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我国PPP发展制约因素分析与政策建议

日期:2019/5/20 14:23:56 来源:地方财政研究2019年4期 阅读次数:106

徐玉德/中国财政科学研究院;魏星宇/四川大学商学院;李化龙/中国财政科学研究院

 

内容提要:PPP作为公共基础设施与服务领域融资与管理的创新制度,为缓解地方政府基础设施建设资金短缺、转变政府职能起到了积极作用。但是由于市场不成熟、制度规范不完善等,PPP被泛化或异化成一种融资手段,引发地方政府隐性债务攀升等问题。新形势下亟需在法治框架下构筑政府与社会资本合作的制度基础,以金融、财税政策的优化破解PPP发展的外部制约,以公开透明的监督机制促进PPP项目全过程的绩效提升,以PPP模式的新动力新机制助推经济高质量发展。

    关键词:PPP  制约因素  隐性债务  监管管理

 

PPP是社会资本与政府方为提供一项公共基础设施或者服务而达成的长期合同关系,社会资本通常承担主要风险和管理责任,其回报与运营绩效直接相关。我国PPP项目由地方政府负责采购实施,项目资金不仅来源于政府与社会资本投资,金融机构在PPP运作过程中的关键作用使合作演化为政府、社会资本与金融机构三方合作的创新模式。地方政府通常履行具体项目监督责任,财政部、发改委等主要管理机构对市场主体与地方政府行为进行宏观督导,形成中央、地方协同管理的两级监管框架。在中央政府的大力推动下,政府与市场双重动力相互交融,基础设施与公共服务供给出现千帆竞发、创新增效的新局面,但PPP推进过程并非一帆风顺,快速发展的同时因相关制度规范不完善等引致了风险分担不合理、社会资本杠杆率过高、地方政府重建设轻运营、绩效考核不完善等诸多问题。如何整顿治理现存问题,建立规范统一的制度体系,促进PPP实施流程高效透明,实现政府与市场的共建、共治,是推进PPP模式走向转型发展新时代的重要课题。

一、我国PPP模式发展成效显著,风险隐忧犹存

我国PPP模式运用始于外资引入,1979年通过的《中外合资经营企业法》为外商投资提供了法律保障。1984年香港民营资本在深圳特区投资了第一个采用BOT方式建造的项目--深圳沙角B电厂。上世纪80年代末至90年代,国家鼓励外资以特许经营方式投资基础设施,外资成为PPP项目投资的主力。1995《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》颁布,同年签约的广西来宾B电厂项目成为政策落地以后第一个“真正的”BOT项目,此后PPP合作模式开始逐步运用于电力、污水处理等公共基础设施领域。随着我国社会主义市场经济的蓬勃发展,国有资本与民营资本越来越多地参与到PPP项目投资中。2004年原建设部发布的《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令第126号)推动了城市供水、污水处理、燃气供应等市政公共设施领域的PPP实践。这一时期大型PPP项目也开始落地,其中代表性工程有香港地铁公司参与的北京地铁4号线等项目。

2014年政府与社会资本合作模式的概念正式提出,管理机制迅速建立,财政部成立了政府与社会资本合作工作领导小组,同年PPP中心正式获批。主管部门财政部与发改委相继发布《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014113号,下称113号文)、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号,下称2724号文)为PPP项目从识别到运营阶段提供详尽的操作指引,在顶层设计快速推进下具有中国特色的PPP市场开始飞速发展。一是项目规模快速扩张,短时间内成为全球最大的PPP市场。历经4年发展,截至201810月全国入库项目数量达12554个,项目规模达17.38万亿。二是国有资本参与PPP投资,有效推动市场发展。我国PPP项目包括很多投资规模较大、回报周期较长的大型基础设施和公共服务项目,国有资本的融资优势和获取当地资源的能力使其在PPP项目竞争过程中更具优势,所有制形式的多样化拓宽了市场资金来源。三是PPP促进公共投资同时,有效缓解地方政府债务压力。《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号文)发布后地方政府借助融资平台公司融资受限,地方投融资模式从融资平台为主逐步过渡到平台公司融资、政府购买服务、地方政府债券以及PPP模式并行的多元化融资结构。合规渠道中地方政府债券规模大、但期限较短,政府购买服务主要适用于棚户区开发等运营责任较低的短期项目,而PPP模式合作期限多为10-30年,前低后高的付费模式下拉长付费期限有利于降低地方政府短期财政支出压力,通过将融资平台存量项目转化为PPP模式运作,对稳杠杆与化解地方政府债务起到积极作用。

1 地方政府债务发行与偿还

数据来源:Wind

2 地方政府合规融资来源情况[1]

数据来源:Wind,财政部网站

 

地方政府为满足基建投资需求、促进项目快速落地,PPP项目前期采购流程控制往往不严,同时为提高项目落地率,默许社会资本违规出资,个别地方政府以隐性担保等方式承担过多责任,增加债务风险。一是识别采购阶段管理不规范。部分不规范项目进入到PPP项目库,例如将经营性项目包装成PPP超范围实施,以及允许不符合社会资本标准的主体参与项目投资等。二是PPP项目股权出资不实。社会资本通过“小股大债”与“名股实债”降低实际出资,提高融资杠杆。三是滋生地方政府债务风险。规范的PPP项目资本金依法缴足、依绩效付费同时受到10%一般公共预算支出红线约束,不会新增隐性债务。但PPP模式可能形成两类债务风险,一类是合规项目中政府方可能存在的或有债务风险,例如项目发生不可抗力风险时,政府方的救助责任等;另一类是不合规项目产生的隐性债务风险。例如风险分配不合理、绩效挂钩形式化、固化政府支出责任等不同类型的风险问题。

3 近年来PPP项目投资情况[2]

数据来源:Wind

4  PPP项目退库情况

数据来源:Wind

 

为应对层出不穷的违规操作问题,2017年主要管理部门从项目库管理、加强国有企业债务管理、规范金融机构业务等方面对突出问题进行了整治。例如财政部出台的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔201792号,下称92号文)以项目库管理为抓手,提出项目各阶段规范运作的要求,其中绩效考核比例挂钩直指支付责任固化;国资委出台《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管192号)规范央企股权出资、严控企业杠杆水平;《政府和社会资本合作(PPP)咨询机构库管理暂行办法》(财金〔20178号)提出加强咨询机构服务PPP管理要求等。201710PPP项目入库首次出现负增长,不合规项目与咨询机构被移出PPP项目管理库。2018年财政部《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金[2018]23号)提出金融机构按照“穿透原则”加强PPP项目资本审查,杜绝违规出资与出资不实;《关于规范推进政府与社会资本合作(PPP)工作的实施意见(征求意见稿)》提出规范的PPP项目形成中长期财政支出事项不属于地方政府隐形债务,同时原则上不再开展完全政府付费项目,封堵了无经营性项目的缺口。严监管PPP模式运用日趋谨慎,新政策针对性的解决了关键环节的部分问题,但影响PPP模式有序发展的制度性制约因素依然存在,厘清各类问题的成因,以法治为基石,协同推进财税、金融、监管体制的改革是激发市场活力,推动PPP可持续发展的必然选择。

二、当前我国PPP发展的现实制约因素分析

(一)法律缺失成为掣肘,规制体系不够协调

1.政策体系难以发挥纽带作用,实操争议仍须顶层设计解决

政策是连接政府与社会的纽带,其稳定性是保证治理效果的关键,协调一致的政策体系应该以法律、法规为基础,部门规章以及行业规范性文件起到支撑作用,形成有机互动的整体(王俊豪,2017)。现阶段我国PPP管理以中央政府主管部门出台的政策与操作指南为主,地方政府补充制定实施细则,形成了覆盖项目生命周期较为完善的规制体系,但仍存在政策层级较低、稳定性不足等问题。一是PPP政策以部门规章为主,制度层级较低。维系PPP运行大多依靠中央与地方政府的决定、通知、意见及相关规定等支撑,效力局限于部门职权之内,指导效果不及正式立法;二是管理政策缺乏稳定性,政策服务于短期管理目标,未能立足行业长期发展起到稳定的规制作用,亟需专项立法把握行业总体发展方向。

为统一行业立法规范,2017年国务院法制办将PPP立法写入工作计划,同年7月发布《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(下称《条例》),立法取得实质性进展。但征求意见稿的内容还不够完善,实践当中诸多热点问题仍待专项立法解决。一是概念定义不够精准。例如对社会资本方的定义不够精确,《条例》将社会资本方定义为具有投资、建设和运营能力的企业,并未包括事业单位以及金融机构,存在概念界定过窄问题。二是前期采购程序障碍有待《条例》清理。其中实践当中资格后审项目入库屡见不鲜,《条例》未予明确PPP项目采购是否采用资格预审机制;另外PPP投资与建设施工“两标并一标”未给出符合一体化招标要求的具体条件,与合并土地招标进行“三标并一标”是否以国土资源部《产业用地政策实施工作指引》(国土资厅发〔201638号)为准仅允许产业用地纳入一体化招标《条例》也未作出回应。三是违规操作法律责任界定不够清晰。《条例》提出不允许政府回购项目投资本金或承担社会资本方损失,但并未明确政府方所指代的范围,为回购安排留下模糊空间。四是再谈判未明确基本原则。从国际经验来看,再谈判需遵循实质性变更原则以及风险合理分担原则,当前《条例》再谈判方面仅提出协商一致即可变更合同,未明确再谈判的边界条件。

2.企业会计准则核算范围过窄,PPP政府方会计规则缺失

我国会计准则以部门规章形式规范会计核算,但当前会计准则不够完善,导致项目资产与负债不能合理反映与信息披露不足等问题。一是社会资本方会计规则不够完善。目前PPP社会资本方的会计处理参照《企业会计准则解释第2号》对BOT方式的规定进行会计处理,与国际财务报告解释公告12号(IFRIC12)相近的是规范了以特许经营为核心的会计核算,但PPP操作模式多样,BOT以外的PPP业务是否适用相同会计处理需予以说明,同时《企业会计准则解释第2号》并未规定PPP信息披露条款,如何进行信息披露也缺少指引。二是专门的PPP政府方会计准则缺失,造成政府部门没有确认和计量相关资产和负债的依据,资产与负债无法反映到政府部门财务报表上。政府会计是一个为政府管理、绩效评估以及审计提供有用信息的会计信息系统,有助于反映政府资产以及显性和隐性负债(肖鹏,2010)。国际主要国家公共部门会计准则多以特许经营为基础反映PPP项目的资产与负债,我国政府会计当前不入表会计处理方式不利于合理界定政府方资产与债务规模。

(二)项目融资落地难,违规融资藏风险

1.市场信用体系不健全,影响PPP项目可融资性

我国PPP项目融资方式日趋多元,但融资落地难一直是阻碍行业发展的突出问题。资金供给方主要根据对项目信用评价做出资金融出决策,在金融抑制条件下利率的非市场化使金融机构只愿意放贷给低风险项目(谈儒勇,1998)。个别PPP项目产生经营性收入能力有限,信用基础较差,政府与投资主体的信用支持就变得非常重要,PPP项目自身收益较低且信用支持不足时就容易造成签约易而融资难。现阶段PPP融资存在的主要问题首先是股权融资资金来源有限。项目资本金出资多以社会资本方自筹为主,政府方出资比例较低。此外,部分政府引导基金不愿以自身信用为项目背书,导致资金长期闲置,未能合理发挥引导作用。二是融资工具与项目期限错配。金融机构吸收短期存款居多,因此资产端中短期贷款占比较高,期限要求与PPP项目长期融资需求不相适应,导致项目融资期限错配。三是银行项目贷款业务不匹配融资需求。国际上项目融资主要以项目信用为主采用有限追索和无追索的方式融资,国内对PPP项目贷款大多要求PPP项目贷款提供抵押、担保等,但PPP项目能够提供的股权追索非常有限,供需难以匹配。四是增信措施有限,影响融资落地。PPP项目融资多依赖于投资主体信用,当无法获得市场增信支持时,部分项目寻求合作方违规担保等方式实现增信。最后,项目信用不足还致使资产证券化等退出模式不能得到广泛应用。现阶段PPP项目前期投资与融资退出主要以股权转让、发债还贷等方式退出,资产证券化等脱离了主体信用的融资方式发展滞后,难以适应资金供给方退出需求。

2. 违规融资方式层见迭出,风险错配增加债务风险

PPP持续的物有所值评估可以促进基础设施项目建设运营效率的提升,同时PPP也是政府实现经济规划目标的一种融资工具(潘同人,2017),可发挥投融资功能补充基建投资短板。效率提升面临的威胁是个别经营性项目被包装成PPP掺杂其中,阻碍提质增效发挥作用。投资功能则主要受到各类违规操作的困扰,风险错配增大社会资本方和政府方的债务风险。一是社会资本方风险错配,高杠杆增加破产风险。项目前期,社会资本方项目资本金出资能力不足,进而借助金融杠杆采用“名股实债”等手段加大项目实际杠杆率,社会资本方自身风险管理能力有限,差额补足与远期回购承诺安排透支社会资本及其关联方信用。二是政府方风险错配,增加隐性债务风险。项目采购阶段地方政府为提高项目可融资性、保障项目收益为项目提供担保、承诺最低收益,形成隐性负债。例如,项目建设融资阶段,个别地方政府以出具担保承诺函或将PPP项目融资本息纳入预算等方式为项目融资提供支持,虽然承诺函不构成法律意义上的保证,但PPP项目如果出现违约,最终风险依然可能传导至地方政府。项目运营阶段,通过合同约定本应转移给社会资本方的风险,以运营责任划分、最低收益承诺等等方式重新回流给政府方。例如,有的PPP项目规定由社会资本和政府方出资代表共同出资成立项目公司,社会资本负责建设运营,在补充协议中却约定项目运营维护由项目公司委托政府方出资代表负责。

(三)财政支持待优化,税收优惠力度不足

1. 财政支持力度有待加强,调节收益作用难达预期

财政支持是提高项目回报水平,激励社会资本参与项目投资的重要手段。当前财政给予PPP项目经济支持的主要路径有三类,一是项目前期政府方股权出资。政府方通过参股产业投资基金或指定出资代表出资方式控制部分股权可有效提高项目可融资性;二是项目奖补资金,财政部《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》(财金〔2015158号),发改委《PPP项目前期工作专项补助资金管理暂行办法》(发改办投资〔20152860号)以及各级地方政府奖补办法规定项目周期内贷款贴息、特殊行业补贴以及化解地方政府债务项目奖励等事项;三是政府付费和可行性缺口项目的付费支出,付费及时性与付费周期安排都影响到社会资本收益水平。

但实际运作过程中存在到位情况欠佳等问题。一是部分地区财政困难,资本金主要依靠社会资本自筹,政府方项目股权出资投入实际缴存周期较长;二是申请奖补资金流程较长,申报项目众多、竞争激烈,且总额较小,更多起到锦上添花而非经济激励作用,由于补贴评审还不够透明,还存在选择性奖补问题,例如高收益项目获得补贴资金而低收益项目无法得到补助;三是受到地方政府预算与付款等制度性因素影响政府付费项目回款周期较长,致使PPP项目现金流状况不佳。

2.间接税加重项目负担,税收优惠缺少统筹规划

税收较财政支持更加适应市场机制,能够在公平、普惠的基础上向社会资本提供激励(郭建华,2016)。现阶段我国税收制度与PPP模式存在一定摩擦,税收优惠力度不匹配实际需求。税制结构层面,一是营改增后全面实施的增值税制度与PPP项目收益期限结构不匹配。英美等国家以直接税为主,PPP项目前期长期亏损的条件下税收负担也较轻,而在增值税条件下则难以发挥税收支持作用(马蔡琛,2016)。二是税收分成制度可能导致特殊情况下地方财政补贴中央财政。分税制改革后企业所得税中央与地方之间按64比例分成,对政府付费收入征收所得税则造成地方财政补贴中央的问题。

具体政策层面优惠政策较为分散、力度不足,政策变动降低减免效果。一是所得税优惠政策分散,征收存在政策盲点。项目成立、融资、运营等各阶段都有所得税纳税事项,优惠散见于西部大开发和高新技术企业优惠等政策中。无论是“三免三减半”还是环保节能行业专用设备抵免企业所得税,对于前期多年面临亏损的PPP项目,优惠均难以落到实处。另外,个别特殊问题缺乏明确指引,例如基金投资PPP项目投资回报存在双重征税问题。二是增值税存在进项税长期无法抵扣以及优惠政策变动等问题。例如,根据财税[2015]78号文件,污水、垃圾处理项目的增值税优惠由免税变为即征即退70%。三是小税种未考虑PPP专项优惠。例如印花税虽然税率较低,但由于PPP项目投资额巨大、交易方多,需签订多项合同,印花税加重项目运营负担。

(四)监管存冲突,社会监督实效低

1.权力重叠降低管理效率,监督短视阻碍长期发展

一般认为多主体制定的监管标准存在差异,在责任划分不清晰的领域易产生监管真空,导致行政监管效率低下(王俊豪,2017)。PPP项目实际运营过程中受到财政、建设等多个主管部门的监督,由于管理部门职能交叉以及专业能力不足,存在监管部门责任推诿等问题。PPP领域财政部与发改委双头管理形成管理权的竞争,一定程度上促进了PPP监管的发展,减少了监管真空的出现,但项目监管权竞争也造成了职权重叠,导致主管部门就同一领域出台重合的政策,造成执行适用困难。例如,财政部113号文和发改委2724号文均就PPP项目运作提出具体的工作指南,形成双头管理。除此之外,由于缺乏行业监管经验以及低估风险因素,PPP快速发展阶段忽视制度建设,市场乱象集中出现后又旨在通过压制政策短期内消化问题,监管行为短视是造成监管与市场的动态博弈主因。监管行为短视主要包括两个层面,一是履行监管职责目标的短视,地方政府缺乏足够管理能力的专业人才,同时缺少项目运营管理经验,致使PPP行业监管存在偏重准入,轻视后期监管的问题。二是政策制定的短视,例如为治理不规范运作,财政部92号文从项目库管理入手,加强了项目识别、采购等前期工作程序合规性管理,提出建设成本绩效考核付费占比应不少于30%的纲领性要求,但如何进行项目绩效考核没有明确指引,最佳实践不能形成良好的传播效果,致使实践当中部分项目监督考核工作过于简化,PPP项目全过程绩效考核难以落到实处。

2.社会公众监督实效存疑,信息公开制度有待升级

PPP项目社会公众监督是保障社会公众和利益相关者利益的重要手段。PPP项目的社会公众监督主要包括全周期内的信息公开、公开征集意见和价格听证等。财政部《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》(财金[2017]1号)对信息公开的内容和监督管理做出规定,提出“项目进入执行阶段后6个月内适时公开”以及公众意见通过PPP综合信息平台进行意见反馈等信息公开方式,但仍然面临约束力不强、追责机制不完善等问题。发改委《政府价格决策听证办法》(2002发改委第26号令)规定听证过程应接受公众监督,听证代表包括消费者、专家代表等,但仍然存在不能良好发挥听证制度实效等问题。社会公众监督机制缺乏约束力的主要原因包括四方面,一是利益相关方监督责任意识不足。公民意识的缺乏导致社会公众不关心PPP项目的影响,只有在产生了严重的不良后果时利益相关方才进行维权。二是监督权力难以发挥作用,信息公开与利益相关者未形成良性互动。网络公开、听证会、公开征集意见等渠道公众参与对项目决策的影响有限,因此参与动力不足。三是专家力量侧重前期参与,同时独立性难以得到保障。项目前期主要是在项目的立项、评估过程中聘请专家参与评估,后期监督由主管部门负责,专家力量介入较少,个别项目为促进落地存在干预专家评价意见现象,损害监督独立性。

三、新形势下推动我国PPP可持续发展的政策建议

(一)法律护航:提供PPP规范发展制度保障

以政府与社会资本合作推进国家治理体系和治理能力现代化,需要国家建立更加包容开放的治理格局,以顶层设计合理规划政府与市场的权力边界。PPP模式的法治化是协调政府与市场关系的基石,PPP条例作为行业的根本制度,其立法层次高于须遵循的各类政策,一方面是为整个PPP行业规范发展提供完整的规则框架,以其权威性统御现有政策文件和指引体系,解决现行法律法规之间存在的冲突,另一方面PPP条例要划定政府与市场的权责边界,在规范政府行为的同时对社会资本如何参与、如何获得法律救济等提供明确指引,形成政府与社会资本共同遵守的法律准绳。

因此,作为PPP基本法的PPP条例应对征求意见稿中具有争议的内容进一步修订。一是《条例》首先应明确其试行性质,我国PPP模式发展时间较短,市场发展还不够充分,应为未来的管理模式的探索和修订留下空间;二是《条例》应采用与民商法相衔接的表述清晰定义PPP基本的概念体系,对PPP模式、实施机构、社会资本方、项目公司等基础概念做出明确的界定与区分,说明社会资本、金融机构与政府方股权出资、分红获利等权责,清晰界定PPP包含的运作方式,压缩灵活操作空间;三是统一规范项目前期采购程序,建议全部项目采用资格预审机制,对招投标过程中的项目采购、建设生产以及土地的边界条件进一步明确,避免操作混乱;四是细化禁止地方政府融资担保相关条款,在法律责任条款中加大固化回报安排的惩处力度;五是明确再谈判启动程序,以不可实质变更为前提,减少由于低报价和合同约定瑕疵等前期人为因素导致的再谈判。

税收法律应充分发挥其调节作用,在现有税制框架下调整和完善所得税、增值税等税收法律政策,提高社会资本方参与PPP项目建设的积极性。一是考虑PPP项目长期性,加大所得税优惠力度。具体可考虑按照PPP适用领域制定优惠政策,扩大优惠范围、延长优惠期,或免除资产转移环节产生的所得税等;二是增值税可先征后退,减少PPP项目资金占用。PPP项目前期投资较大,进项税缴纳较多且长期缺乏足够销项税抵扣,可授予地方一定自主权给项目一定比例退税,待产生应交增值税时再缴纳,减少企业纳税负担。三是减免契税、印花税等税收。小税种税负减免有利于降低企业负担,减少企业管理成本。四是推出“PPP专项优惠政策”。专项优惠可明确税收优惠的执行力度,增强税法的利润调节作用,同时可与相关税法有效衔接协调项目生命周期内的税收适用问题。

天下欲治乃计(杨时展,1997),会计在国家治理体系和治理能力现代化过程中发挥着提升信息透明度、防范风险等重要作用(谢志华,2014),为更广泛和深入的发挥会计的治理功能须推动会计准则的完善。PPP会计规则的修订一是要清晰划定私人部门项目资产权属和负债义务,可借鉴IFRIC12IASB2006)修订现有会计准则解释为私人部门会计处理提供依据。二是以政府部门权责发生制会计完整反映政府方资产和负债,提高地方政府债务管理能力。2011年国际公共部门会计准则成稿发布的IPSAS32IFRIC12形成完整的“镜像对照”关系。未来可在制定PPP相关会计准则过程中适当借鉴IPSAS32的核算逻辑,符合特许权控制条件的资产在会计处理上反映在公共部门与私人部门一方账户之上。三是适当扩大会计准则所规制范围,增强信息披露水平。财务信息是信息披露的主要载体之一,我国PPP模式多样,可借鉴SIC29IPSAS32中信息披露条款,明确PPP项目信息披露要求,增加授予方和运营方信息公开程度。

(二)财政把关:推动PPP模式回归本源

PPP模式是替代政府公共投资的融资模式创新,同时也是公共服务管理的制度创新。我国新型城镇化过程中,地方政府承担了与财权不相匹配的支出责任,为了满足短期内的公共投资需求,地方公共基础设施建设形成了融资平台融资土地财政偿付的投融资模式(刘立峰,2013),政府主导的融资平台因管理不透明等积累了大量隐性债务。PPP模式以市场参与创立了一种对话机制,超越了官僚体制层级化管理的范式,在政府主导中融入了伙伴关系式的分权,将政府与社会的共治精神贯穿其中,通过风险分担,激励了社会资本运用专业经验和技术创新提高项目运营效率,物有所值评价等制度创新,降低了项目采购的成本,提高了项目预算内完成率。PPP模式的融资工具属性是其本质的延伸,其核心本质是以协商、共治与制度创新克服公共投资的非效率,引领公共投资从粗放型向集约型转变。

PPP模式合作框架为公私合作建立了规则基础,其效果需要实践来检验,从宏观管理上找准管理切入点是防止融资功能异化,实现PPP模式绩效目标的关键。财政管理在PPP运作过程中起到了衔接行业管理和金融监管的核心作用,中共中央国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出对一般公共预算内政府投资基金以及PPP财政支持实施全面绩效考核,在此背景下优化PPP采购流程,落实财政经济支持,以全流程财政绩效考核带动PPP绩效提升是促进PPP回归本源的重要手段。一是建立预算硬约束,以审慎原则约束财政支出。PPP项目的推动应与地方财力相匹配,在一般公共预算10%红线标准之外,不得以政府性基金预算等扩展付费来源。二是大型项目提高地方政府出资代表项目资本金出资比例,提高项目可融资性。三是加大奖补力度、简化奖补申请流程,激励社会资本参与。四是对PPP财政支出进行全方位、全过程的绩效管理,以提升公共服务效率为目标,建立精准的PPP财政支出测算体系,以财政支出绩效考核全方位监控预算支出,提高预算支出效率与效果。五是设立国家层面的PPP或有债务偿债基金,在发生或有债务风险时为补偿风险提供资金来源。

(三)疏堵结合:多角度完善PPP金融支持

金融是PPP项目的“血液”,金融服务与PPP应相互促进,互惠共生。PPP快速发展阶段,金融机构以“名股实债”等方式参与项目,固定回报协议达成利益均衡的背后是项目风险的错配。《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(银发〔2018106号)为代表的监管新规逐一封堵了不合规影子银行业务参与PPP项目渠道。常态化的金融“严监管”及时控制了资本金债务化等问题,但部分项目由于实际回报水平较低又缺少担保增信支持,又挫伤了金融机构的参与意愿。此外,PPP项目融资还受到最低资本金出资比例政策制约,PPP项目资本金出资门槛设置过高,降低了社会资本投资积极性。化解融资瓶颈需要疏堵结合,从PPP项目收益市场化、资本金政策改革以及金融支持三个方面共同治理。项目收益市场化层面,应真正落实风险分担原则,采购阶段将风险真实反映到项目收益率上,使之与金融机构的基本回报要求相匹配。资本金政策改革方面,可引入市场化资本金酌量机制,让PPP项目资本金出资通过市场协商确定最低出资要求,提高民营资本参与度。融资支持层面,一是增加股权融资供给。加大鼓励政府引导基金、社保基金参与力度,增加投资主体数量,退出永续债、优先股制度指引,不断扩大项目股权出资来源。二是促进主体信用向项目信用融资转型。未来应逐步建立PPP项目信用信息库,发展项目评级市场,促使金融机构融资逐步转向以项目信用为主。三是立法开放海外投资。PPP发展早期引入海外资本作为社会资本的参与模式取得了巨大成功,在市场扩容的背景下,可通过立法允许境外机构直接参与到PPP产业基金投资等方式鼓励国际基础设施投资基金进入中国市场。四是加快推进基础设施领域证券化融资进程。PPP项目专项债和ABS等直接融资方式具有规范透明、风险分散的特点,起到了良好的融资支持作用,未来可加快制度供给,在保障房、公租房等领域进一步推出REITs等融资工具,拓宽融资和资金退出渠道。

(四)创新治理:协同强化PPP监管效能

     PPP项目监管部门工作覆盖项目准备、采购、监管和移交等阶段,改善管理政出多门的现状需要行业管理的顶层设计,监管协调工作的制度化是保障政策一致性,稳定市场预期的重要手段。具体来说,可借鉴人民银行的金融监管协调机制在PPP监管领域引入财政部牵头的部际联席会议制度,成员包括发改委、银保监会、住建部、水利部等部门,定期举行联席会议,其主要议事内容包括:项目投资促进与监管政策之间的协调、行业规范政策的协调、防范化解地方政府债务风险的协调、PPP信息共享和行业统计体系的协调以及国务院交办的其他事项等工作。具体实施工作上进一步优化监督管理,一是实施行业平衡引导,管理部门定期发布行业均衡性报告,提供各地方优先实施行业指引;二是在加强项目绩效考核的监督作用,在全面实施政府预算绩效管理的背景下对项目建设运营阶段绩效实施全方位、全过程绩效考核,可推广应用360°Feed Back等考核模式,增强社会公众、上下游单位关键绩效指标在考核评分中的比重,提高财政资金使用效率;三是可通过吸收总结最佳实践,由主管部门出台覆盖全行业的绩效评价指引,为不同行业项目提供参照,提高绩效考核运用水平。

灯光是最好的警察,社会公众与行业专家对PPP项目的外部监督是维护公众利益促使PPP项目运作规范化的主要途径,对现行监督模式进行体制机制改革,是更好发挥公众监督效果的关键。一是可通过公益广告形式加强公众参与PPP项目宣传工作,提高社会公众的公民意识;二是进一步完善PPP项目的信息披露机制与信息反馈机制,在现有网络公开模式下增加公开需求留言与回复机制等公众可参与互动的沟通平台,以及明确反馈的时间、形式,提高监督实效;三是落实社会公众在价格听证机制中的权力,通过提高公众听证席位等方式落实公众监督效果。另外应在项目建设、竣工验收、运营以及移交过程中充分发挥专家的监督作用和流程优化作用。可借鉴香港的公共事务效率促进组(Efficiency Units)在提升香港政府行政效率、方便营商与PPP行业管理中的作用,让行业专家参与到行业监督过程中。由财政部门牵头成立中央与地方层级的PPP效率促进组,赋予其为PPP联席会议决策提供参考意见、对政策规则修订提出专业意见、参与项目绩效考核机制设计、参与项目中期考核评审、参与项目绩效评估、改善PPP项目工作流程等工作职能,形成专家与行政管理机构制度化沟通机制,推动行业管理专业化程度,提升PPP模式运行效率。

 

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