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基于4E评价原则的地方财政绩效管理研究

日期:2019/4/11 16:17:51 来源:地方财政研究2019年2期 阅读次数:503

 赵振洋 王秀颖 温伟荣/东北财经大学

 

    内容提要:建立现代财政绩效管理是中央和地方政府深化财政体制改革的重中之重,同时也是推进地方经济健康发展的迫切需要。针对地方政府在财政绩效管理方面存在的问题,在分析上海和江苏盐城财政绩效改革成功经验的基础上,结合效率、效益、经济和公平性的4E评价原则,从制度完善性、政策的可操作性、权力分配的合理性、政府认知度、舆论推动力、评价方法的全面客观性、机构的公正性、公众的参与度八个方面来建立地方政府财政绩效管理体系,并提出明确政府的职责,加强各部门的协调合作、强化绩效目标编审管理、稳步推进绩效跟踪管理、注重提高绩效评价针对性和有效性、强化绩效结果应用、推进预算绩效管理工作信息化建设、完善绩效管理人才培训机制等绩效管理的优化路径。

    关键词:4E评价原则  绩效管理体系  绩效跟踪管理  第三方评价

 

    一、引言

    习总书记在党的第十九次全国代表大会中明确提出,“要加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。”这一部署奠定了财政绩效管理在现代财政制度中的重要战略地位,为继续深化财政体制改革指明了方向。习近平总书记在20189月提出加强财政绩效管理是深化体制改革的重要举措[1],有助于提高财政资源的配置效率和公共服务的质量水平,有利于地区经济发展方式的转变。因此,加快地方财政绩效管理的改革在推进地方经济健康发展中显得尤为重要和紧迫。

    财政绩效管理是以优化财政资源配置为核心,以财政绩效目标为指导,以财政绩效评价及其应用为主要手段,涵盖财政绩效管理的事前、事中直至事后全方位的绩效管理体系。财政绩效管理改革不仅有助于提高公共服务的质量和水平,而且有助于提高人民的满意度,促进经济的健康平稳发展。地方政府在财政绩效管理方面为实现科学化、全面化的财政绩效管理目标,进行了一系列的改革措施,也取得了较好的成效,但仍旧存在短板,比如 “重分配、轻管理”不良思想依然存在,支出进度较慢,资金效益不明显等,甚至存在公共资源和财政资金不合理流失的现象。本文针对地方政府在财政绩效管理方面存在的问题,在分析上海市和江苏盐城财政绩效改革先进经验的基础上,结合4E评价原则,从效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)、经济(Economy)和公平性(Equity)四个角度,尝试构建地方财政绩效管理影响因素体系,结合4E评价原则提出推进地方财政绩效管理改革的优化路径。

    二、地方财政绩效管理存在的问题

    随着我国对地方财政改革的深入发展,地方财政绩效管理和绩效评价工作越来越受到社会各界关注。针对财政绩效管理实际进展情况,地方政府按照财政部的统一部署,全方位地推进财政绩效管理工作,初步完成了对管理框架和管理体系的搭建,经过政策以及具体落实地不断努力,在财政绩效管理方面取得了一定的成效。但财政绩效管理建设是一项长期工程,需要长时间的持续推进才能取得良好的成效。加之许多地方财政绩效管理起步较晚、经验不足等原因,依旧存在许多的问题。

    1.政府职能定位不清,各部门缺乏协调合作

    我国的财政绩效管理主要是由各地方政府的财政部门负责,在转型为服务型政府的进程中,对于财政绩效管理的工作,地方政府部门对自己的职能定位不清,各部门缺乏有效合作,常有越位或者无人负责的现象发生,不能很好地履行好政府职能,无法充分发挥地方政府在财政绩效管理中的调控作用。随着社会经济的不断发展,对财政绩效管理工作的要求不断地提高,由财政部门主导的财政绩效管理无法与复杂的管理工作相适应。

    2.绩效目标编制不到位

    做好财政绩效目标管理是能够科学的安排预算的重要因素之一,从近几年绩效管理工作来看,地方财政绩效目标的管理工作仍然有很多不足之处。首先,财政绩效目标编制过于笼统。部分财政项目的目标编制不够具体,比如:缺乏目标设定的针对性、部分项目没有从需要完成的数量、程度、进度、效率等方面进行详细的设定,没有具体量化它的衡量指标。不同的财政资金的用处不同,在确定绩效目标的时候应该综合考虑该项目的具体情况,不然就会造成目标设定存在偏差的重要错误,从而导致绩效管理存在可操控性,给后续的跟进和绩效评价带来了难度。其次,目标编制缺乏数据支撑。很多项目在设定绩效目标时,往往缺乏具体的论证以及资料的支撑,这样必然会影响绩效管理的效能发挥,从而导致绩效管理规范性与科学性的降低。

    3.绩效跟踪管理存在缺陷

    虽然地方财政部门通过改革,已经制定出了较为规范的制度,但是在绩效跟踪管理方面仍然有很大的漏洞。由于国家财政对内部监督只做了原则性的规定,所以实施难度较大,制定的制度规范大部份都是对财政部门提出对绩效监管的要求,却忽视了绩效跟踪监控这一环节。绩效跟踪管理不到位,绩效监管只注重于表面形式,编制的绩效跟踪报告质量不达标,都会对影响财政目标的实现。另外,在确定绩效跟踪管理的具体工作时,往往做不到合理有效,存在着绩效跟踪时间过长,缺乏效率性,或者绩效跟踪时间过短,绩效管理质量低下等问题。不全面、不具体的绩效跟踪管理,例如,只关注于绩效的进度而不关注于绩效工作是否经济、是否有效率、是否取得了较高的效益以及是否满足社会公平等,这样浮于表面的跟踪管理只是应付工作,对于财政项目的绩效评价没有起到良好的监控作用。

    4.绩效评价及结果应用有待提高

    近几年来,地方政府财政绩效评价以及评价结果的应用,无论是在评价的方式内容,还是评价的程序上都日趋成熟,但是当面对不同的复杂多变的专项财政资金使用时,仍然暴露出了很多问题。首先,由于各个财政项目的绩效目标设定各不相同,具体到各个项目的指标也变化万千,有的需要量化,而有的只能定性衡量,使得最后的绩效考核难度加大。其次,绩效评价的指标往往是一成不变的,并没有及时跟进修正、及时补充修改评价指标。最后,绩效评价的应用流于形式,绩效评价的成果没有得到广泛地的应用。地方财政部门要求各单位依据上级部门反馈的绩效评价的结果填写关于财政绩效目标完成进度以及情况的表格,但是由于各财政部门在展开财政绩效自评时,只总结自己成绩和优点,不利于对财政绩效管理工作中的问题进行修正改进,没有办法查找出其中隐藏的问题。绩效评价报告等相关信息的公开范围面相对较窄,社会大众对于评价结果了解甚少,评价结果没有充分的应用的下一年的预算安排中,没有对地方财政绩效管理起到一个良好的督促作用[3]

    5.财政绩效管理工作的信息化建设有待推进

    财政项目复杂多样,绩效的评价指标也就千差万别,指标的建立不仅要衡量经济性、效率性、效益性、还要兼顾社会公正性,指标的准确建立就离不开直观、真实、有效的数据支撑。在大数据时代,信息化建设显得更为重要,但是对于绩效管理信息化的建设却发展滞后,由于还没有建立起财政支出的数据库,使得绩效评价指标量化难度加大,导致绩效评价结果缺乏应用性,不能起到良好的说服作用。同时财政绩效评价依赖于数据,但是评价数据由各被评价部门提供,各部门存在着为了自己的切身利益对数据进行操纵的情况,这样会影响数据的客观性与真实性,导致了绩效评价以及结果应用效果不佳的连锁问题。

    6.财政绩效管理人才培训机制不健全,缺乏与第三方机构的充分合作

    各个地方政府财政厅相继确定了协助财政绩效评价的多个第三方工作机构,但是仍然没有建立起成熟的第三方机构的市场。地方财政支出绩效评价服务单位类型单一,发展缺乏多样化,大多都是会计师事务所。地方财政绩效评价所依赖的各个第三方机构在绩效评价的质量方面表现得良莠不齐,无论是在人才培训方面,还是在与第三方机构的合作方面都不足以对财政绩效评估工作形成一个强大的支持。

    三、基于4E评价原则的地方财政绩效管理体系构建

    近几年,财政绩效管理的工作在我国得到了高度的重视,也广泛地开展了一些财政绩效管理工作,但各地财政绩效真实管理水平却良莠不齐,中共中央、国务院要求用3-5年的时间来实现对财政绩效管理效率的提升,提高政府的效能,完善绩效管理评价机制,这使得我国的财政绩效管理改革迫在眉睫。因此,总结分析地方政府财政绩效管理的先进经验,深刻分析影响地方财政绩效管理的各类因素,合理构建地方政府财政绩效管理体系成为深化财政改革的重中之重。

    ()上海市和江苏盐城市财政绩效管理的成功经验

    随着财政绩效管理的不断改革,上海市和江苏省盐城市的财政绩效管理效果尤为突出。2012年上海财政收入为3743.71亿元,财政支出为4184.02亿元,2016年上海财政收入为6406.13亿元,财政支出为6918.94亿元;2012年江苏盐城财政收入和财政支出分别为312.78亿元和473.48亿元,2016年分别为415.18亿元和732.53亿元,2012-2016年的财政收入和财政支出差距不大,收入和支出的变化趋势比较均衡,这些都得益于两地在财政绩效管理方面进行了有益探索,重视发挥各财政绩效管理责任主体的积极性,形成推进绩效管理的合力,体现了公共治理的理念。

    第一,上海市和江苏盐城市建立起了较为完善的有关财政绩效管理制度的框架结构。制度的完善是开展财政绩效管理的基础,上海市和江苏盐城市均制定了具有地方特色的财政绩效管理办法,以上海市各区的绩效评价模式为例,在市财政局部署和监督下,区县均设置绩效管理机构,拥有充分的自主权,推进绩效管理信息系统建设,提高自身预算绩效管理的整体水平。比如:浦东新区采用以绩效评价为中心,利用财政部门的牵引工作,同时引入第三方机构的绩效评价方法;黄浦区采用以市局模式为导向,同时相关人员不断进行深入研究和探索,有序推进的绩效评价模式;静安区采用以财政部门牵头、绩效评价科、引入第三方评价为绩效评价模式,委托第三方完成当年度的跟踪评价和次年3月份的绩效后评价工作。

    第二,注重财政绩效管理工作的效率性。例如,上海市在2012年起就将开始着手于将财政绩效管理的信息数据模块化,并且通过这一数据搭建起来的信息系统对财政绩效目标的编报、审核等工作实现了效率化,并且完成了绩效评价工作以绩效评价结果应用的数据化处理,财政绩效管理的准确性和效率性都有较大的提高。

    第三,注重绩效管理的公平性,充分发挥第三方机构的公正性。上海市在2011年开始引入第三方机构参与预算绩效管理,2015年,上海市共有140家入围的第三方机构,占比达51%。同时,201411月上海市财政绩效评价行业协会成立,这是中国第一家财政绩效评价行业协会,协会的成立为上海绩效预算管理的发展注入新的活力。

    不断创新绩效评价方式,保证评价方式的全面客观性。江苏省盐城市进行试点政策性评价,开展部门整体支出绩效评价,逐年扩大开展部门整体绩效评价的单位数量,从而尽可能全面地反映部门预算的管理水平,考察预算单位的职能履行情况和整体预期目标完成等情况,努力增强部门绩效意识责任意识。

    第四,充分重视财政绩效管理的效益性和经济性。上海市和盐城市政府形成了“利用预算绩效管理手段督促各级政府部门认真履职尽责,提高行政效率,树立了绩效管理理念”,对于财政绩效管理都给予了高度关注。以盐城市为例,从2012年开始试点开展全方位的财政资金绩效目标管理,并且逐年扩大绩效目标管理的范围。在方位扩大财政绩效管理部门方面,盐城市于2016年对多个重要的资金项目的绩效目标进行了严格的管理和审核,项目金额近20亿,相比于2015年增加了近50个项目;绩效目标编制指向性增强,大部分项目资金绩效目标均能明确列示资金明细用途、项目和资金进度、项目总体目标和部分关键数量指标;绩效目标审核强化,重点加强了对事关民生经济、社会事业等重点专项资金的审核工作,督促预算单位完善绩效目标。经过集中申报、重点审核专项资金绩效目标,促使预算部门树立用钱要问效的财政绩效理念,逐步确立财政支出有预期、讲效益的管理意识;将财政绩效目标的编报和预算的编制同步化,同时下发文件,在同一时间分配下去,在同一个系统中跟踪审核,重点观察100万元以上的项目,并对这些项目全部进行目标管理,这种将财政绩效管理目标和预算编报系统融通的方式,不仅大大提高了绩效目标编制的效率性,同时提高了绩效目标编制的准确性,使绩效目标完成的有根据、有针对、有效率。

    通过对上海市和盐城市在财政绩效改革经验的分析,可以看出财政绩效管理改革并不是一步到位的,影响预算管理的因素众多,既包括有利因素,又包括不利因素,多种力量的交互作用共同影响我国财政支出绩效管理改革的进程。但成功的绩效管理经验也有其共同点,财政绩效管理必须要具备一定的针对性、效率性、经济性,同时进行绩效评价时一定要公平公正性。因此,必须在借鉴绩效管理成功经验的基础上,有针对性制定适合于地方政府财政绩效管理的改革方案。

    ()财政绩效管理体系评价原则——4E评价原则

    在进行财政绩效管理改革的过程中,除根据财政绩效管理的影响因素设置衡量指标和针对措施外,如何对财政绩效管理进行绩效评价也是改革核心问题,评价的方式、评价的内容、评价的目标等,也关乎着财政体制改革的推进,针对这一问题,本文提出将4E评价原则作为财政绩效管理评价的原则。

    福林在3E原则[2]的基础上考虑了公平性这一方面,从而提出4E的概念。即效率原则(Efficiency)、效益原则(Effectiveness)、经济原则(Economy)和公平性(Equity)原则,经济强调的是成本标准,以最低的成本来获取所需的资源。成本有助于得到实际成本与预算成本的差距,但是却无法衡量成本的效率及效果,所以单一的经济标准无法准确地用来评价财政绩效管理。效率强调的是生产力标准,是指为产生一定水平的效益所负出努力的数量,希望以最低的投入换取最大的产出。效益强调的是质量标准,关心的是预期的目标与结果,即在多大程度上改变了现状以及改变现状的幅度。但3E原则强调经济、效率和效益,很容易忽略了社会公正和社会平等,引入公平性后,公平性原则更注重的是社会公众是否都受到公平的对待,尤其要重视对弱势群体的扶持和帮助,主要包含机会公平、过程公平及结果公平三个方面的内容。

    我国财政绩效评价考虑公平性这一原则早有先例,例如我国的教育支出、疫苗接种等更加注重是否公平,是否存在差异,群众是否满意这方面的内容。并且我国的财政目标主要是提高一个相对公平公正的服务以及产品,核心目标是为了实现财政支出的平等化,这要求我们必须注重分配的公平公正性,从而实现公共服务分配的合理性;政府职能部门设立的主要目标是关切人民群众,为人民服务,群众的满意度就成为了一个重要的衡量指标,这就要求要确保个体对分配结果的享受要均等化;改革开放40年,我国的经济实力大大提升,但是在经济发展的同时,也不断暴露出很多问题,比如社会贫富差距过大,各个部门重视财政预算分配忽视财政预算管理,重视提高效益却忽略了社会公平性,出现这些问题的罪魁祸首就是忽略了公平性这一重要的评价标准。所以应将公平性原则纳入财政绩效管理的审核标准中。总之,在4E评价原则下,财政绩效管理的评价标准更加宽泛,更加注重社会公正性,能够从经济、效率、效益以及公平性四个角度更为具体、更为全面地评价财政管理绩效。

    在构建财政绩效管理体系时也要注意体现4E原则。首先地方财政绩效管理体系要体现经济原则,政策的可操作性要求财政绩效管理应一切从实践出发,地方政府制定预算管理的政策需因地制宜,充分考虑技术的可实现性和经济的合理性,只有符合成本效益原则,财政绩效管理的方法和措施才是有效率的,否则政策也只能停留在纸面上,失去了应有的操作性。其次,地方财政绩效管理体系要体现效率原则,权力分配是否合理是影响政府财政预算的关键因素,只有实现各个预算部门之间的权力制衡关系,才能达到政府财政资源有效、公平的使用,如果权利分配合理,在赋予财政绩效管理的自主性的同时,地方的预算管理又受到有效的监督,从而提高财政预算运用的效率和质量;法律和制度的完善性要求全面推进财政绩效管理,全面推进离不开法律和政策指导监督,先进和完善的法律、制度建设将推动绩效管理的有序进行,有法可依、有章可循将有效减少政府预算管理中的矛盾冲突,提高绩效管理的效率,维护人民利益,赢得群众信任;政府的认知度也影响着财政绩效管理的效率,政府是财政绩效管理的关键主体,如果政府部门忽视了自身对于预算绩效管理工作的主体责任,而将绩效工作视为财政部门新增加的工作任务,在完成财政绩效管理各项工作时将流于形式。再次,地方财政绩效管理体系要体现效益原则,评价方法的全面客观直接关系着政府财政绩效管理的效果,全面客观的评价方法将推动绩效管理的可持续进行;网络、媒体等舆论对绩效管理的宣传和推广作用,将有利于政府财政绩效管理的落实,增强公众对于政府工作的认同,提高绩效管理的效益。最后,地方财政绩效管理体系要体现公平性原则,政府作为绩效评价的主体,评价机构的公正性关系到绩效管理能否有效进行,推动服务型政府建设;在信息时代,政府工作的开展受到媒体、网络的深刻影响,充分利用舆论的作用来宣传绩效管理的意识和理念,推广预算管理的有效措施,将有利于落实财政部门的绩效管理工作,提高社会公众对财政部门工作的认同感。

    ()地方财政绩效管理体系的构建

    如图1所示,主要从制度完善性、政策的可操作性、权力分配的合理性、政府认知度、舆论推动力、评价方法的全面客观性、机构的公正性、公众的参与度八个方面来建立地方政府财政绩效管理体系。

地方政府财政绩效管理影响因素

法律完善性

(绩效管理的法律依据充足、合理)

理论适用性

(绩效管理方法被广泛认可和接受)

政府认知度

(政府对绩效管理的认知程度)

公众参与度

(公众对绩效管理的参与和监督)

舆论推动力

(舆论对绩效管理的宣传和推广)

技术可操作性

(绩效管理评定方法的可操作性)

机构的公正性

(绩效评定机构的构成客观公正)

权利合理分配

(中央与地方权力分配合理)

1  地方政府财政绩效管理体系

 

    1.法律的完善程度

    地方政府的财政绩效管理与人民利益息息相关,有法可依是赢得人民群众信任的前提,同时为财政绩效管理具体实施提供明确的依据,推动绩效管理的有序进行;各个地方各级政府都有自己的特点,财政绩效管理不能一概而论,因地制宜,依据的理论也不尽相同,应发挥主观能动性选择适合本级政府的财政绩效管理理论,为绩效管理实践提供有益理论指导。

    2.中央与地方权力的合理分配

    中央与地方政府的权力分配是否合理对于调动地方政府进行财政绩效管理的积极性有重要的影响。如果中央和地方的权利分配能够做到合理公正,将激发地方政府预算工作的主动性,提高财政绩效工作的效率。

    3.政府对绩效管理的认知度

    如果政府部门工作人员对财政绩效管理没有给予充分的认识,对预算绩效管理工作没有足够重视,忽略了自身对于财政绩效管理工作的主体责任,而将绩效工作视为财政部门新增加的工作任务,财政绩效管理各项工作将流于形式。

    4.理论的适用性

    地方政府全面实施财政绩效管理具有覆盖面广、工作量大、专业性强等特点,需要以全面客观的方法为基础去推进和实践,一定要与地方财政的真实情况相结合,保证绩效管理方法得到广泛的认可和接受。

    5.技术的可操作性

    一切从实践出发,地方政府需充分考虑实施财政绩效管理考虑方法和措施的可实现性,包括技术的可操作性和经济的合理性

    6.评价机构的客观公正性

    根据价值中立原则,应该杜绝评价主体好恶倾向,评价机构专业、客观、独立性是其能否胜任预算管理工作重要标志,同时也是保证预算管理科学开展的必要基础。评价机构越专业、越客观、越独立,评价结果越具有信服力和权威性,这样才能真正实现对地方政府财政绩效管理的客观科学评价,推动服务型的政府体制改革。

    7.舆论的推动力

    充分发挥舆论的宣传和推广作用,提高社会对财政绩效管理的关注度,形成利用绩效管理手段督促地方政府勤勉尽责,深化体制改革,转变政府效能,增强政府公信力和执行力的共识,塑造良好的社会环境,将进一步推动政府绩效管理的优化。

    8.公众参与度

    通过财政绩效信息的公开,让社会各界广泛参与政府绩效管理,充分发挥社会监督的作用,将是政府绩效管理的强有力保障。

    四、地方财政绩效管理的优化路径

    ()明确政府的职责,加强各部门的协调合作

    首先,财政绩效管理工作应由中央与地方政府共同协作,应该合理分配中央和地方政府的职责与权力。按照现代财政制度改革坚持的“事权与支出责任相匹配”的原则,要在中央和地方事权划分的基础上分配相应的支出责任。这样才能够保证社会公平,有利于协调区域资金合理使用,有利于统筹推动区域经济发展的财政绩效管理项目上划给中央负责;根据提供服务的范围,财政绩效管理工作的复杂程度划分,将地方政府无法负担的工作调整为中央与地方政府共同负责;根据地方政府的实际情况,有利于地方政府进行管理的工作,应由地方政府负责。

    其次,财政绩效应该从局部转向全面,要与其他相关各部门统筹协调,应建立起权责明确的执行体系,理清各执行部门所应具备的权力和职责。地方政府的各个执行部门在明确了自己的职责后,负责财政绩效管理工作的具体事项,在预算管理过程中可以赋予各部门一定的资金调剂权,调动各部门参与的积极性。不仅要将所有项目资金等纳入到绩效管理的范围,而且还要将与财政相关部门的绩效管理也纳入到总体绩效评价的范畴,相关部门也要构建本部门的绩效管理评价的子体系。

    最后,审计部门和人大负责监督财政绩效管理工作的执行,通过内部与外部监督,财政绩效管理工作规范化与科学化。加大财政审计的力度和频率,对财政各部门实施经常性、制度化、奖惩化的财政审计,并出台相关财政问责法律法规,加大对财政审计中违纪、违法问题的处理力度。这样才能将执行部门和监督部门的协调合作,各司其职,从而使财政绩效管理工作得到进一步的完善。

    ()强化绩效目标管理

    新预算法规定了各部门在申请预算的同时也要编制绩效目标。强化绩效目标管理一是做好绩效目标编报工作,绩效目标的编制是做好财政绩效管理的基础和源头,合理的绩效目标可以避免目标过高或者过低而导致的资金分配不平衡,无法保证能够最大程度地发挥资金地用途,影响财政绩效管理的质量,即强调财政资金使用的经济、效率和效益原则。

    根据江苏省盐城市开展财政资金绩效目标管理的经验,其逐年扩大绩效目标管理的范围,采取了绩效目标主管部门全覆盖,增强绩效目标编制指向性,强化绩效目标的审核等措施,取得了良好的成效。

目标编制

目标审核

目标执行

目标反馈

事前可行性评价

事中绩效跟踪评估价

事后反馈评价

2  财政绩效目标管理流程图

 

    如图2所示,结合地方政府的实际情况,一是完善绩效管理信息系统绩效目标编制模块,扩大绩效目标的编制范畴,进而实现与部门预算编审系统的有机融合,使预算约束内在化。部门应该根据以前绩效目标的完成情况、绩效评价情况、绩效目标设立是否经济,有效率,质量高,满足了社会公平,进而完善绩效目标的编制工作。二是做好实绩效目标审核工作。编制预算要与绩效目标同步,具有一定的时效性;将绩效目标分类别编报,加强绩效目标对绩效管理工作的指导性以及针对性;根据往年的绩效目标审核评价情况,从中选取重要项目进行重点评审,以指导相关部门提高绩效目标编制工作的完整性、科学性。建立预算部门、财政部门和第三方工作机构共同核准的方法体系,与第三方机构合作进行绩效目标评审工作。主要侧重于绩效目标与单位职能的相关性、实现绩效目标所需资金的合理性、规范性、科学性。三是在项目实施过程中,将绩效目标与绩效评价紧密联系,使绩效评价成为绩效目标实现程度、落实情况、最终效果的直接体现了解目标的完成状况,从而让加强目标执行的反馈工作以及与基础标准存在的偏差,即时发现问题,做好解决措施。最后项目完成后,进行自评与再评,比较绩效目标的编制,绩效目标执行情况,考量目标设定是否合理。进而形成的与评价相结合的从绩效目标编制与审核,到目标执行,再到目标反馈的一整套流程。

    ()稳步推进绩效跟踪管理

    推进财政绩效跟踪管理是完善财政绩效管理的重要措施,是制定财政绩效目标的主要依据,是财政预算分配的基础,更是加强廉政建设的重要保证。只有稳步推进绩效跟踪管理才能够提高财政资金使用的效益并扩大项目的社会效应及公平性。

    首先应确定绩效跟踪管理的内容,比如在政策内容上,应遴选社会反应强烈的政策项目,如土地收入政策、政府性基金与社会保险基金收入政策等开展绩效评价;在政策层级上,应支持有条件及经验的地方政府先行先试;在行动策略上,应将地方政府各种收费政策作为突破口,引入第三方开展重点评价。再比如说财政项目的完成程度、项目内部本身获得的效益以及其产生的社会效应。其中社会效应通常无法以货币计量,但是我们可以通过指标衡量,比如就业率、覆盖率等。确定绩效管理工作的重心,坚持定性和定量的进行绩效追踪,选择合理的绩效跟踪重点项目,对实施周期较长、投入产出过程比较复杂的项目开展绩效跟踪试点。建立绩效跟踪管理体系,绩效跟踪管理的工作涉及到各个部门之间的协调工作,重点关注绩效目标完成情况的对比分析,从效率、效果、经济、公平四个角度考量,重点化解绩效目标和绩效评价脱离的问题。完善绩效跟踪模块,大胆采用信息化手段进行信息采集和统计分析,对项目实施、资金使用等情况进行跟踪管理,逐步实现跟踪管理与绩效目标编制、绩效评价工作的有效对接。

    其次,绩效跟踪管理涵盖短期、中期、长期。既要有长期的绩效目标,也要有有效的短期目标和中期目标,加强对绩效管理的动态跟踪和监督,出现问题及时解决,保证长期目标的真正实现。注重绩效目标的审核,建立财政部门和预算部门二级审核机制,合理设定绩效目标,为绩效评价指标体系的设计打好基础。地方政府应构建人大、政协、高校专家、中介机构等多方力量全程参与的绩效评价平台,保证绩效目标、绩效指标和指标值的科学性与合理性,长期目标与部门职能、年度目标与长期目标、绩效指标与绩效目标的相关性等方面进行重点审核,审核结果反馈部门修改完善,达到审核辅导双重目的。

    ()注重绩效评价及结果应用

    随着社会大众对财政资金效益的关注日益提升,财政资金的使用效益以及政府相关部门是否真正的发挥了作用就显得格外重要,很多财政部门过分追求经济,使得有些资金的使用只有经济效益而没有社会效益,导致其忽略了公平性。那么绩效评价以及应用绩效评价的结果无疑是一种保证效益和公平性的有效的方法。

    首先,应对绩效评价工作给予高度的重视,加强对新增项目的重点关注,各级预算部门将部门整体和各个项目分别进行评价,将绩效评价的整合和细分两方面同时进行。提升对于政府购买服务项目的评价力度,使绩效评价工作有一个质的提升,加快对财政管理中问题的整改,进一步将绩效评价结果的公布范围面扩大扩大向,使发挥社会群众的监管作用,建立激励约束机制,完善预算管理。其次,应该完善绩效评价的指标。采取省级政府与市县共同建立的方式,逐步丰富绩效评价指标体系,过实践积累和深入研究,有效提高相关目标、指标、标准值的合理性、关联性和可收集、可验证程度,提高指标设计的科学性;将定量与定性指标、短期与长期指标、关键与辅助指标相结合,从不同的角度,对绩效评价的内容作出公正的判断,充分考虑各个指标对评价对象的不同作用,有区别的设定评价比重,从而实现从省到县的指标体系共享机制。最后,是拓宽观察视角,细化管理方式,在继续认真考察项目投入、实施、产出、效果等重要环节的基础上,尝试对不同支出方向的资金、不同运行方式的项目,实施分类管理方式,采用更加具有针对性的绩效评价方法,切实提高绩效管理工作的质量。

    在加强绩效评价结果的应用方面:首先应将绩效评价结果应用于财政预算的资金分配、项目动态调整、从而形成建立灵活的财政预算管理体系重要基础0。对于在绩效评价工作中表现优异的相关部门,在分配预算时应该做到先分配,对于评价结果较差的部门,应该首先要求其进行整改,改进不到位的则相应适度的减少预算分配,对逾期未使用的滞留资金,应及时调整收回未能实施的项目资金。另外应加大绩效评价结果的公布范围,使充分发挥各个部门以及社会的监督审核作用,提高财政绩效管理工作的公平性。其次应该将绩效评价结果纳入政府考核的内容中,对于完成优秀的部门人员给予奖励,绩效管理较差的部门人员进行一定的警告或者处罚,以使财政绩效管理更加有效益,更加注重公平0。最后,委托第三方机构深入抽样项目点进行核查验证,保证绩效评价的客观性、科学性和合理性。同时编制相关规范,对报告的要求及内容进行明确规定,在第三方机构评价完成后,对其进行评审,以此激励第三方机构的竞争,同时确保评价报告的高质量。

    ()推进财政绩效管理的信息化建设

    财政绩效管理制度的完善是基础,但实际的操作性和可实践性往往更为关键。上海市和盐城市都建立起了信息化、数据化的财政绩效管理机制,建立涉及多行业、多领域的财政绩效管理数据库,不断提高预算管理制度的可行度。完善的信息系统是大数据分析的前提,应借助现有的财政绩效管理信息平台,开发新的绩效管理信息系统。绩效管理信息系统应包含了绩效目标、绩效跟踪、绩效评价三个功能模块,强化对预算绩效管理各类型的数据的整合和利用工作,充分发挥数据信息的价值,对拥有的绩效信息资源在合理的范围内进行共享,对各类数据进行深入地分析和研究。建立绩效评价指标库,通过不断积累高质量的绩效评价指标体系,继续拓展绩效指标来源渠道,按行业系统分类,利用预算单位熟悉项目情况的优势,充分发挥预算管理的约束性,促使预算单位在绩效处的指导下设计出更加科学、合理的指标体系0。最后应加强信息化公开建设,通过网站集中公布地方所有财政部门的绩效信息,是绩效信息规范管理,提高群众对绩效管理的关注度。

    ()完善财政绩效管理人才培养机制,加大与第三方的合作力度

    绩效管理人才队伍的建设是提高绩效评价质量的重要基础,一支具有较强专业水准、较高政治觉悟的绩效管理队伍是绩效管理工作有序推进的保障。

    首先,为进一步推进预算绩效管理,地方应向社会广泛征集各方面的专业人才,建立专家库作为财政绩效管理的支撑平台,专家应涵盖财务、经济、教育、工程等多方面,保证不同领域、不同行业的绩效管理工作需要;结合聘任专家管理办法,加强对绩效专家的滚动管理,不断吸引优秀的人才加入专家库,为绩效管理工作提供智力保障。

    其次,应不断完善绩效评价交流和培训机制,支持注册会计师等行业协会提供绩效评价工作的培训和指导,提升绩效评价工作人员的专业能力。以公开招标的形式,选择并建立囊括多种事务所的绩效评价中介机构库,并加强对第三方中介机构培训的范围和力度,逐步推进第三方机构发展,切实提升绩效评价。从法律层面建设行业自律机制,规范行业管理,进一步理顺了在与第三方合作过程中各部门的责任,以发挥合作的最大力量,发挥行业协会对第三方的约束规范作用。

    最后,应增加第三方机构的合作,良好的合作给财政绩效管理工作提供的有效的保障推进,使地方绩效管理工作水平有较大的提升0。地方应加大参与绩效管理的数量,丰富第三方机构的结构层次,提升其整体素质,同时,不断加强对第三方机构的管理,从采用入库方式转变为公开招标方式,并纳入政府采购电子集市管理,建设行业自律机制,要求对第三方机构的绩效能力进行评价考核,取消不合理门槛,规范行业管理,发挥行业协会对第三方的约束规范作用,提高绩效评价的公信力,推动预算绩效管理规范、有序发展0;通过采取不定期检查等方式对第三方机构工作开展情况进行评价质量的检查,使第三方机构在独立自主实施绩效评价的基础上,并且能够确保绩效评价维持一个较高的水平。

 

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