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税务机关社保费征管权的证立与运行保障

日期:2019/5/5 14:04:51 来源:地方财政研究2019年3期 阅读次数:133

邹新凯 /武汉大学法学院

 

内容提要:《中共中央深化党和国家机构改革方案》将社保费征管权交由税务机关全责、集中、统一行使,为近20年的学界纷争落下帷幕。尽管会产生法际冲突与行权障碍,但以法学中的功能适当原则检视,坚持税务机关行使社保费征管权契合国家发展的阶段性目标,具备职权授予的正当性。与此同时,部门协调是提高征管效率、促导税务机关始终作出正确决定的最大障碍。为保障相关问题得到解决,宏观层面,在法律法规尚未修订前,可在中央政策基础上,建立省级地方为重心的社保费征收法律体系,并从立法结构、立法主体、立法程序上破除社保费征管改革背后的不当利益诉求;微观方面,设置社会保险工作联席会议,督促税务机关、经办机构等有关部门签署社保费征管协议或社会保险联合执法协议,强化社保费征管的信息平台建设,以全方位、多层次促导税务机关社保费征管权的高效行使。

关键词:税务机关  社保费征管权  功能适当  职权保障

 

一、引言

伴随经济发展与社会进步,我国养老、医疗、就业等民生问题日渐突出,加之“福利国家、给付行政”的域外实践影响,社会保险筹资方式、基金稳健以及待遇给付等问题时刻牵动国人内心。与之对应,“社会保险费改税”、“基金统筹与安全”以及“基金收支平衡”等话题时常成为学说与实务热衷探讨的焦点。就社会保障供款而言,毋庸置疑,由社保经办机构收费改为税务机关征税,是域外主流国家社会保障制度的优良范式。但囿于历史沿革、社会发展、体制运行等国情特色,不仅社保费改税因牵连甚广一时难以推进,迄今为止,我国更形成了社保经办机构收费、税务机关代收以及税务机关全责征收三种模式,这明显与《社会保险法》第五十九条第二款所要求的统一征收不符,分散、凌乱的征收模式也增加了部门间协调沟通的难度与成本,甚至不同程度打击各部门征管积极性、降低社保费征收效率,与制度演化初衷背道而驰。正因如此,《中共中央深化党和国家机构改革方案》指出,为提高社会保险资金征管效率,将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。稍后出台的《国税地税征管体制改革方案》要求进一步将税务机关全责征收社保费的起始时间定于201911日。可以预见,社保费的征收以及社保基金运行已经迎来崭新时代。纵然税务机关行使社保费征管[1]权已成定局,但社保经办机构与税务机关间孰优孰劣的观念纠葛一时难以偃旗息鼓,法学理论如何解释税务机关胜出的决定因素?继而需要直面的问题是,在《社会保险法》与《税收征收管理法》修改较为滞后、税务机关全责征收经验不足的时下,如何夯实征管权行使的合法性基础、提高征管行为的合理性评价?毕竟,法治社会要求行政行为的作出满足形式法治与实质法治的条件。而二者中,实质法治的植入尤为珍贵,因为它是法治的必然选择,也只有实质法治,才能达成法治所追求的最终目标。

据此,在全面实施依法治国的滚滚洪流中,文章致力于证成赋予税务机关社保费征管权的合法性与合理性,平息学说与实务纷争,继而探究可能的行权保障方案,为实施正义奠基。论证思路如下:首先实证考究目前税务机关行使社保费征管权存在的法律规范冲突,以及可能带来的与社保经办机构等部门间的职权纠缠,掌握行权障碍,在此基础上,运用功能适当原则,证成赋予税务机关社保费征管权的决定因素,同步为法律调整和职权重组提供理论指引。在增强税务机关征收社保费的理论底蕴后,进而探索税务机关合法行权、合理征管的保障制度,铸造权力运行支柱,促导理实一体。

二、税务机关社保费征管权的法际冲突及运行障碍

税务机关行使社保费征管权产生的法际冲突,主要体现在《社会保险法》及相关法规与《税收征收管理法》及相关法规之间。即社保费征管权统一由税务机关行使后,《社会保险法》赋权税务机关的边界在哪里?税务机关的新晋职权与社会保险经办机构、社会保险行政部门的既有法定职权如何厘清、重组、界分?一旦处理不好,容易引致同一法律法规间的规制冲突、不同法律法规间的适用矛盾,必须加以详察、区隔。

具体检视,我国社保费的征缴流程大致可以划分为参保登记、申报缴费、保费核定、保费征收、划解保费、查处追欠等六大环节。税务机关统一、全责征收社保费后,职权运行的法际冲突与障碍主要体现在以下三个方面:

其一,尽管《社会保险法》将社会保险经办机构和征收机构的权责加以区分,经办机构负责社保费征缴中的社会保险登记事宜,其余征缴工作皆由征收机构专营[2],但税务机关既已全责、统一征收,而社会保险登记又作为征收工作的起点,是必不可少的一部分,若将参保登记与征缴工作分离执行,无疑将增加缴费人沟通负担,背离中央减税降负、提高征管效率的政策意志。由税务机关进行社会保险参保、缴费、变更和注销登记,之后通过信息共享平台将缴费人数据完整传递于经办机构,使其专注个人权益记录与社会保险待遇支付等工作[3],可以降低征缴成本、提升社保运营绩效。很明显,当前税务机关负责社会保险登记欠缺法律依据,与《社会保险法》相关规范冲突。

其二,《税收征收管理法》及其实施细则是税务机关征收各税、管理征缴行为的专门法律法规。除社会保险费外,《中共中央深化党和国家机构改革方案》将“省级和省级以下国税地税机构合并,具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责”。无论是出于弥补非税收入法律规制的不足,还是立基提高非税收入征管效率的考量,社会保险费和其他非税收入都有适用《税收征收管理法》的必要与可能。比如,根据《社会保险法》相关规定,即便用人单位不缴、少缴社会保险费,征收机构可以采取诸如按照上月缴费额百分之一百一十核定、从存款账户中划拨、申请法院执行、加收滞纳金等措施[4],但相比税收征管法中税务机关可以直接查封、扣押、拍卖纳税人资产,根据生产经营实际较自由地核定税款以及具备较大的行政处罚权,征收机构的既有规制力量十分单薄。在征收机构与税务机关融为一体的情势下,在《税收征收管理法》中增加“社保费征管参照或直接适用税收征管法”的规定,可以擢升社会保险征收机构的权威,提高征管效率。若真这般,则社保经办机构的此等征缴高权与当前《税收征收管理法》的规定[5]相冲突,需要法律调适。

其三,税务机关征收社保费时,理应以《社会保险法》及相关法规为主、《税收征收管理法》及相关法规为辅,即便如此,粗糙立法也难以应对精细的征缴工作,稍有不慎极易诱发法际冲突与职权障碍难题。比如,社会保险参保以劳动关系存续为主要前提,以无雇工的个体工商户、未在用人单位参加社会保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员自愿缴费为辅助。税务机关审核登记材料,对劳动关系、缴费基数、用工人数等申报信息,是坚持形式审查抑或实质审查的策略?法律法规至今对此未有规定,如不明确,偏向其中一种的审查方式容易招致履责不力或过分行权的责难,税务机关与社保经办、行政部门的职权冲突与协调事小,增大自身执法风险事大。

整体审视,在登记、申报、核定、征收、查处追欠各环节中,面对可能的复杂局面,税务机关应采取何种与社会保险经办机构、社会保险行政部门有效协调的举措,细化各项征收工作,确立统一的征管服务标准,达到在提高保费征缴效率的同时,最大化减少与社保法规间的实际冲突、降低职权行使障碍的目标。在明知税务机关行使社保费征管权会面临法际冲突与运行障碍的情况下,支撑中央决定的因素是什么?税务机关社保费征管权的行使与协调,以及相关执法风险的降低,既需要法学理论的支撑,也要理论指引下创新性制度的保障。

三、功能适当:税务机关征收社保费的职权证立

税务机关社保费征管权赋权原理的廓清与框定,有助于平息既往社保费征收主体的理论纠葛,进而深挖社保费征管权的配置与协调之道,以为创新职权保障机制奠基。实际上,社保费征管权在税务机关与社保经办机构间的择选属于国家权力的配置问题,归属之争的根本在于何部门统一、全责征收社保费更为适当,不同国家不同时期有不同的答案。在此方面,法学中的功能适当理论可以为权力分配的疑难杂症找寻治理良药。

功能适当理论又称功能适当原则,其产生于域外对三权分立的解释与适用过程,是对形式主义分权学说的反思、拓补与增进。如同比例原则一般,功能适当原则在解释国家权力科学、正当配置时形成了较为完整的操作性规则,主要包含以下三个方面:首先,国家权力的配置要有正当目的,这种目的能够被宪法保障人权的宗旨和权力得到更好行使的意志所涵盖;其次,当该项国家权力分配时,需要详细考察、比较分析哪个机关在组织、结构、程序、人员上最具优势,最有可能做出符合配置目标的正确决定;最后,基于多重考量,如果该项职权最终配置予某机关,那么该机关的组织、结构、程序、人员就应相机调整,使其能够满足落实国家任务所需要的功能要求,努力成为达致配置目标的最适机关。简言之,在确定国家任务的规制目的与绩效要求后,“以机关结构决定职权归属,因应职权需要调整组织结构”,最终使民主集中制更加翔实、丰富,得以规范适用。不难看出,功能适当原则既可用以诠释税务机关社保费征管权的行使正当性,更可为税务机关、社保经办机构以及社保行政部门间的职权重组、界分、协调提供改进航向。具象观之,功能适当原则在社保费征管权配置上的检视与证立技术分三步呈现:

(一)社保费征管权配置的目的考究

1999年《社会保险费征缴暂行条例》发布以来,其第六条规定“社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定,可以由税务机关征收,也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收”,由此拉开近二十年社保费征管权归属问题讨论的大幕。各方或从定性分析、或循定量测算,辅之以不同角度审视的域外国家经验,竭力论证己身观点的正确性。虽然社保费征收体制的抉择受历史沿革、社会发展、征管绩效等多种因素影响,但各方讨论的背后,根本上还是关系复杂、纠葛甚深的部门利益之争,是部门间权力争夺以及相关的办公经费、人员编制之争,亦是各部门在地方政治生态中的地位之争。对此,只有国家经济社会发展形势才是推动上层建筑变革的基础性、决定性因素,形势不同,体制取向各异。

为持续完成国家各项建设的阶段性任务、推动经济社会全面深入发展,党中央、国务院部署了一系列关于简政放权、减税降负以及优化营商环境的创新举措,与之相关的涉企收费主要为行政事业性收费、政府性基金以及社会保险费。我国的社会保险费自设置以来,就面临着企业、行业、区域费率标准不一,个人参保积极性不高、单位负担过重的质疑,引发参保意愿低、扩面难度大,选择性参保与选择性缴费,缴费基数不实等严重问题,自然成为减税降负的重点调整对象。另一方面,社保费的制度设计疏漏与宽松征管模式不仅一定程度上干扰了市场主体公平竞争,更对部分地方的社保基金收支平衡造成严重影响,对基金可持续性带来严峻挑战,危及参保人利益与民生福祉。此时,提高社保费征管效率,对社保费查漏补缺、应收尽收,既有助于强化社保基金可持续性,提高待遇给付标准、增进民众权益,更可借此良机为降低社保费率、完善社保制度预留充分空间。故而,《深化党和国家机构改革方案》中将社保费征管权交由税务部门统一行使的目的与决定契合人权保障与权力更好行使的宗旨,也预示着相比之前的税务代征,这里的统一征收必然是征管效率更高、行政成本更低的全责征收。

(二)税务机关VS经办机构:国家任务下的利益衡量

实际上,税务机关与经办机构征收社保费各有优势,但综合而言,前者的资金征管效率确实更高。相比经办机构,税务机关有三大更为突出的优势,在解决当前社保费征管与改革困局上尤为珍贵。

其一,税务机关在缩减征缴成本与全面掌握征缴信息上更有优势。社保经办机构征收、管理社会保险各项经办业务始于20世纪80年代,但迄今为止,各地社保经办机构依旧存在名称与行政级别不尽统一、设置分散,业务范围划分不同、各自为政的混乱局面,严重影响经办机构管理服务的水准。而税务机关建制规范、与企事业单位等组织联系向来紧密,能够精准掌握征收对象有关信息,加之税务人员长期从事税收和部分非税项目征缴工作,在社保经办机构无法统一设置、需要内部协调的情形下,税务机行使社保费征管权将显著降低征收成本、擢升效率。即使不论域外实践,1999年《社会保险费征缴暂行条例》将社保经办机构统一征收社保费,修改为由省级地方在税务机关与社会保险经办机构自由选择,便是对税务机关征缴模式的认可。

其二,税务机关在基金统筹与地方利益破除上更有优势。《社会保险法》第六十四条第三款规定,基本养老保险基金逐步实行全国统筹,其他社会保险基金逐步实行省级统筹,具体时间、步骤由国务院规定。但截至目前,基本养老保险基金全国统筹仍然任重而道远,基本医疗保险省级统筹尚未完全铺开。事实上,包括职工养老保险在内的多数险种,其统筹层级仅在县级或地级行政区,碎片化现象十分严重,而社保基金的全国和省级统筹有助于提高征管效率、强化基金运营实效,提升待遇给付标准,因此是我国社会保险制度改革的重要方向。既有的社保经办机构征收模式使社会保险登记缴纳、经办管理、待遇给付等信息主要掌握在地方政府手中[6],不仅暗箱操作难以避免,地方利益的羁绊还使得基金统筹运行相对遥远。国地税合并后,地方税务局实行以国家税务总局为主与省(自治区、直辖市)政府双重领导管理体制。税务部门的垂直管理之于社保数据的公开透明、资金的二次分配以及基金的统筹管理大有助益,促导程序正义。税务机关统一、全责征收社保费后,基金统筹的红利释放或不再遥远。

其三,税务机关在保障基金安全上更有优势。不可否认,将社保费征管权赋予社保经办机构,确实可以为参保人提供从缴费到待遇给付的一站式服务,实现社会保险信息流与资金流的对接,但抛开过程中社保经办机构征管能力欠佳、不利减税降负等弊端,基金安全问题亦不可忽视。税务机关征收社保费,可以较好实现基金收支两条线管理,最大程度避免对基金合法收入的减损、挤占、挪用乃至贪污。基金收支分离确实会增加部门间的转换成本,但伴随信息共享平台等交互机制的完备,这种沟通成本将会被限制在合理范围内。社保经办机构对个人权益记录与待遇给付的专注,将促动基金管理的持续优化,长此以往,社保经办机构社保费征管权的划转效益会愈加明显。

不难发现,在提高社保资金征管效率这一正当目的指引下,税务机关相较经办机构所具备的三大优势,与税务机关在组织、结构、程序以及人员等方面的内置基因息息相关,这使其较社保经办机构更胜一筹,能够作出契合国家改革初衷的正确决定。国家将社保费征管权赋予税务机关,具备充足的正当性基础。

(三)何以最适:社保费征管权划转的协调难题

尽管在社保费征管中税务机关的优势较为明显,但也并非毫无弊端产生。只有不断发现税务机关征收社保费时在组织、结构、程序以及人员等方面尚存的劣势,探究问题背后的机理,以此作出相应制度调适,才能确保税务机关相较经办机构,始终“作出最适决定”,满足国家优化社会保险制度、增进民生福祉、促导经济发展的功能要求。

结合广东、厦门等部分省市税务机关全责征收社保费的实践[7],税务机关统一征收社保费,部门协调是为关键问题。诚然,税务机关主营社保征收,经办机构专注基金服务,但社保费政策制定、保费征收、记录管理以及待遇支付等各环节情势复杂,许多操作细节需要税务、社保、乃至财政审计部门的协调配合,这在法律法规制定“宜粗不宜细”传统中问题尤为严峻。在此方面,部分学者已经提出要着力构建“税务征收、社保发放、财政管理和审计监督”四位一体的社会保险费征收管理体制。详细查考,税务机关行使社保费征管权时的协调问题主要有如下三种,这不仅使税务机关社保费征管权运行时的法际冲突与职权障碍进一步具体、深化,尤对税务机关组织、结构、程序以及人员等内置基因提出了较高要求。

其一,社保费征管新体制确立后,税务机关凭借其全责征收的职权与经验,应该与社保经办机构、行政部门一道,参与社会保险费率与缴费基数的设定工作。除此之外,社保费征管权实际运行时,相关法律法规应该设置一种恰当的方式协调税务机关与社保经办机构、社保行政等部门间的职责边界和执法程序。

其二,税务机关行使社保费征管权时,与社保经办机构、社保行政等部门间的信息传递方式为何?疑难问题的沟通程序如何设置更为高效?社保举报、投诉事件的处理,也需要部门间的协同发力。

其三,税务机关工作人员社保政策不熟悉、知识结构不完整,由此引致登记错误、缴费基数核定错误以及政策解读错误等,对社保经办机构后续管理工作带来不良影响,需要两部门做好协调。

是故,欲实现国家提高社保费征管效率,以为社会保险改革和减税降负预留空间的功能目标,税务机关需要在较社会保险经办机构的优势基础上,继续深化工作机制与操作规程创新,致力解决在组织、结构、程序、人员方面的部门协调难题,以为后续法律法规修改奠基。

四、协调合作:法学视角下社保费征管权运行的多层保障

部门协调既然是评价社保费征管权是否平稳划转、能否保持高效运行的关键指标,在相关法律法规修订难以快速推进背景下,探究影响协调的可能因素,洞悉部门协调的事物本质,对于针对性施策就十分必要。其他行政执法领域的学说与实务在此方面已经积累了部分经验,之于社保费征管机制中各部门的协调之道多有助益,值得借鉴。

实际上,部门协调与合作是一个法学、公共管理学上的传统难题。比如,改革开放以来,宏观调控领域的部门协调一直存在“政策权威性与统一协调性不高、中央综合经济部门间宏观政策协调不够、综合经济部门与专业部门政策协调不足、中央宏观调控与地方经济政策协调不畅”等突出问题。良好部门协作局面的出现、维护需要参与主体、管理客体以及实现机制的共同支撑,法律体系的多层规制与协同机制的全面架构必不可少。

详言之,前文所述税务机关行使社保费征管权所面临的一系列法际冲突、职权障碍和其他协调难题,在中央统一修法前,不同省份部门协作时难免有不同的答案,地方探索与细节操作也需要具体问题具体分析。但为保障各地税务机关行使社保费征管权时始终能够作出“最适”决定,促导基金规范管理,部门协作的保障之道应从法律体系与实施机制两个维度构建。

(一)社保费征管权运行的法律结构

目前来看,有关社保费征缴的广义法律条款主要存在于《社会保险法》《社保费征缴暂行条例》《社会保险费申报缴纳管理规定》《社会保险稽核办法》《劳动保障监察条例》《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》《关于切实做好社会保险费申报缴纳管理规定贯彻实施工作的通知》等中央法律法规以及大量地方性法规、政府规章和规范性文件等。税务机关集中、统一征收社保费后,上述规范条款如何适用,税务机关与社保经办机构、有关行政部门的权力分割如何重新谋划,税收征管法律法规参与空间多大,这是部门协作的首要难题。一个不可忽视的现实是,受历史沿革与地域发展影响,各地在此之前已经形成了各具特色的社保费征缴模式。在国家尚未明确应对统一征收社保费的法律体系如何修订、适用时,对地方后续在社保费征收事宜上的各种法制探索,中央不妨予以尊重。伴随各地统一征收先进做法的累积,法律体系的修订不仅内容科学,亦愈加具备民意基础。这在关于社会保险费征收的法律体系结构上的表现是,对于中央未优先规制的征收事宜,只要不突破税务机关统一征收的要求,可以交由地方去试点、探索,时机成熟后中央再统一立法,对于中央已优先规制的征收事宜,只要不违背中央立法的规范意旨,可以交由地方解释、补充,时机成熟后再统一完善。

可以预见,在关于社保费征收的法律法规未作统一修订或适用解释之前,各地的适法探索必然占据规制主流,地方立法是社保费征收法律体系的结构重心。此中需要警惕的是,税务机关统一征收社保费固然可以提高征管效率、保障基金安全、增进参保人权益,但也正因如此,县市地方对社会保险的控制权会日渐松动,这在税务机关由中央垂直管理、社保基金统筹层级逐步提高的环境中越发明显。中央、省级地方与部分县市地方,中央与部分省级地方在社保费征管改革中存在明显的利益冲突,地方立法起草中的部门协调风险十分突出,稍有不慎极有可能为分利者抛开社会的其他成员展开“勾结”提供行动的空间。

考察既往地方立法实践,“部门协调缺乏充分明确的法律和制度保障;部门职能出现交叉,受委托起草部门难以确定;部门协调流程内部化,公众参与度不足;消极处理协调未果的部门冲突;部门利益法律化现象下协调难度大”等痼疾亟待破冰。为此,社保费征管改革的地方立法需要从以下方面着力:

第一,立法结构上,坚持省级地方立法、解释为主,县市地方只有执行权。这既顺应社保基金省级和全国统筹的趋势,又避免县市地方画地为牢,软化执行社保政策,损害参保人整体利益。

第二,立法主体上,对于社保费征收的框架性政策,应由人大主导地方性法规的制定;对于社保费征收的细化补充政策,可由省级政府主导政府规章的制定,并建立向省人大和全国人大备案审查的监督机制,强化中央监管。超越税务机关、社保经办机构以及有关行政部门的立法主体之于部门利益的协调大有裨益。

第三,立法程序上,社保费征管改革是改革利益的调整和重配,税务机关、经办机构以及有关行政部门的利益均不应在参保人民生福祉这一最高利益之上。此时,程序规制就显得尤为重要,因为它并非全然属于技术性事项,更有自身独特的正义价值,关乎参保人权益的保障与落实。无论是省级人大抑或政府主导地方社保费征管立法,广开言路的立法策略尚需坚持。行政法上规范性文件征求意见与听取意见制度、文件公开制度、文件听证制度、说明理由、复议审查乃至司法审查,都可引入社保费征管的地方立法与适用实践中。经过重重检视,税务机关、经办机构等行政主体的部门私益将被限制在最小范围内,协力壮大参保人的整体利益。

(二)社保费征管权运行的交互机制

税务机关征收社保费符合法学理论中功能适当原则的正义基准,但部门协调难题是确保其始终成为社保费征管最适机关的最大障碍。障碍的破除不但需要宏观层面法律体系上的多层架构,也需要微观层面税务机关、经办机构、社保行政部门、财政审计部门间的良好交互,且这种交互更为直接、更加具体、弥足珍贵。借鉴其他领域的先进经验,这种部门协调的交互机制可从实体与程序两个维度,主要分三个方面加以夯实。

其一,社保费征管中的部门协调主体。囿于税务机关的专业尺度,即便参保、缴费、变更以及注销登记划转至税务机关,登记、申报材料的审查也应坚持形式审查的标准,重点关注劳动关系判定材料的完备、相关数据的准确以及劳资双方协商的达成等,对材料真实性、合法性不作过多要求。即便如此,登记、申报、核定、征收以及查处追欠等社保费征缴环节情势复杂,在法律法规对征缴职权划分的模糊、空白地带,比如社保经办机构保险费率、缴费基数等政策调整的反馈与互动程序,税务机关提供的参保信息错误、遗漏后的重新处理,经办机构信息调整滞后与税务机关相机应对等,仍然需要公正、透明的协作规则,避免部门职权纷争,作出维护用人单位与职工利益的正确决定。据此,可比照《国务院办公厅关于同意建立公平竞争审查工作部际联席会议制度的函》(国办函〔2016109号),由中央到各级地方,推广建立社会保险工作联席会议制度,以税务机关、社保经办机构、社保行政部门、财政部门、审计部门以及监察部门等为主要成员,就社会保险费征收、基金管理与服务、社保待遇给付中的法规政策制定与适用问题进行宏观指导与协商解决,同步总结各地区、各部门实施成效,推广先进做法和经验。

其二,社保费征管中的部门协调载体。社会保险工作联席会议的协调成果,可以会议纪要、政府规章乃至地方性法规的形式呈现,比如《关于印发<2016年全市社会保险争议疑难问题研讨会纪要>的通知》(深劳人仲委〔20167号),但部门联席会议一般致力于解决某一时期或某一年度社会保险工作中的系列问题,及时性、应变性相对不足。据此,可引入知识产权执法中的部门联合执法协议制度,在各级政府或社会保险工作联席会议支持下,建立税务机关、社保经办机构、社保行政部门、财政部门、审计部门、监察部门等共同签署社会保险征管协议或社会保险联合执法协议制度。征管协议或联合执法协议相较联席会议纪要等载体更加机动,对于社会保险征缴等工作中的协调疑难,可以在部门协议中及时明确任务分工、职权归属、责任承担、争议解决等执法规则,从源头保障税务机关社保费征管权的高效运行。再者,征管协议等部门执法协议的本质是行政合同,行政合同兼备行政与契约属性,具有设权、保障、控权、调和、组织、替补、规范、动员、参与、效率等为现代行政所需的独特功能,在实践中客观、普遍并将长期存在,契约治理也因其优势成为国家治理的重要工具,这一做法值得推崇。社保费征管协议或社会保险联合执法协议应当在相关部门网站上公开,为用人单位和参保人及时提供规范指引。行政合同所确立的公开透明执法规则,更可以竭力避免税务机关、经办机构以及其他行政部门的扯皮、推诿,助力上级政府或联席会议正确、高效处理包括社保费征管权在内的基金运营争议。

其三,社保费征管中的信息平台建设。税务机关行使社保费征管权,做好登记、申报、核定与征收工作后,需要将用人单位和参保人的数据信息完整传递于社保经办机构,同步做好账户资金的划解工作。此时,信息平台的建设格外重要。部分地方的社保经办机构各自为政,信息平台并不统一,甚至平台操作规程已不能满足社保费统一征缴实际,平添征管成本。据此,结合社会保险各险种统筹趋势,可仿照税务部门“金税三期”工程、财政部门“金财工程”,由中央统一开发基本养老保险管理平台,省级地方统一开发其他基本社会保险管理平台,制定税务机关、经办机构、社保行政部门、财政审计部门的平台操作规程。此外,统一社会保险经办机构的设置,逐步结束部分地方社保经办机构各自为政的混乱局面,助力管理平台实现从征缴到管理、从管理到给付的全面覆盖。

五、结论

实证检视,税务机关行使社保费征管权必然在《社会保险法》及相关法规、《税收征收管理法》及相关法规间产生法际冲突,增添社保费征管权运行障碍。但以法学理论中的功能适当原则检视,在达致提高社保资金征管效率这一正当目过程中,税务机关在组织、结构、程序以及人员等方面的整体特点使其相比社保经办机构,在征管成本、信息搜集、基金统筹、地方利益破除以及基金安全等社会保险重要议题上更有优势,赋权税务机关具备正当性。但税务机关在行使社保费征管权时,部门协调是最大问题。这需要税务机关继续查找在组织、结构、程序以及人员等方面的问题与不足,深化改革,促导自身始终能在社保资金征缴中作出最适决定。据此,借鉴其他行政执法领域的部门协调经验,可建立起以法律结构和交互机制为主要内容的社保费征管权运行的多层保障。法律结构方面,在中央统一修法尚未实现之际,尊重、鼓励地方试点、探索,并从立法结构、立法主体、立法程序上加以法治化保障;交互机制方面,建立社会保险工作联席会议制度,探索相关部门签署社保费征管或社会保险联合执法协议,在中央和省级地方领导下完善社保信息管理平台,全心促动税务机关行使社保费征管权时法际冲突、职权障碍以及其他协调难题的妥善处理。

 

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