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改革开放以来中国地方政府举债融资演变

日期:2019/5/20 14:13:08 来源:地方财政研究2019年4期 阅读次数:271

赵斌  王朝才  柯勰/中国财政科学研究院

 

内容提要:以国有土地有偿出让收入和分税制改革后的地方税体系等构建地方举债融资的自有财力支撑,以及新《预算法》赋予地方自主发债权利为界,改革开放以来,随着市场体系的不断完善、社会资本力量的日益壮大,我国地方政府举债融资可划分为三个阶段,对应三种模式:集资和收费、借助地方融资平台贷款或发债、发行地方政府债券以及与社会资本合作。伴随这一过程的是,地方政府主体地位及相关参与主体权责利的日益清晰化、中央对地方债务管理的日益规范化、举债融资手段的日益市场化、相关配套制度的日益完善化。本文系统梳理了我国地方政府举债融资的演变历程,总结各个阶段特点。在此基础上,阐释三个阶段的演化逻辑,并总结了相关经验及启示。

关键词地方政府  举债融资  地方融资平台   地方债   政府和社会资本合作

 

一、引言

改革开放以来,在中央政府的默许或支持下,地方政府充分发挥主观能动性,“大胆试、大胆闯”,积极探索和尝试多种模式筹集资金,以推进基础设施和社会公共福利体系建设。总体上来看,我国地方政府举债融资经历了三个阶段,对应三种模式:集资和收费(改革开放初期~1993年前后)、借助地方融资平台贷款或发债(1994年前后~2014年前后)[1]、发行地方政府债券以及与社会资本合作(PPP、政府引导基金等)(2014年前后至今)。模式变化背后始终不变的是地方政府资金需求难以得到满足,驱动了地方政府举债融资不断演化。快速城镇化带来的基础设施建设资金需求、公共福利体系构建带来的资金需求均较大,由于政府总体财力有限,以及央地政府间事权和支出责任划分不明确,地方政府承担了与其财力不相匹配的支出责任,举债融资成为合理性的必然。

在巨大的资金需求驱动下,每一种模式及其演变均与当时的政策、制度和现实背景紧密相关。1994年分税制改革之前的“统收统支”和“包干制”财政体制下,稳定的地方税体系未曾建立,以及20世纪8090年代土地有偿使用制度逐步建立起来之前,地方政府还没有土地出让收入,因而地方政府没有真正的自有财力;2015年新《预算法》实施之前,地方政府自主发债被法律禁止;[2]改革开放以来,中国金融市场体系经历了从无到有,并逐步完善的过程。与之相适应,以分税制改革和土地有偿使用制度的建立为界,在此之前,地方政府只能通过较为“原始”的集资和收费方式筹集建设资金;在这之后,地方政府拥有由独享税、共享税以及土地出让收入等构成的自有财力作为偿债资金来源,在自身不能发债的法律限制下,以自有财力或国有资产作为偿债资金或担保,通过融资平台贷款或发债而间接举债融资。2015年新《预算法》赋予了地方政府自主发债的权利,金融市场化改革也稳步推进,“开前门、堵后门”成为地方政府举债融资的主流,地方债规模持续扩大,借助市场力量的政府和社会资本合作(PPP、政府引导基金等)方式在规范和整治中发展,融资平台步入转型发展期。

地方政府举债融资三个阶段或三种模式的演变,集中体现了我国地方政府举债融资及其管理的日益规范化。作为核心主体的地方政府从幕后走到台前,与之相关的权责利日渐明确,为厘清地方政府举债融资中涉及的各主体之间的关系奠定了基础。地方政府举债融资涉及中央政府、地方政府、代表地方政府意愿的融资主体、金融机构和中介机构、投资人及实体企业等多个主体之间较为复杂的关系,地方政府举债融资规范化、科学化发展的关键是处理好它们之间的关系,尤其是中央政府和地方政府、地方政府与代表其意愿的融资主体之间的关系,其核心在于建立科学合理的激励约束机制。前者指中央政府对地方政府的债务监管模式,后者涉及地方政府主体地位及其责任的显性化。中国地方政府举债融资的演变及其逻辑主要就是围绕这两层关系而展开:央地政府之间的合作与博弈、地方政府与其投融资主体之间权责利的界定及划分。

Ter-MinassianCraig1997)将地方政府债务监管划分为四种方式:依靠市场机制约束力进行监管,中央政府与地方政府通过合作与协商监管地方政府债务,以既定的规则监管,以及中央政府运用行政手段直接监管。根据这种划分,我国地方政府债务监管正由中央政府运用行政手段直接监管,迈向中央政府以既定的规则监管并越来越重视市场机制的约束力量,对应的是监管日益规范化、制度化、常态化。当然,在地方政府举债融资模式三个阶段的演变中,也体现了央地政府之间的合作与博弈,例如,针对集资和融资平台,中央政府的态度和政策依次经历了默认、支持和鼓励、整治甚至取缔。地方政府与其投融资主体之间的关系经历了模糊到逐步清晰的过程,最终所要达到的是二者合二为一,即地方政府作为资金需求方、借款方、使用方和偿债方的统一。

二、我国地方政府举债融资发展历程及总结

十一届三中全会确立了以经济建设为中心的原则,潜在生产力得到释放,地方政府发展经济的积极性日益高涨,但“保民生”、“保运转”的地方财力安排难以满足由基础设施和社会公共福利体系建设所带来的支出需求;计划经济下的“统收统支”财政体制逐步转为“包干制”以及现行的分税制,为地方政府举债融资提供了自有财力支撑,由此,地方政府举债融资具备了主客观条件。伴随着央地政府间的合作与博弈,相关财政制度、金融制度和土地制度的变迁,以及历次外部危机的应对之策,我国地方政府举债融资依次经历了集资和收费、依托地方融资平台发债或贷款、发行地方政府债券以及与社会资本合作(PPP、政府引导基金等)三个阶段。

(一)集资和收费阶段(改革开放初期~1993年前后

1.发展演变过程

这一时期,百废待兴、百业待举,地方政府高涨的经济建设热情背后是财力的捉襟见肘。一方面,地方政府自主发债不仅被法律禁止,也没有偿还债务的自有财力支撑;另一方面,受制于市场体系、金融体系建设的滞后和自身财力限制,地方政府也无法组建地方投融资实体间接举债融资。因此,更为简单易行的集资和收费,自下而上自发实施开来,并逐步得到自上而下的支持和鼓励,成为了这一时期地方政府缓解收支矛盾、筹集建设资金的主要途径。不过,1993年中央政府密集颁布了一系列关于坚决治理乱集资、乱收费的文件,随后,集资和收费逐步退出历史舞台。

1)地方政府集资

改革开放初期,国家鼓励集资兴办各项社会、经济事业。集资办学、集资修路、集资办矿、集资建厂等遍地开花,“人民教育人民办”、“人民医院人民建”、“人民公路人民建”等口号随处可见并深入人心。中央层面也出台了一些文件引导和支持集资兴办各项事业。例如,1985年国务院批转国家经委等部门《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》的通知,鼓励地方政府及各部门、企业集资建设电厂。张鉴君(1993)指出当时地方政府集资热情高涨,尤其是1992年后,各地政府相继提出“跳起来摘桃子”、“超常规、跳跃式发展”等加快经济发展口号,并层层制订下达经济发展硬指标,各级各地政府随之进行大规模的社会集资活动。郭维洪(1993)指出,地方政府利用统一集资、捐资助教等方式筹集资金,暂缓了地方财政困难,减轻了地方财政压力。

政府集资早期井喷式增长及与之相伴随的各种乱象为日后被整治、清理、取缔埋下了隐患。监管“先天不足”的“集资热”中规范的管理和约束缺位,集资具有随意性,多是地方政府出台文件即可,自主性极大,缺乏中央政府的统一监管。这不仅导致资金的低效或无效使用,还加剧和加重了社会矛盾和负担、造成了社会不公,中央政府不得不紧急采取整治措施。例如,就在1985年国务院发文鼓励集资办电仅一年之后,国务院办公厅就发布了《关于纠正用提价办法集资扩大基建规模的通知》,严禁以集资名义,提高电价转嫁给用户以筹集资金、扩大基建规模。1986719日,国务院印发《关于坚决纠正提价或变相提价集资搞基建的通知》,指出虽然国家鼓励集资兴办各项经济事业,但要求资金来源必须符合规定,严禁通过提价或变相提价筹集资金搞基建,加重居民负担。

集资的演变反映了央地政府之间的博弈。中央政府了解到了地方财政的困难,于是支持和鼓励地方通过集资等方式汇聚闲散财力、兴办公益事业,但未能配套统一的监管;在地方政府巨大的基建投资冲动和中央政府的“放权”下,集资及变相集资就成为了地方筹集基建资金的重要手段,甚至用到“极致”,直至达到某种不可控或中央政府不得不严厉管控以至全面禁止的程度。这一转折点发生在1993年前后。韩进华等(1993)指出,19933月份,社会集资达到高峰,空前膨胀,呈现出面广、量大、利高、突发、肆意等特点。集资主体中政府显得格外耀眼,不仅发挥了鼓动和推动作用,而且亲自上阵。1993411日,国务院颁布《关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》,全面、从严治理集资乱象,作为地方政府融资重要手段的集资在这种大起大落中逐步退出历史舞台。

值得特别指出的是,农村合作基金会是这一时期最具代表性的集资方式之一。王蕴等(2012)指出20世纪80年代中后期兴起的各种形式的农村合作基金会,成为地方政府解决修路、办学、建医院等公益事业资金不足的重要手段。农村合作基金会是在坚持资金所有权和得益权不变的前提下,由乡村集体经济组织及其成员按照自愿互利、有偿使用的原则而建立,主要从事集体资金管理和融通活动的资金合作组织。它通过调剂资金余缺,支持本乡()、本村范围内的农户和企业发展生产。[3]温铁军(2009)认为,农村合作基金会诞生的主要内在动因有三个:重建集体积累机制、盘活用好集体资金;寻求新的农业投入保障机制;弥补行社的信贷“真空”,抑制民间高利贷。从诞生初期开始,中央就对农村合作基金会给予大力支持,1984年和1985年的中央一号文件均有支持农村合作基金会的相关规定,1987年和1990年的中央文件更是直接肯定和支持农村合作基金会的发展。短短十余年间,我国农村合作基金会就依次经历了萌发阶段(1984-1986年)、改革试验阶段(1987-1991年)、高速扩张阶段(1992-1995年)。之后,经历三年的整顿发展阶段(1996-1998年)后便快速湮灭。19991月,《国务院办公厅转发整顿农村合作基金会工作小组清理整顿农村合作基金会工作方案的通知》要求在全国范围内统一取缔农村合作基金组织。总结农村合作基金会的问题和教训,郭晓鸣、赵昌文(2001)认为首要问题就是行政干预严重,地方政府(尤其是基层乡镇政府)为追求政绩而违背基金运营规律,强行要求农村合作基金会承担过多的诸如修路、办学、建医院等公益事业,甚至要求直接划拨为财政资金。苏英(2016)指出农村信用基金会筹措资金的主要去向之一是地方公共基础设施投资,政府信用在这类信贷投资中占较大比例。农村合作基金会过于依附地方政府和地方性金融组织,与合作金融相去甚远,实际上成为了地方基层政府举债融资的重要手段。

2)地方政府收费

教育费附加、行政事业性收费等收费项目也是这一时期地方政府弥补财政资金不足的重要手段,并得到了中央政府的鼓励或支持。1984年,国务院颁布《关于筹措农村学校办学经费的通知》,赋予乡政府征收教育事业费附加的权力;1986年,国务院发布《征收教育费附加的暂行规定》,地方政府还可征收教育费附加。严文龙和周高(1991)指出,行政性收费在较短的时间内经历了从无到有、从少到多,费种和费额不断增加。1987年颁布的《价格管理条例》附则指出,物价部门对行政事业性收费根据价格方针、政策进行管理和监督,会同有关部门核定收费标准。虽然其目的是规范行政事业性收费,但在一定程度上也是对行政事业性收费的正名和许可,将行政事业性收费作为经营行为对待,即只要通过物价部门审核,并符合相关规定,这些费用就可名正言顺地征收,地方政府也充分发挥了将其作为弥补财力不足的手段这一功能。表1显示,我国预算外资金收入[4]1978年的347.11亿元增加到1992年的3854.92亿元,涨了十余倍,其中预算外资金收入中地方占比一直维持在60%左右;预算外资金收入中行政事业性收费从1978年的63.41亿元也猛增到1992年的885.45亿元,涨了十三倍;地方预算外收入与地方本级公共财政收入的比值1982-1992年间均值接近80%。同时,公共财政预算内收入中,教育费附加等收费项目也有一定的规模;不少收费项目仍未纳入政府预算内和预算外管理之中。可见,各类非税收费项目是地方政府筹集收入的重要手段。

1  1978-1992年政府预算外收入规模及结构

单位:亿元、%

年份

预算外资金收入

预算外资金收入中行政事业性收费

地方预算外资金收入占比

地方预算外收入/地方公共财政收入

1978

347.1

63.4

——

——

1979

452.9

68.7

——

——

1980

557.4

74.4

——

——

1981

601.1

84.9

——

——

1982

802.7

101.2

66.3

61.5

1983

967.7

113.9

62.8

69.3

1984

1188.5

142.5

60.4

73.5

1985

1530.0

233.2

58.4

72.3

1986

1737.3

294.2

58.8

76.0

1987

2028.8

358.4

59.2

82.1

1988

2360.8

438.9

61.6

91.9

1989

2658.8

500.7

59.7

86.1

1990

2708.6

577.0

60.4

84.1

1991

3243.3

697.0

57.4

84.2

1992

3854.9

885.5

55.7

86.1

数据来源:国家统计局,《中国财政年鉴》。

 

与之伴随的各种乱收费、滥收费问题层出不穷,同样难逃政府的大力整治甚至部分取缔。1990916日,中共中央、国务院印发《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》,在全国范围内严厉治理乱收费、乱罚款和各种集资摊派。199311日,中央办公厅、国务院办公厅转发财政部《关于治理乱收费的规定》,再一次组织力量在全国范围内治理乱收费。该规定还特别提到,导致乱收费问题的一个重要原因是部分地方政府和部门滥用行政手段,通过乱收费筹集资金不切实际大搞经济建设。将各种收费纳入预算管理也是政府治理乱收费的重要手段。1993109日,中央办公厅、国务院办公厅转发财政部《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》,对行政性收费、罚没收入实行预算管理(即“收支两条线”)。

另外,1979年“拨改贷”应运而生。随着金融体系的建立和完善,国有企业的银行贷款逐步成为地方政府举债融资,尤其是弥补建设资金不足的重要手段,也为之后地方借助融资平台大规模举债融资做了铺垫。

2.特点总结

总的来说,集资和收费阶段,地方政府举债融资有四大特点:首先,中央政府缺乏有效的引导和制度约束,监管跟不上“放权”和地方政府违规变相融资的步伐,导致举债融资方式不规范、乱象丛生。其次,各类举债融资或收入筹集方式难逃大起大落、“一放就乱、一收就死”的命运。第三,作为最直接的举债融资需求主体,地方政府的主体地位未得到充分体现,相应的责权利模糊不清。第四,中央政府对地方政府举债融资更多是被动式监管,缺乏连续性、稳定性、前瞻性和主动性。当然,不可否认的是,这一时期,以集资和收费为代表的地方政府举债融资为解决改革开放初期财政资金不足,尤其为筹集经济建设资金,发挥了重要的作用。

(二)依托政府融资平台贷款或发债(1994年前后~2014年前后

1.发展演变过程

伴随着改革的不断推进和1994年分税制的实施,虽然地方政府自主发债仍被法律禁止,但具备了组建地方投融资平台间接举债融资的市场化基础,以及由地方独享税、共享税、土地出让收入等构成的财力支撑。通过政府融资平台贷款或发债逐渐成为这一时期地方政府弥补收入不足,尤其是筹集建设资金的主要手段。其中,贷款一直是融资平台的主要融资方式。[5]2014年及之后中央政府发布的一系列文件为标志,融资平台的政府融资功能被逐步剥离,市场化转型将是其未来的发展方向,地方政府依托融资平台贷款或发债而融资,也将逐步退出历史舞台。

地方政府融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。[6]在地方政府推进城镇化、工业化过程中所面临的刚性的举债融资需求、“软性”的预算约束、法律强制性的禁止发债规定下,承担地方政府投融资职能的地方融资平台应运而生,并迅速发展壮大。1994年分税制改革后,稳定的地方税和地方收入体系逐步建立,为地方政府借助融资平台举借融资提供了自有财力保障(王朝才、赵斌,2018)。此后20年间,地方投融资平台依次经历了初步形成期、快速推行期和集中井喷期(杨灿明、鲁元平,2013),之后便是全面的规范和整治。在此过程中,中央的政策取向、地方政府及官员的激励约束、央地政府之间的合作与博弈发挥了至关重要的作用。地方政府依托地方融资平台举债融资的方式也是多样化的,有“打捆贷款”、银行抵押贷款、发行城投类企业债、市政资产信托计划、市政资产支持证券等多种方式。

地方政府借助投融资平台举债融资的规模在两次大危机后扩张明显,2009年全球金融危机后尤甚。

如前所述,“拨改贷”及银行体系的不断完善是地方政府投融资平台兴起的前提,提供了最主要的资金来源。早期的政府投融资平台是在地方政府自发的尝试和探索下逐步建立起来的,中央既没有出台相关文件引导和鼓励,当然也没有专门发文约束或禁止。依托相对更为完善的金融体系,中东部经济较为发达地区的政府投融资平台获得了率先发展。“法无禁止即可为”,这一点在地方政府借助投融资平台举债融资的早期得到了较为充分的体现,也反映了地方政府在“保民生”、“保运转”的财力分配机制下,积极发挥主动性、能动性,筹集建设资金推进城镇化、工业化。为了配合1998年应对亚洲金融危机所提出的“一万亿经济刺激计划”,除了增发国债外,地方政府通过投融资平台也承担了大量的基建支出责任。1998-2004年财政政策取向均是积极,基建投资持续保持较高规模,地方融资平台经历了第一轮较快扩张期。

第二轮扩张周期发生在2008年全球金融危机后,持续时间更长、扩张幅度更大,稳增长压力叠加中央对投融资平台的肯定、支持和鼓励是重要原因。“法有授权即大有可为”,这在2008年金融危机后地方融资平台的井喷式增长中得到了淋漓尽致地体现。为了配合“四万亿经济刺激计划”,2009318日,人民银行、银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,支持和鼓励有条件的地区设立投融资平台筹集建设资金,这是中央首次发文明确支持地方政府通过投融资平台筹集经济建设资金,地方投融资平台扩张步入更快轨道。图1描述了2005-2017年公开发行债券的城投公司有息负债[7]规模及增速。从图中可以看出,2009年有息负债规模增速达70%,为近年来最高;根据审计署数据,2008年上半年至2009年末,地方政府融资平台激增5000多家,贷款余额膨胀5.68万亿。2009年可谓是融资平台的黄金发展之年。与二十世纪八九十年代掀起的社会集资热潮相类似,政府投融资平台的“大干快上”带来了诸多问题,主要有地方政府违规或变相担保形成政府隐性或或有债务,偿债风险加大;融资平台运作不规范、金融机构对融资平台公司信贷管理缺失等问题。对此,2010610日,国务院颁布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》,从制止地方政府违规担保、清理规范融资平台公司及其债务、加强对金融机构管理等方面开启了对地方政府融资平台的全面整治,其影响在图1显示的2010年政府融资平台有息负债规模增速下滑中有所体现。

不过,作为地方筹集基建资金的重要手段,融资平台只是受到整治和规范,力度相对也不大,更谈不上像90年代的集资一样被取缔。图1显示2010-2017年政府融资平台有息负债规模逐年增加,只是增速呈放缓趋势而已。最重要的原因,是地方政府没有其他有效方式弥补其巨大的基建支出缺口,若中央政府强行将融资平台取缔,势必会产生严重的后果。尤其是面对经济增速的趋势性下滑,2009年之后都是实行积极的财政政策,政府主导的基建投资是稳增长的重要力量。当然,2010年之后,对地方融资平台的整顿和规范化管理日益强化,融资平台作为地方政府举债融资手段的职能被削弱。关键性的转变以2014年发布的一系列文件为标志,逐步剥离融资平台的政府融资功能,促使其市场化转型,赋予地方政府自主发债权利,让地方政府作为权利主体逐步从幕后走向台前。

1  2005-2017年政府投融资平台有息负债规模及其增速

单位:万亿元

资料来源:wind统计的公开发行债券的城投公司资产负债表。

 

2014年,国务院接连发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》和《关于深化预算管理制度改革的决定》,均明确要求剥离融资平台公司政府融资职能。对此,20141023日财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》,要求清理甄别融资平台公司债务,或通过PPP模式转化为企业债务,或转化为政府债务。清理甄别之后的融资平台新增债务,不再属于政府债务。剥离融资平台政府融资职能的关键还在于其市场化转型。20151221日财政部发布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》,要求推动融资平台公司市场化转型改制,并通过PPP和政府购买服务等措施予以支持。2017426日,财政部等五部委联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,要求推动融资平台公司转型为市场化运营的国有企业、开展市场化融资,还强调地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源;[8]要求融资平台举债融资时应对债权人说明其新增债务不属于地方政府债务,地方政府不能为其违规提供担保或还款承诺。2018年中共中央、国务院印发《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》,地方融资平台作为隐性债务的主要载体,势必受到重点监管。

对地方政府借助融资平台举债融资行为的严格监管还体现在严格问责和对金融机构(资金端)的约束上。2017年全国金融工作会议强调,对地方政府债务问题要“终身问责、倒查责任”。2018年中央办公厅国务院办公厅印发《地方政府隐性债务问责办法》,作为政府隐性债务的主要来源,地方政府通过融资平台违规举债势必受到严格问责。2018328日,财政部发布《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》,要求国有金融企业不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式融资,不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。

地方政府融资平台的兴起和繁荣缘于中国城镇化、工业化大浪潮。根据“诺瑟姆曲线”,我们的城镇化率还处在快速城镇化阶段,工业化、现代化程度仍不高,地方政府举债融资需求依然较大。不过,秉承“开前门、堵后门”,“修明渠、堵暗道”的理念,中国地方政府债务管理的方向是让地方政府债券作为唯一的举债融资方式勇立潮头,而让融资平台通过市场化转型逐步退出政府融资的历史大潮。图2描述了笔者通过梳理关于融资平台的政策所构建的政府融资平台政策指数,可看出融资平台面临的政策环境和监管环境呈不断收紧态势。当然,2009年、2015年以及2018年第四季度融资平台政策环境边际上有所放松,但对应的均是经济增速下滑,承担稳增长重任的基建投资承压。[9]

2  2009-2018年融资平台政策指数与基建投资增速

数据来源:wind资讯。

注:融资平台政策指数构建中,梳理了中共中央或国务院、财政部或财政部主导、央行银保监证监颁发的文件23个,前者发布的文件绝对值赋为1,后两者赋为0.5,政策取向紧缩取为正值,宽松取为负值。融资平台政策指数越高,表示政策环境越紧。

 

2.特点总结

回顾地方政府通过融资平台举债融资的发展历程,可总结出四点:首先,这一举债融资模式的创设和发展是地方政府基于内外部条件,充分发挥主观能动性,并得到中央政府默许以及支持的结果,体现了改革开放初期“敢闯敢试”和“摸着石头过河”的特点,也反映了改革探索时期央地政府之间的良性互动关系。第二,这一模式具有“先天缺陷”,中央政府的监管存在“先天不足”,为后来扩张中出现的各种乱象埋下了隐患。融资平台作为地方政府投融资活动的全权代理人,隐匿了地方债务风险,助长了作为幕后人的地方政府的非理性冲动,强化了资金供给方金融机构的刚兑预期。中央政府早期采取了放任自流态度,其对融资平台的监管也缺乏前瞻性和稳定性,“收”、“放”之间的度的把握不够准确;地方政府举债融资的“道德风险”问题突出;央地政府之间的沟通和激励机制较为薄弱,在促增长和政绩考核压力下,地方政府缺乏其他有效融资方式,因此中央政府初期出台的一系列严监管政策难以取得实质性效果。另外,多主体也加大了监管的难度,缺乏有力抓手。第三,地方融资平台所承担的职能和扩张路径带有“运动式”色彩,“起”与“落”所牵动的因素远远超出了自身所能承受之重。当经济下行压力较大时,无论是中央政府,还是地方政府,都将其作为稳增长的重要手段,融资平台就这样在历次大潮中被裹挟前行。从上图2看到,2017年以来中央政府出台一系列严监管融资平台政策之后,基建投资增速一路下行;2018年下半年政策的边际放松,基建投资增速也有所反弹,二者不无关系。因此,保障融资平台的持续健康平稳发展,剥离其政府融资职能并市场化转型是关键,但与此同时必须完善地方政府举债融资机制、拓展融资渠道。第四,融资平台为我国城镇化、工业化和现代化的推进提供了强大的、稳健的资金支持,基础设施建设是改革开放四十年中国经济高速增长的重要动力,融资平台投融资活动则是地方政府搞基建的重要抓手。

(三)发行地方政府债券以及与社会资本合作2014年前后至今

1.发展演变过程

十八届三中全会以来,市场化改革加速,而权责清晰是市场配置资源的基础,地方政府举债融资或筹集建设资金的方式也更趋于市场化,并要求突出地方政府权利和责任的主体地位。在此背景下,以2015年实施的新《预算法》赋予地方政府自主举债权利,以及2014年国务院和财政部等部门发布一系列支持和鼓励政府和社会资本合作模式的文件为标志,发行地方政府债券、政府和社会资本合作模式日益成为地方政府举债融资的两大主要方式。

改革开放后,中国地方政府债券制度从不断探索和尝试中逐步走向成熟。改革开放初期的尝试,由于相关制度欠缺,不得不中断;以两次大危机为契机,地方债制度得到实质性完善。审计署2011年全国地方政府性债务审计结果公告显示,早在1979年地方政府就举借了负有偿还责任的债务。但由于存在融资方式不规范、资金用途不透明、采取行政摊派发行等问题,1993年国务院发文制止了地方政府举债行为,1994年《预算法》进一步明确地方政府不得发行地方政府债券。为了弥补经济刺激计划中地方建设资金不足,1998年财政部发布《国债转贷地方政府管理办法》,由财政部增发国债并转贷给省级政府,1998-2004年积极财政政策期间均按此执行。

2009年开始,这一情况有了根本转变。2009年,扩内需稳增长压力加大,考虑到国债转贷地方所带来的权责不清、不利于监督以及地方政府债券信用评级、发行渠道还未建立等现实,我国实行了地方债“代发代还”机制;2011年试点“自发代还”;2014年试点“自发自还”。2015年新的《预算法》颁布实施,赋予地方政府在中央规定的限额内自主发债的权利。至此,地方政府债券全面登上历史舞台。

同时期,PPP、产业引导基金、政府购买服务等政府和社会资本合作模式兴起,其借助社会资本和市场机制,有效弥补了地方政府公共服务供给所需资金的不足,缓解了地方融资平台债务压力,受到中央政府的大力支持和鼓励,但部分项目异化为地方政府违规举债融资的手段,带来新的隐性债务风险。

为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神,20145月财政部成立PPP工作领导小组;2014923日,财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,要求积极稳妥做好PPP项目示范和推广工作。国务院也发文支持PPP的发展,如2014年国发43号文、45号文、60号文中均有涉及。2015519日,国务院转发财政部发改委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》更是明确指出,PPP模式是弥补财政投入不足、减轻财政支出压力的重要手段,将融资平台存量公共服务项目转化为PPP项目,并在公共服务领域逐步增加PPP模式比例,可有效防范和化解地方债务风险,有力推动融资平台市场化转型。PPP模式有助于深化政府投融资体制改革,借助市场化力量解决政府建设资金不足问题。[10]但是,部分PPP异化为地方政府违法违规变相举债融资的手段。政府购买服务、政府引导基金也是中央政府大力支持和鼓励的、利用社会资本并借助市场化力量缓解地方收支矛盾的重要途径,但也部分异化为地方政府违规举债融资的手段,带来新的隐性债务风险。

对此,中央相继重拳整治,尤以2017年为甚。2017426日,财政部等五部委联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,严禁地方政府利用PPP、政府出资成立的各类投资基金等方式违法违规变相举债。2017528日,财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》,通过要求先有预算后购买服务、严格限定购买服务范围、严禁虚构合同等规定制止地方政府借道政府购买服务违法违规举债融资。20171110日,财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》,要求严格新项目入库标准、集中清理已入库项目,防止PPP异化为新的融资平台。

考虑到政府和社会资本合作模式规模相对不大,以及实施过程中出现的各种违法违规行为,发行地方政府债券是中央政府大力支持、鼓励并能有效管理,地方政府施展空间较大的融资方式。图3给出了2014-2018年中国地方政府债券规模及其结构和增速,2018年地方债券规模18.4万亿,其中一般债券占比60%2016年以来,我国地方政府债券规模增速逐年上升,尤其是2018年专项债务规模增速超20%。随着项目收益与融资自求平衡的地方专项债券制度的建立和完善,未来专项债券在地方政府举债融资中将发挥越来越重要的作用。[11]

3  2014-2018年地方政府债务规模、结构及增速

单位:万亿、%

数据来源:财政部。

注:2015年规模相比于2014年有所降低的重要原因是一些地区处理2015年存量政府债务时,根据实际情况核减了一部分债务。

 

规范的政府和社会资本合作模式虽然不是地方政府举债的手段,却是其借助社会资本有效解决建设资金不足、平滑年度间财政支出波动的重要途径。因此,大力发展规范的政府和社会资本合作模式,把利益共享、风险共担真正落到实处,是中央政府支持和鼓励的,也是地方政府大有可为的。201937日,财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》,短期来看虽然抑制了PPP的发展势头,但基于对四十年来地方政府举债融资历程的总结和分析,笔者认为,对PPP的规范有助于其长期、健康、可持续发展。

2.特点总结

回顾地方政府通过与社会资本合作以及发行地方债弥补建设资金不足的发展历程,可总结三点:首先,这两种模式也是在地方政府尝试、探索的基础上发展和完善的,再次凸显了改革中发挥地方主观能动性的重要性。改革开放初期即有政府举债,上世纪90年代初期即有政府和社会资本合作模式,这都是在中央“大胆试、大胆闯、不争论”精神指引下,地方政府为筹集建设资金的积极探索,直到2014年前后才被全国推广。第二,明确各主体的权责利,是规范地方政府举债融资的关键。政府和社会资本模式中明股实债、回购兜底等导致隐性债务问题,其主要原因之一就是地方政府作为资金需求方的权利主体地位没有得到充分的体现。地方建设支出缺口较大,举债融资需求强烈,“前门小”(地方债规模小),监管滞后下走“后门”的人就多了,PPP、政府引导基金、政府购买服务也就成为地方政府违法违规举债的掩护了。相反,发行地方债实现了资金需求方和使用方、举债方、偿债方的统一,显性化了地方债务;单一制体制中,作为最终兜底方的中央政府拥有了限额控制这一监管的重要抓手;金融机构融出资金面临的不确定性风险也降低了。最终实现各相关主体权责利的明晰,降低道德风险。第三,统计科学化、全面化,管理精细化、法治化是完善地方政府举债融资制度的重要手段和目标。财政部地方融资监测系统、PPP项目管理库;新增地方债限额分配的公式化计算、PPP中物有所值评价和财政承受能力论证;新《预算法》中允许地方发债的规定、PPP立法的推进等都是贯彻这一理念的实践。

三、中国地方政府举债融资的演变逻辑、经验总结及启示

(一)中国地方政府举债融资的演变逻辑线索

纵观改革开放40余年来地方政府举债融资的变迁,依次经历了集资和收费、借助地方融资平台贷款或发债、发行地方政府债券以及与社会资本合作三个时期。每一种举债融资方式都是特定财政制度、土地制度、金融制度等社会历史背景下的产物,并为推动社会经济发展,尤其是推动城镇化、工业化和现代化提供了最为关键的资金支持。地方政府举债融资的变迁是改革开放历程的一个缩影,其演变逻辑也正是顺应了改革开放的历史潮流才能滚滚向前。具体来说,有这样四条线索。

第一,依托不断推进的市场化改革,充分调动和利用社会资本和市场机制的力量和优势。改革开放四十年是中国快速城镇化的四十年,与之伴随的是基础设施建设等带来的巨大资金需求,财政收入难以满足,预算内资金更是捉襟见肘。调动社会资金、利用市场力量,既是不得已的选择,但也是符合市场化改革方向的举债融资模式。改革开放初期由于市场体系和金融体系几乎处于空白,地方政府只能选择向公众或企事业单位直接集资和收费。1992年之后,随着社会主义市场经济体制目标的确立以及现代企业制度和金融体系的逐步建立,地方政府先选择了成立融资平台公司间接举债融资,后选择了更为直接的发行地方债以及与社会资本合作。每一种模式,尤其是早期的模式,虽然存在诸多不足,但置于当时的历史条件下,都较为充分地汲取了市场力量、调动了社会资金的支持。

第二,地方政府从幕后走向台前,中央政府从被动监管走向主动引导和规范,个人、企业和金融机构等市场方从被动参与到秉持利益共享、风险共担的市场化原则主动参与地方融资活动。集资和依托融资平台贷款或发债,地方政府更多的是在幕后,而地方政府发行债券以及与社会资本合作,须作为独立主体直接参与举债融资活动并享受和承担各项权利和义务。在前期的地方政府举债融资行为的监管中,中央政府更像一个“救火队长”,更多的是在“救火”而不是“防火”;但在地方债管理中,中央政府有规模和结构控制等有力抓手,同时在地方债、PPP和融资平台管理中,也越来越重视信息平台和长效机制的建设,有效引导和规范政府举债融资行为,防范风险于未然。作为社会或市场方的个人、企业和金融机构,从集资中的被动摊派、政府收费中的被动承担、融资平台中的“硬性”放贷指标和任务,到秉承利益共享、风险共担的原则与政府合作、按市场化原则参与地方债的承销和投资等,获得了主动性和平等对待。

第三,从单独依靠政府管理到政府和市场共同管理,举债融资逐渐趋向易于实现规范化、精细化和科学化管理的模式。集资和收费模式、融资平台发债或贷款模式易滋生各种乱象,乱摊派、乱收费、违规担保,以及政府和社会资本合作模式中地方政府借助融资平台搞明股实债、承诺保底和回购等屡禁不止,尤其是集资和收费模式,政府几乎是唯一的管理方而市场缺位,且难以统一和规范。虽然当前正通过制度和信息体系构建加强地方隐性债务风险管理,针对融资平台的管理也日益规范化,但这种融资模式本身易成为各类违规举债融资的掩护,隐含巨大的道德风险,剥离融资平台政府融资功能是必然要求。扩大地方债规模、发展规范的政府和社会资本合作模式,借助行政控制和市场机制“双管齐下”,促进政府和市场力量的平衡,既发挥政府强大的资源调动能力和考核问责权力,又能发挥市场机制的灵活性和有效性,走向规范化、精细化和科学化管理。

第四,从分散走向统一,从“运动式”、“放乱收死”走向“细水长流”,从“摸着石头过河”时期央地政府“猫捉老鼠”模式走向“架桥过河”时期中央政府“堵疏结合”的长效机制。中国是单一制政治体制,不存在地方政府破产机制,作为实质上的最后还款人,中央对地方政府债务承担着隐性担保责任,因此中央政府对地方政府举债融资进行统一监管十分必要。从地方政府设立或成立各式各样的集资、收费项目以及融资平台公司,摆脱中央政府的监管,到中央政府对地方债额度和规模的管控以及建立PPP全国项目库,体现了中央政府对地方举债融资集中统一监管的变迁历程。集资、收费以及融资平台模式产生和发展壮大于或改革开放初期的经济易过热中,或面临外部危机的强刺激中,“运动式”扩张而摆脱不了“放乱收死”的命运。发行地方债和政府与社会资本合作模式,或注重试点和经验总结,或注重示范项目培育,紧抓制度和规范性建设,避免一窝蜂似的“大干快上”,保障稳定性和可持续性。这些举债融资模式大都始于地方政府的尝试和探索,或主动为之,或被动“钻制度的空子”,以满足资金缺口,中央政府或默认或后知后觉,但最终大都摆脱不了某种失控甚至被取缔的命运,于是再进入下一种模式的如此循环。在“摸着石头过河”的早期,这是制度创新的一定代价。当前我们已具备发展规范的地方政府举债融资模式的条件,通过地方债和与社会资本合作两种成熟有效的方式,堵(强化限额管理、打击各类违法违规变相举债)疏(扩大地方债额度、支持鼓励社会资本参与规范的PPP)结合,建立和完善地方政府举债融资长效机制。

(二)经验总结及启示

伴随着城镇化的推进以及社会福利制度和分权财政体制的完善,地方政府举债融资具有长期性。王朝才(2018)指出,反观改革开放以来我国地方政府举债融资及其管理,虽然选择了不同的融资方式,但均未摆脱“新的主要融资方式出现—中央政府鼓励或许可—地方政府积极响应—蜂拥而上以致乱象丛生—中央政府规范、限制甚至取缔—新的主要融资方式出现”的怪圈。因此,站在中国地方政府举债融资模式演变的第三阶段,回顾四十年来地方政府举债融资历程,是为其更好的发展总结经验、教训和启示。归结到一点,就是坚持和完善发行地方债以及规范的政府和社会资本合作两种模式,具体来说有如下四个方面。

第一,坚持“行政控制+市场化配置”的模式不动摇,既善于借力市场机制,又尊重和完善市场规则。类似于日本由地方债协议审批制度、地方财政计划以及财政再建团体制度构建起来的日本地方债制度(庞德良、唐艺彬,2011),作为单一制的中国也要实行国家主导的债务运行模式。基于经济形势、债务风险和可持续原则,科学安排地方债限额及结构,并在各地区合理分配。我国当前仍处于城镇化高峰期,基础设施建设所带来的地方政府融资需求将持续较长时间,随着市场体系的不断完善,借力市场配置资源的高效性和资本优势满足地方融资需求十分必要,前提是尊重市场规则。对此,应尊重和完善地方债发行、定价、管理、偿还的市场规则,保障投资人的合法权益。完善市场化的地方政府信用评级制度,保障评级结果的独立性、客观性和公信力,为借助市场机制配置、调控和约束地方举债融资奠定基础。依托市场和社会资本的力量,发展规范的政府与社会资本合作模式,尊重社会资本方合理的市场需求,减轻地方债务融资压力,推动融资平台市场化转型,落实利益共享、风险共担原则,引导和鼓励社会资本参与基础设施等公共产品和服务的建设和运营。

第二,强化主体意识,严格保障和落实各主体权利和责任,形成各方共建共赢的地方政府举债融资体系。地方政府应树立“借用还”相统一的举债融资观念,承担好作为融资方、资金使用方和偿还方的权利和义务,尤其是在政府与社会资本合作模式中,严禁违法违规担保及变相融资,“一切都置于台面上”。个人、企业和金融机构等社会方应强化市场化理念,打破刚兑预期,树立风险意识,杜绝与地方政府之间不正常的依附和从属关系,保持相对独立的市场主体地位,支持并督促形成阳光透明的地方政府举债融资环境。作为“最终兜底方”的中央政府,应坚持底线思维,注重长效机制建设,树立可持续理念,用制度约束政府在举债融资中“运动式”“大干快上”的冲动。加强部门间沟通和协调,保障政策的统一性、互补性和连续性;做好政府与市场的沟通、协调和反馈工作,积极寻求各方利益的“最大公约数”。

第三,加强地方政府举债融资(尤其是隐性债)的统计、核查及监管信息平台的建设,优化考核和约束机制,树立地方政府健康可持续的举债融资理念,并通过建章立制将严格问责落到实处。完善地方举债融资的信息统计和核查是地方债务管理的基础,也是资源有效配置的前提,而建立在此之上的考核和问责制度则是地方债管理,尤其是抑制地方非理性融资需求的有力抓手。对此,中央政府应借助地方上报、抽查、审计、共享等手段统筹地方政府、金融机构等多方主体的多维信息,对地方债务情况进行实时监控、风险评估并建立预警机制。确保地方政府每一笔债务信息及所涉及的每一个相关主体资料全面、真实、有效,并均纳入统计且可追溯。完善政绩考核体系,纳入地方债务风险指标,优化激励和约束机制,抑制地方政府非理性的、不可持续的举债融资需求,建立和完善地方政府债务监督问责机制,加大问责追责和查处力度,做到终身问责,倒查责任。

第四,适度扩大地方债额度,尤其是大力发展体现市场化原则的、项目收益与融资自求平衡的地方专项债券,考虑在债务负担过重地区实施财政重整计划,积极化解隐性债务问题。王朝才和邹治平(2005)指出,地方债额度扩大所带来的地方债务的显性化和“直接化”,能让政府对自身债务有更清楚的认识,有利于财政风险的防范和控制。考虑到当前地方政府融资需求中包含诸多非正常需求,存在一些地方政府融资搞开发、超常规搞建设,动不动就重建的现象,全面满足地方政府融资需求也是不正确的、不必要的(王朝才、赵斌,2018)。因此,把握好地方债规模的“度”十分必要。借鉴以往举债融资模式后期规模“失控”以致被整治或取缔的教训,可考虑在部分债务负担过重地区实施财政重整计划,[12]化解隐性债务问题,既有利于为地方债和政府与社会资本合作模式的规范发展营造更大和更可持续的空间,又能在避免地方政府破产的前提下推动打破刚性兑付预期,厘清地方政府举债融资中央地政府之间的关系,以更加市场化的手段促进地方政府举债融资的良性发展。

 

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