出高等教育财政项目制所暗含的国家治理高等教育的制度逻辑、行动策略甚或国家治理高等教育方式的变迁等更具隐匿性与更有价值意义的话题根据财政社会学的理论推论,高等教育项目制不仅仅是资源分配的简单过程,而是暗藏、承载着国家对于高等教育治理的理想与想象,有其深刻的国家治理意义作为财政的高等教育项目制提供了国家对高等教育安排的理解高等教育财政项目制不单单是一个经济学问题,更是一个政治学问题;作为财政的高等教育项目制的转型推动了国家治理高等教育的转型,至少在某种意义上建构了国家治理高等教育方式的另一种呈现与表达;高等教育财政项目制不仅仅是高等教育资源的分配工具与技术,更是国家治理高等教育的工具与技术高等教育项目制表面上是资源分配方式的重构,其背后却隐匿了高等教育中治理观、权力观、认识论、价值论、主体论等多重维度的深度变迁

    可以说,在高等教育项目制治理问题研究中,更具吸引力、穿透力的研究进路是透过财政项目(包括财政收入史与结构、财政支出史与结构等,而本研究中我们只关心财政支出史与财政支出结构)观测、察觉高等教育项目制更为隐蔽性的存在从高等教育财政项目制的历史与高等教育项目制的运作实践中管窥国家治理高等教育的制度逻辑,也就是从财政史学、财政实践出发探寻财政社会学的相应呈现形式比如从高等教育项目制历史、内容中可以看到国家对高等教育的态度、倾向;不同高校在国家治理格局中的地位、关注国家对高等教育事务注意力的变革与转向

    本文将在检讨高等教育项目现象及其相关研究的基础上,着重勾画项目制与国家高等教育治理间的关联,尤其是要关注“项目制与国家治理高等教育转型、项目制与国家高等教育治理逻辑”等命题,以此从宏观上建立一个分析高等教育项目现象的整体性框架。也就是说,从财政社会学视角解释,财政项目制通过以上命题作用于国家高等教育治理

    二、“发包-抓包”互动与高等教育的“公司化治理”

    对于国家来说,高等教育项目制首先意味着国家治理高等教育策略、方式的异轨与转型作为改革开放后高等教育宏观制度供给的新形式,项目制的鲜明特征是市场元素的引入与吸纳,对竞争元素的吸纳也开启了高等教育发展的新动力,从而蕴含了国家对高等教育的新态度与新策略在高等教育领域内,以国家自然科学基金、国家社会科学基金等各种科研项目和千人计划、长江学者奖励计划等各种人才项目具有较强的竞争性从这个意义上,我们才说项目制引入了竞争等市场元素

    当前,高等教育项目制的一个优势就在于其对市场要素(如激励、竞争、自由、公平等)的吸纳,在这一点上无论是相对于单位制还是科层制来说都是显而易见的,因为这两种制度模式下的高等教育治理都显得十分僵化正是由于这些市场元素的引入才得以使项目制具备重塑高等教育治理的能力项目制凭借竞争等市场元素塑造了强大的制度抱负,开始为高等教育作出自己的贡献,并型塑着高等教育的竞争及其治理模式[2]无论是高等学校组织还是高校教师个人,他们若要获得项目,必须展开激烈的项目竞争,只不过,在这个过程中各主体申请自愿,获批形式公平,高等教育竞争在理论上实现了平等和自由项目制对高等教育的最大贡献可以概括为打破僵化的单位制思维,总体而言,高等教育项目的实施并非以指令的方式进行资源配置,而是以一种“强激励”的力量引导高等学校、科研单位、企业主体、金融机构等组织围绕政府提供的优质资源展开激烈的争夺无论是单位还是个人在理论上都可以与不同类别的项目展开自由的互动,经过自由申报、绩效评价等竞争性方式“参赛”整个过程形成了一个“发包-抓包”[1]的互动机制

    首先是政府的“发包”行动作为“发包”行动主体的政府包括中央政府和地方政府(一般指省级政府),他们是发包方,年复一年地不断向高等教育组织与个人输送项目资源一方面,中央政府根据国家需求、高等教育发展实践以及综合考量科技、经济、社会、文化等各关联因素生产出系列高等教育项目,并将项目委托给高等学校组织、高校教师个体以完成项目目标。另一方面,地方政府也会根据地方政府意图、地方高等教育发展实际以及地方社会发展诸要素,以中央的项目为参照,发展出地方性的高等教育项目。同样,地方政府也会将项目委托给高等学校组织、高校教师个体以完成相应层次的项目目标。而在地方政府的“发包”行动中,地方政府的项目行为并非完全根据自身意愿,而是在附和中央政府的项目行动中前进这样,便形成了自上而下的高等教育项目的分级模式:国家级高等教育项目-省级高等教育项目例如,在科研项目中,有国家社会科学基金-省级社会科学基金;在人才项目中,有千人计划-百人计划、长江学者-省级学者(如芙蓉学者)等如果将高校自身设立的项目置放于整个高等教育项目体系中审视的话,则构成了一条完整的高等教育项目链,或者说是构筑了一个从中央至高校的高等教育项目的“金字塔模型”在这个意义上来说,高等教育项目制的分级模式区别于社会领域中项目制的分级机制在比较常态的高等教育项目“发包”过程中(如年复一年的科研项目申报通知),政府以招标的方式发布项目指南书[3],项目内容、范围、程序等都有明确、严格规定

    其次是高校以及教师的“抓包”行动政府的“发包”行动为高等教育组织(高校)、个人(教师)等行动者创造了诸多制度性、结构性机会,也即为高校、教师的生存和发展提供了资源及其“抓包”行动提供了平台,从这个意义上讲恰如财政社会学里面所提及的财政为行动者提供的“生活空间”与“生活机会”高校、教师的“抓包”行动是指高校、教师根据政府的项目要求向上获取项目资源的过程“抓包”的行动过程呈现出鲜明的三个特征:竞争性、自主性、积极性竞争性是指高等教育项目并非指定给某一高等教育组织或某一高校教师,而是作为抓包方的高校与高校之间、教师之间都须展开激烈的竞争才能获取项目资源,特别是在年复一年的科研项目、人才项目申报以及如今的“双一流”建设中自主性从理论上讲则是指高校、教师可根据自身意愿、条件决定是否参与项目竞争、参与哪一类项目竞争,比如教师是否可以不申请科研项目或只申报人才项目等都自主选择、自由决定积极性则体现出项目制的强大制度能力,它能充分调动高校、教师积极行动起来,整齐划一地将他们导进项目的激烈争夺中(事实上,项目制也确实做到了这一点)作为理性行动者,高等教育组织、个人希望能在与项目制度的互动、认同中获得体制性支持与认可然而,积极性的成功是否意味着高校、教师的“抓包”行动在一定程度上消解了其理论上的自主性

    概言之,高等教育项目制构造的“发包、抓包”机制即是:上级政府部门发布项目与作为“下级”的高校、教师向上申请项目的互动过程由于政府以竞争性的方式向下投放项目资源,高校、教师也可根据自身意愿竞争性的参与到项目实践中因此,在作为财政的高等教育项目拨款进程中,隐含一些超越行政科层制的方式,打破了等级僵化的科层治理秩序,项目制在理论上和制度设计上实现了自主、自愿、竞争、自由等特性,也就是我们经常所说市场要素的引入彰显了项目制在制度上的创新与发展

    然而,这种“发包”与“抓包”的互动使得项目制下的高等教育治理显现出一种“公司化”(“企业化”)治理的价值取向与现实特征在公司(企业)治理等经济学视野中,“发包制”成为企业领域一种普遍的制度方式,其中也包括“发包”(委托)与“抓包”(代理)两个过程特定任务完成后,“发包方”与“抓包方”在这个任务上的关系就会终止在整个过程中,“发包”公司有权对“抓包”公司的任务完成情况进行审查(一种“发包方”对“抓包方”的控制权),“抓包”公司必须承担起任务完成质量等职责基于项目的高等教育治理主体关系中,国家作为“发包方”将项目(其中携带对时间、目标、责任等规定),发包给高等学校和高校教师并辅以专项资金支持,高校和教师作为“抓包方”在抓包后必须承担起项目建设责任(承包方),例如“985工程”、“211工程”、“双一流”发包给部分高等学校,这些高等学校就承担起建设一流(高水平)大学、一流学科的责任(这就是发包的内容,可称为承包型高等教育一流建设);“高等学校本科教学质量与教学改革工程”发包给高等学校,由高等学校承担提高教学质量的责任(可称为承包型高等教育质量保障)等,最后由国家对这些项目完成情况进行检查也许,在这个过程中,政府与大学的角色是:政府仅仅作为财政的供给方,大学则在财政资源的约束下承担起所有建设高等教育的责任与其说,这些高等教育责任所论及的对象是高等教育自身,毋宁说是一种基于完成国家项目中各种目标的行政责任这种形式的互动所凸显的总体性特征类似于周黎安所提出的政府内部“行政发包制”[4](也是一种类公司化的发包制),作为“下级”的高等学校对作为“上级”的政府负责;抑或是如国家在推动法治进程中,国家将法治任务发包给地方,由地方来承包国家法治建设的任务[5]

    也就是说,在这个过程中,国家将高等教育建设的任务以项目的形式发包给高等学校,其中发生的问题也相应地由高等学校承担,所以当政府对项目实施情况进行检查时,若出现问题则容易归因于高等学校自身,在研究与实践中可常见此类分析这种基于项目、基于任务目标完成的高等教育治理成功地塑造了高等教育项目制的工具型组织学特征——项目制下的政府与高等学校关系表征为工具型样态,高等学校在多数场合成为高等教育项目制目标实现的载体与工具,是一种类似于张应强教授在论述高等教育质量建设问题时所提出的基于问责的高等教育质量建设模式[6]项目制下的高等教育治理更像是一种问责式的高等教育治理,而非一种基于信任与合作的高等教育治理模式;政府与高校之间确立的也是一种科层制系统内部上下级的等级制关系,而不是一种基于高等教育的协作关系在实践中,高校对政府发出的“包”也乐此不疲,因为政府发出的高等教育项目包不仅携带大量的财政资金,更会牵及高校在高等教育场域中的地位,工具理性思维在此之中表露无遗,这构成了高等教育项目制具备强大激励功能的组织基础然而,其中所需留出的一个思考空间是:无论是一流大学、一流学建设还是教学质量提升等项目所构建的高等教育任务与责任,其中的责任主体究竟是否是高等学校?高等学校是否单方面的承担高等教育质量下滑的解释责任?高等学校的主体任务与责任是什么?在这一点上,其问题类似于“大学生就业的主体压力不应由高等学校承担”[7]

    三、“治理术”的诞生与高等教育治理方式变迁

    “治理术”是福柯用于描述国家治理时所采用的一个概念在从前现代社会到现代社会变迁过程中,国家治理方式所发生的一个重大变化是从直接统治到间接治理的演变“治理术”就是这种间接治理的产物,它是指国家治理所依赖的系列程序、数字、报告、图表等技术性的东西现代社会的“治理术”是一个由制度、程序、分析、反思、计算和策略所构成的总体[8]它的一个突出特点是国家不再以直接统治为中心,而是在自由、平等等前提下,通过这些技术手段对社会进行引导,从而对社会进行治理因此,我们也将这种国家治理方式称为“技术治理”:所谓技术治理是指政府行政职能的发挥不仅依赖已获授权的权威而且也依赖其不断改进的程序和技术社会治理意义上的技术是一种追求治理效率的治理程式是一组可以有效计算复制推广并考核验证的治理流程治理技术可以在某种程度上摆脱人格化特征就事论事[9]

    威廉·克拉克(William Clark)分析了德国政府对高等教育的治理方式后发现,现代政府介入高等教育等社会事务过程中所惯用的主要工具之一便是表格,这是政府意图嵌入高等教育与现代国家权力的关键手法:伴随着甚至借助于一系列的小工具”——目录图标、(论文表格报告问卷卷宗等等这些东西构成了现代化世俗化和官僚制的文书而现代学术体制的权力很大一部分也是由这些琐碎的东西构成福柯写道表格的构建18世纪科学政治经济技术的重要问题之一……18世纪表格立即成为一种权力的技术和获取知识的过程[10]

    而事实上,关于是用一份表格还是其他工具将政府权力加以转化,并不存在技术上与客观上的必然性只不过在这些关于填充情节的现代工具的案例研究中碰巧就是如此:表格的技术在我们的世界中已经极其普遍,它是一种工具,表格也同样服务于理性权威所以也就难怪表格成为了一种流行的学术和官僚习惯就像问卷和日志,表格也构成了一种官僚式自我规制的技术,同时也是一种塑造大学与学者的技术[11]也就是说,现代国家对于社会、对于高等教育的治理方式与权力关键实际上就隐秘的蕴含在这些技术手段中或者说,技术治理(通过技术进行治理)正塑造着一种新的权力实践方式与权力实践进路

    任何一种权力都有其依托的力量与途径从计划经济时代到改革开放以来,国家治理、社会结构确实发生了深刻变化,权力所凭借的途径与通道也随之改变渠敬东等人对改革开放30年的中国社会改革经验进行分析后发现,改革前的国家权力表现为一种总体性支配权力,而改革后则表征为一种技术化的治理权力[2],或者也可将这种变迁过程概括为从统制性权力到技术性权力的结构性迁变现如今,技术化的治理模式已辐射于各级政府与组织的日常治理中项目制的诞生既是这种技术治理的产物,又是这种技术治理的典型代表项目制作为一种国家治理技术,可以说既有其偶然性又有其必然性,偶然性就是指其恰巧符合了技术治理的总体要求,同时其必然性又意味着它本身就是财政体制改革的产物

    在高等教育项目制框架内,囊括的行动主体主要包括政府、高校和教师在“发包-抓包”的制度化秩序中,不同的行动主体面临着不同的行动空间与行动机会但无法规避的一个基本前提是政府始终位于项目制权力的中心、占据有利位置,有着强大的控制权,从而供给着项目的数量、类型并决定着项目制的“游戏”规则与学校相比,政府在制定游戏规则、掌握公共话语权方面处于垄断地位因此政府的专项投资可以发挥“四两拨千斤”的功效,实现其导向功能[12]在高等教育项目制向下发包与向上抓包的过程中,本质上体现着项目制运行的“技术化”,项目制规则是要求“技术治理”的这里的技术治理,具体表现为目标管理(总目标、分目标)与指标化(要件化)治理

    目标管理是项目制的鲜明特色,在管理学意义上,项目本身便具有“一事一议”的特征,有着明确的问题与目标指向,然后据此将项目分解为各项指标一般情况下,项目发包部门都会确定项目建设的总目标并规定项目具体内容(也就是项目指标),项目抓包学校必须在总目标与项目指标的框架中,根据自身实际确定项目建设内容(项目指标的微观化),最后项目发包部门再对项目抓包学校进行验收检查这一过程便形成项目发包部门对项目抓包学校的多重指标的构建,构成了一个完整的项目考核体系也就是,从项目立项、申报、审核、监管、考核、验收、评估等都形成了一套严密的技术系统以“211工程”为例,在《“211工程”建设实施管理办法总则》中,很明确的规定了其建设的目标(如集中力量建设一批高等学校和重点,力争部分重点学科和少数高等学校接近或达到国际同类学科或学校的先进水平)、内容(主要包括重点学科、公共服务体系、师资队伍和与学科建设密切相关的配套基础设施建设),项目学校则在此框架下确定各自建设内容(以指标形式呈现[3]),并接受由“211工程”部际协调小组办公室、国家发展改革委员会等部门组织的中期检查与总结验收在这些指标任务完成后,项目目标也就完成了

    在其他一些“微型”高等教育项目中,也可以看到项目制的精细化治理,比如对于时间(时刻表)、类别、年龄、职称、结题成果等的细致规定,这些要素集合成了高等教育项目制的制度构件,也是高等教育项目制施展其约束能力的“小工具”如果高校教师想要抓住一个科研项目包以及完成抓住的项目包,他就必须符合上述系列理性化的技术标准与理性化的技术要件例如,对于项目完成时间的规定不仅仅是物理时间的简单呈现,而是时间一触及国家就注定会在“时间中的政治”[13]语境中构造时间的国家意义(对于实现项目目标的意图)

    对于高等教育的技术处理,塑造了一个精致的项目体系,是一种治理术,这种治理术的特征是:不同于计划时代的单纯控制,而是在市场的外衣下,通过引入系列工具(任何要素可能都会被用作国家治理高等教育的手段,对任何条件的规定都是国家建构其在高等教育中权力的基础)进行本质上的治理政府在高等教育中的权力或者说政府的主导作用由此通过项目加以转化

    这种技术化治理的好处是能够在有限时间内集中资源、倾斜投入所想要实现的目标,也能取得“立竿见影”的绩效(也就是项目绩效,下文将会论述高等教育项目制所取得的绩效)同时,对高等教育进行精致化的项目治理,具有很强的规划性很显然,在这种规划性中,高等教育具备可视化、清晰化与可计算性的技术特征,能让国家清楚、清晰的掌握高等教育发展的实然、实时状态,明确各个阶段高等教育发展的任务,为下一阶段高等教育的发展提供前提基础与经验参照现代国家对于社会的治理如何进行?詹姆斯·斯科特认为:度量衡的标准化、“社会象形文字的理性化语言和法律条文的标准化城市规划的理性化其目的都在于清晰化和简单化……通过一系列预先确定的目标——主要是物质的可以度量的——体现出进步这些目标可以通过储蓄劳动力同时还有投资实现……这种活动的内在逻辑意味着对未来对直接服务于目标的计算以及对所幻想的人类福利在某种程度上的确定性[14]

    不过,这种技术化治理的方式能否成功地表达它们所要描述的真实社会活动,并未可知;但唯一确定的是它们表达了国家所感兴趣的那些片段或者说是在复杂的高等教育事实面前只集中关注有限的一种或几种特征伴随越来越多的项目安排,技术治理便会深深嵌植入高等教育中系列事务而成为一种合法性

    四、国家注意力分配与国家高等教育治理逻辑

    在财政制度体系中,项目是一种财政支出方式与制度安排项目怎样支出、往哪支出都不是一个单纯的技术性问题,而是一个关涉组织治理的问题“怎样支出”内含着如同前述的“发包”与“抓包”、技术治理等方式,而“往哪支出”实际上反映组织注意力分配的问题,项目对哪一事务有支出、支出多少都意味着项目发包方对某一事务的注意力投放及其程度在此,本文引入“注意力分配”这一概念,从项目支出的角度去观察国家在高等教育事务上的注意力分配情况,进而窥探出国家治理高等教育的行动逻辑

    注意力分配是一个关涉心理学、经济学、管理学、组织学等颇具跨学科性的学术概念,本文拟从组织社会学视角予以分析对于一个组织来说,其注意力的分配过程并非是一个技术性问题(如组织时间、计划安排等)[15],而更多可能是指涉于其中的隐秘机制,如注意力分配背后的制度问题、社会问题及其符号意义等从这个意义上讲,项目制中的注意力分配问题并非指项目资金分配多少的问题,而是呈现出国家治理高等教育的态度与逻辑因此,我们可以聚焦政府体系的注意力是如何在高等教育项目制这个连续变动的治理谱系中间分配的

    第一注意力变迁先富后富”、“先富带动后富

    这一项目制度逻辑是从高等学校建设的层面来说的其中,体现着双重逻辑:一是从“先富”到“后富”,二是从“先富”到“先富带动后富”“先富”指重点建设,意味着国家通过项目的方式、集中各方资源让一部分学校“先富”起来,“政府的专项投入主要是扶优扶重,学校就必须向政府‘交账’,千方百计‘凝练’标志性成果”[16]“后富”则意味着在“先富”的目标基本实现或者说“先富”政策已取得很大成效的基础上,再通过项目资源的扶持发展其他类型高校,也使他们“富裕”起来从高等教育项目制的历史演变中,21世纪之前高等教育项目的总体特征是强调重点建设、择优、集中力量办大事,“211工程”、“985工程”的诞生挟带典型的经济领域的“先富”特征,而类似“示范性高水平职业院校建设计划”则可看成是一种“后富”的代表不过,“后富”并不仅仅是这一种类型,还有一种方式是让“先富”起来的高校扶持其他高校,比如“对口支援西部地区高等学校计划”或者是在科研项目与人才项目中实施向中西部高校倾斜的政策(专设西部项目)通过这种方式,既能保证效率又能关注高等教育整体实力的提升这也可被认为是项目制塑造的高校与高校间关系的表现形式之一

    很显然,在这个过程中,“先富”意味着高等教育项目制发展的前期更加注重高等教育效率,而“后富”、“先富带动后富”则显现出一定的高等教育公平元素在发挥作用即便如此,高等教育项目制治理的效率意识并未伴随公平元素的生长而消退,而是一直保持着强大的惯性与路径依赖应该说,高等教育项目制历史发展的总体特征是注重效率与公平的平衡,但实践中更大的可能性是效率优先于公平这一事实,从“211工程”、“985工程”再到“双一流”以及其他各色项目都在凸显的是打造一个高等教育绩效(特别是在提升高等教育的国际影响力上)的制度印象,这是当前高等教育建设与发展的重要任务(从高等教育大国到高等教育强国)是故,财政史的意义便在于其一定会表征着什么“比偶然因素更为重要的是财政史的征兆意义一个民族的精神,以及他的文化水平、社会结构和政策预示的行动等,所有这些甚至更多的事情都是由财政史所书写,都留下了财政的痕迹[17]

    第二注意力分层教学与科研自然科学与人文社会科学等

    注意力的分配不仅反映着国家只对感兴趣的那些片段投放注意力,而且还必定会存在一个投放多少的问题无论是从国家注意力分配的变迁还是国家注意力的内容,其中的一个根本问题是存在着一个“注意力分层”[18]的问题注意力是一种稀缺资源,也是组织行为的重要影响因素[19]国家不可能面面俱到、均等分配或者对所有对象进行直接指定(只能采取竞争,在这个意义上竞争既是一种策略又是一种无奈选择)因此,在科层制体系内部,上级政府组织的注意力是上级政府组织以下科层组织内部的一种稀缺资源(国家的注意力成为整个科层制体系中的稀缺资源),上级部门关注或推动的项目或议题,相对能获取更多的资源,事项也会得到更快推进一方面,国家对某一事务注意力分配,则相应的财政支出会更多,因此财政支持在一定意义上就是国家注意力分配的体现,财政支出构成了国家注意力的物质表现可以说,国家注意力既是项目支出的指引,而项目支出又反映了国家注意力的指向,两者共同反映着国家的治理逻辑

    无论是从历时性还是从共时性角度来看,项目的支持都深刻地体现着一种国家对特定事务的倾向与偏爱不论是高等教育重点建设,还是竞争性的项目发包,都表明国家并没有将项目资源平均分配给每一个组织与个人,从而也就形成了一个项目制中国家注意力分层的问题以科研与教学、自然科学与人文社会科学为例,不管是从高等教育项目的整个发展历程来看,还是在其发展的某一个阶段,科研与教学、自然科学与人文社会科学间形成了很鲜明的区隔对比结构在高等教育项目制体系中,有限的教学项目与连串的科研项目间的差异以及在科研项目中人文社会科学项目的地位等都明显体现出国家注意力投放的倾向

    除此之外,在项目制体系中,重大、重点、一般的区别就已证明了国家注意力分层的存在

    进而言之,国家财政资源投入越多,则表明国家对某一事务的注意力越集中,某一事务的合法性承载也就越高合法性承载是一个重要变量,既可以说是注意力分配的结果也可认为是在注意力分配中起中介作用另一方面,正是由于某一事务获得了较高的合法性承载,该事务才获得了较多的资源投入与注意力分配因此,在高等教育项目制体系中,科研(相对于教学)、自然科学(相对于人文社会科学)、效率(相对于公平)在国家注意力分配系谱中并没有体现出鲜明的时空特性而一直具备高合法性承载、高资源投入、高注意力分配也就是说,科研、自然科学、效率等并未体现出在高等教育项目制发展的某一历史阶段具备高合法性承载,在其他历史阶段则表现出相反的情形,而是一直都保持较高的态势总之,在高等教育项目制体系中,国家注意力呈现出两个特征:国家注意力是变化的,比如从科研到教学、从效率到公平;但在总体上又表现出强大的稳定性,具备高合法性承载与高注意力分配、高资源投入,比如科研、一流大学建设等对高等教育效率的追逐

    因此,通过国家注意力的分配与投放,呈现出了一个高等教育项目制的分层逻辑这种分层无论是在整个高等教育宏观系统还是在高等教育的微观事务中,都以一种结构化的效应存在,从而影响整个高等教育发展格局

    五、结语

在财政与国家治理具有理论(财政社会学)与实践上的紧密牵连前提下,高等教育项目制注定会在国家治理场域与语境中构造其政治学意义在高等教育项目制历史及其实践中,国家高等教育治理在总体上型变为一种理论上的自由、平等与实践中“类公司化”的“发包制”治理、“治理术”权力;以项目资源的投入为中心,高等教育效率与公平、教学与科研等系列高等教育命题被置放于国家注意力分配变迁与注意力分层的逻辑话语中,展演着高等教育项目制治理的多重逻辑。从财政社会学视角审视项目制所具备的国家高等教育治理的多重命题,在理论上可以概括为项目制“溢出财政学内涵”。正是这一溢出进程才塑造了项目制对高等教育治理的全方位影响,本文的思考缘起与问题意识就根植于项目制从财政学溢出至他学科的学术脉络中。伴随理论的引入以及高等教育项目制实践的发展,这种内涵的溢出效应会得到更多诠释,从而丰富关于高等教育项目制、高等教育治理等研究的思考,有待研究的进一步展开。

 

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