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我国养老金隐性债务规模测算

日期:2019/4/11 16:16:28 来源:地方财政研究2019年2期 阅读次数:320

张箫箫/中国财政科学研究院

 

内容提要:随着社会老龄化压力的增大,我国养老保障体系的改革引发了全国各界越来越多的关注,其中一个焦点便是如何有效管控养老金隐性债务规模增大所带来的风险。本文基于开放系统认识,依据开放系统债务模型开展了城镇职工基本养老金隐性债务规模变化趋势测算;并在影响债务增长规模的因素分析基础上,探讨了降低养老金隐性债务风险的基本途径;最终,提出了深化我国养老保险体制改革的相应对策建议。

关键词:基本养老保险  老龄化  隐性债务  风险管控

 

老龄化是世界各国发展面临的共同挑战,特别是对我国这样一个老龄群体绝对数量庞大的发展中国家而言,其社会压力之大更是可想而知。严重的问题在于,由于目前我国现代养老保障体系仍处在深化改革的转型期,因养老基金家底不厚而产生的隐性债务规模过快增长,直接影响着我国基本养老保险制度改革的稳步前行,而且对未来国家财政正常运行和社会经济可持续发展都将产生重大影响。为此,有必要对我国养老金隐性债务规模及其变化趋势进行测算,为降低养老金隐形债务风险、推动养老保险体制改革深化提供决策参考。

一、养老金隐性债务概念的三个层次

养老金隐性债务(Implicit Pension Debt)作为政府对参保人员支付养老金的一种承诺,是政府的一项直接隐性债务。它来源于“现收现付制”的养老金筹资模式,在职职工通过养老金缴费赡养支付已退休人员,同时也为自己积累着未来退休领取养老金的权益。对于在职职工,养老金缴费相当于购买了隐性的政府债券:职工将养老金缴费贷款给政府,而退休后领取养老金相当于政府偿还贷款本息。由于养老金支付存在隐含的政府承诺,因此被称为养老金隐性债务。当养老金缴费和基金累计结余无法完全偿还养老金隐性债务时,政府将予以财政补贴,养老金隐性债务风险显性化,进而构成财政负担。由于养老金隐性债务跨越时间长,影响因素复杂广泛,国内外学术界对养老金产生的隐性债务未形成统一的定义,对同一养老金计划测算出的隐性债务规模结果也各不相同。鉴于此,Robert Holzmann(1998)将政府养老金隐性债务界定为三个层次,统一了养老金隐性债务的定义及其适用范围。

1 养老金隐性债务概念的三个层次

来源:Holzmann et al.(1998)

 

第一层次养老金隐性债务是指当养老金计划突然终止时已积累的债务,包括已退休人员(“老人”)已积累养老金权益的现值和在职职工(“中人”)已积累且未来必须偿付的养老金权益的现值之和。第二层次养老金隐性债务是在第一层次基础上,加上在职职工(“中人”)未来所积累的养老金权益的现值与未来养老金缴费的现值之差。第三层次养老金隐性债务则是在第二层次的基础上,加上“新人”未来养老金权益的现值与养老金缴费的现值之差。由于考虑了新人加入,第三层次被称为开放系统下的养老金隐性债务。

三个层次的养老金隐性债务概念适用于不同的经济政策和场景。第一层次往往适用于当养老金计划从“现收现付制”向“完全积累制”转轨时,政府对旧制度下参保人养老金权益的确认。第二层次适用于政府保持“现收现付制”,在不考虑“新人”缴费的情况下,截至最后一个参保人身故时政府所需要承担的累计债务规模。第三层次由于考虑了参保人员的动态变化,可用来预测养老金隐性债务对财政跨期预算产生的影响,以评估一项养老金制度的可持续性。

有关我国养老金隐性债务规模的测算,大多数国内学者采用了第一和第二层次的概念。李绍光(2004)按照第一层次的概念,假定1997年后不再将在职职工的养老金缴费用于偿还养老金转轨遗留的隐性债务,测算出1997-2033年间,我国政府需要支付的养老金隐性债务是8万亿。汪朝霞 (2009)按照第一层次分别测算了在制度转轨前“老人”“中人”积累的养老金隐性债务在1998-2056年各年显性化的债务量。“老人”养老金隐性债务显性化债务量在1998年最高1309亿元,然后呈不断下降趋势“中人”养老金隐性债务显性化债务量在“2024年达到最高值3907亿元,在2024前后若干年间,既是人口老龄化发展速度最快的时期,也是偿还债务的高峰期”。贾康等(2013)按照第二层次测算了2007-2042年间每年应当支付的债务量,在2030年债务量达到了最高值406.9亿元,之后呈现加速下降的趋势,历年债务规模变化呈现出“倒U型”。关于降低我国养老金隐性债务风险的政策建议,李绍光(2004)提出了划拨国有资产,偿还国有企业职工养老金隐性债务的建议,为评估比较各种方案提供了有益的思路。苟兴朝(2018)认为我国社会养老金隐性债务偿债方式宜采取“制度外”方式,运用财政补贴和国有资产存量来偿还“最现实,各方面阻力和摩擦力最小。巴曙松等(2018)提出了增加财政支出中社会保障支出的比重、加快发展第三支柱养老保险、提高养老金投资规模和收益率等政策建议,以应对老龄化和养老金隐性债务风险。

我国养老金制度转轨至今已有20余年。转轨后采取了“统账结合的模式,由于社会统筹账户缴费收入累积严重不足,不得不从个人账户拆借资金,形成了个人账户“空账运行,从而“统账结合在实际运行中演变为“现收现付制。因此,第一和第二层次养老金隐性债务概念不能反映新人参保的动态变化对养老金计划财务状况的影响,特别是对我国养老金的供给基础和面临风险做出明确判断。本文选用第三层次的概念,在考虑新人缴费情况下测算我国养老金隐性债务规模的变化趋势。

二、我国基本养老保险隐性债务规模测算

基于第三层次养老金隐性债务概念,养老金隐性债务IPD表示为:

IPD =     (1)

其中:c表示一个年龄段的参保群体,t为年份,t0T分别代表考察时间区间的起点和终点。s(c,t)为参保职工的缴费率,w(c,t)为社会平均工资,L(c,t)为参保职工人数, (t)为缴费基数占社会平均工资的比重,四者的乘积为从t0T期间累计的养老金收入。p(c,t)R(c,t)表示退休人员的平均养老金待遇水平和退休人数,二者的乘积为从t0T期间累计的养老金支出。考虑到在全国基本养老保险基金总体收支中,城镇职工基本养老基金的收支规模占有很高比重(根据2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报数据,2017年城镇职工基本养老基金收入占全国基金总收入的92.9%,征缴收入占全国征缴总收入的97.6%,基金支出占全国基金总支出的94.1%),本文以城镇职工基本养老保险作为研究范围,测算我国养老金隐性债务规模。

()我国城镇职工基本养老保险缴费收入测算

由于我国城镇参保职工中断缴费比例较高,在计算养老金缴费收入时要考虑实际缴费人数占总体参保职工的比例,即遵缴率 (t)。因此,养老金缴费收入Revenue可表示为:

Revenue =                 (2)

1.我国人口总量和年龄结构的测算

通过测算我国未来人口总量及人口年龄结构,推算城镇职工参保人数和退休人数。未来我国人口总量和年龄结构的测算以2010年第六次人口普查中全国人口总量以及分年龄的男、女人口数为基础,依据银保监会制定2010-2013年中国寿险行业经验生命表-CL05()CL06()养老类业务表,与各个年龄的生存概率相乘,得到下一年度各个年龄的人口数量。由于生命表中将105岁的人视同身故,因此,通过生命表推算的我国人口总数不包含我国境内105岁以上的人口。测算结果表明,2029年开始我国人口总量将超过14.5亿,60岁以上人口约占25%,与国家卫计委人口预测结果[1]一致。

2  我国人口变化趋势(2018-2030)

 

2.城镇在职职工参保人数L的测算

虽然未来我国劳动年龄人口数量逐步下滑(如图2所示),整体就业人口增长缓慢(如图3所示),但随着城镇化发展,将有越来越多的农村人口迁移至城镇。数据表明,1997-2017年城镇就业人口呈现出持续上升趋势,2017年城镇就业人口比1997年翻了一番。在城镇化进程中,一部分农村人加入到城镇职工基本养老保险计划中,职工参保人数呈上升趋势。由于职工参保人数的变化趋势与全国劳动年龄人口以全国就业人口数量的趋势不相符合,不能直接由全国劳动年龄人口推算城镇职工参保人数。鉴于城镇职工参保人数与人口城镇化率、城镇就业人口、参保的农民工人数的变化呈现趋同的特征(4所示)

3  我国城乡就业人口(1997-2017)

数据来源:国家统计局

4  我国城镇就业人口、城镇化率、参保人数和参保农民工人数(2011-2017)

数据来源:人力资源和社会保障事业发展统计公报

 

3.我国社会平均名义工资增长率的设定

我国社会平均名义工资在2001-2016年持续增长,剔除消费价格指数因素的影响,社会平均实际工资增长率一直略高于GDP增速。2015年以来,我国经济增速下行,GDP增长率预计大约在6.5% 7%之间。鉴此,2017-2024年将社会名义工资增长率采用略高于未来GDP增速的预测值,设定为6.5%2025-2030年社会平均名义工资增长率设定为6.0%

4.我国城镇职工养老金遵缴率 和费基占比 的设定

假定2018-2030年我国城镇职工基本养老基制度遵缴率 (t)维持在201779.2%的水平。2018-2030年费基占比 (t)采用全国历史年度平均水平,设定为0.696。假定城镇职工基本养老金制度继续使用个人账户的结余资金弥补社会统筹账户不足。养老金缴费率保持不变,企业的缴费率为20%,个人职工的缴费率为8%;城镇个体工商户、灵活就业人员和国有企业下岗职工以个人身份参加基本养老保险的缴费率为20%

5.我国城镇职工养老金缴费收入的测算

将每年在职职工人数、社会平均工资、遵缴率、费基占比和缴费率相乘,得到2018-2030年城镇职工基本养老金缴费收入的测算值。

()我国城镇职工基本养老保险支出测算

1.退休人数的测算

本文构建了城镇职工参保人数与解释变量人口城镇化率、城镇就业人口、参保农民工人数、控制变量GDP增速的回归模型,以此测算2018-2030年城镇在职职工参保人数。通过全国人口总量中退休年龄人口,推算城镇基本养老保险计划中退休人数。假设城镇职工基本养老金的退休人数与全国退休年龄人数同步增长,通过全国退休年龄人口的增长率,以2017年城镇基本养老制度退休人数为基数,测算2018-2030年城镇基本养老计划的退休人数(如图5所示)

5 我国城镇在职职工参保人数、退休人数以及制度赡养率

的变化趋势(2018-2030)

 

2.平均养老金待遇的设定

平均养老金待遇的设定与参保职工社会平均工资类似,假设2018-2030年平均养老金待遇的增长率略低于社会平均工资的增长率,将2018-2024年退休人员平均养老金待遇的增长率设定为6.0%,在2025-2030年间退休人员平均养老金待遇的增长率设定为4.5%。将城镇职工基本养老保险制度中的退休人数与平均养老金待遇相乘,得到2018-2030年我国城镇职工基本养老保险支出水平。

()我国城镇职工基本养老金隐性债务规模的测算结果

将各年度养老金缴费收入与养老金支出的差额累加,得到各年度隐性债务显性化的规模。测算结果显示,2018-2030年间,受人口老龄化影响,各年养老金缴费收入均不足以支撑当年支出(如图6所示),进而转化为政府的显性债务。养老金隐性债务规模呈明显上升趋势,其中,在不考虑贴现情况下,2030年养老金隐性债务规模达到15.3万亿(如图7所示)

6 我国城镇基本养老保险显性化债务规模变化趋势(2018-2030)

 

依据银行定期存款基准利率考虑贴现率的影响,贴现率分别设定为2.75%3%3.25%,对2018-2030年我国城镇养老金隐性债务规模进行折算。贴现率提高,则养老金隐性债务规模下降。2030年,贴现率2.75%3%3.25%情况下养老金隐性债务规模分别为12.2万亿、12.0万亿和11.7万亿(如图7所示)

 7 我国养老金隐性债务规模的现值和当年显性化债务规模的现值(2018-2030)

 

考虑基金投资收益和财政补贴作为弥补养老金隐性债务的资金来源,假定未来保持2007-2017年财政补贴占地方财政支出的平均比重为2.97%,投资收益率为2005-2016年平均投资收益率2.37%,我国将在2023年出现养老金隐性债务风险上升的趋势,届时不得不动用基金结余填补养老金当年养老金缺口 (如图8所示)2030年,养老金显性化债务和养老金隐性债务规模分别为7161亿和2.8万亿,养老金基金结余迅速缩减至1.6万亿。

8  我国养老金显性化债务规模、利息、财政补贴、

基金累计结余测算(2018-2030)

 

综上,随着社会老龄化压力的增大,2018-2030年我国城镇职工基本养老金隐性债务规模持续增长,预示我国未来基本职工养老金隐性债务将面临较大风险。

三、养老金隐性债务的影响因素分析

为有效管控养老金隐性债务带来的潜在风险,本文从养老金收支平衡的原理出发,分析养老金隐性债务的影响因素,进而探讨降低养老金隐性债务风险的基本途径,促进我国现代养老保险制度的可持续发展。

()养老金收支平衡原理

在一个平衡的现收现付制的制度中,每一时期的养老金收入与支出应保持平衡,表示为:swL  = pR          (3)

其中:L为参保职工人数,w为社会平均工资, 为遵缴率, 为缴纳基数与职工平均工资的比例,s为缴费率,swL 即养老金缴费的总收入。R为退休人数,p为退休人员的平均养老金待遇,pR即养老金总支出。提高s, w, l或降低p, R就会降低养老金隐性债务水平。为便于分析,式(3)改写如下:s =(p/w) (R/L)            (4)

其中:p/w为平均替代率,R/L为制度赡养率。人口老龄化将导致赡养率R/L提高,如要保持收支平衡,一是提高养老金的缴费率s,这将加重在职职工的缴费负担;二是降低养老金替代率水平p/w;或者二种选择的组合,如此才能保障养老金体系持续运行。

目前我国老龄人口比重不断提高,制度赡养率R/L随之上升,基本养老制度面临提高缴费和降低养老金替代率的双重压力。鉴于我国当前缴费率与平均替代率不匹配和运行效率低的现实,宜从养老金收入端(“开源)和支出端(“节流)的其他影响因素出发,调节养老金收支平衡。

()养老金隐性债务降低的影响因素

1.延迟退休年龄

延迟退休年龄将增加收入端的参保职工人数,同时降低支出端的退休人数,导致制度赡养率R/L降低。本文以劳动年龄人口男性20-60岁、女性20-55岁和退休年龄人口男性60岁退休,女性55岁退休为基准方案,测算了不同延迟退休方案对养老金隐性债务规模的具体影响(如图9所示)。结果表明,延迟退休年龄对调节养老金隐性债务规模作用显著。同时,当延迟退休3年及以上时,各年基金均保持盈余水平。如果考虑财政补贴和基金结余产生的利息收入的正向调节作用,从未来十年看,延迟2年退休也能够基本保持基金收支的相对平衡。然而,延迟退休意味着拉长了工作期限,对在职职工的养老金福利将产生负面影响,可能给社会带来不稳定因素。从国际经验看,通过延迟退休年龄缓解老龄化带来的财政负担是许多发达国家的普遍做法。考虑到我国作为世界上老龄人口庞大的发展中国家的现实,通过延迟退休调节养老金隐性债务规模还应重点加强方案制定和实施效果的可行性研究。

9 测算延迟退休方案对当年显性化债务规模的影响(2018-2030)

 

2.延长最低缴费年限

延长最低缴费年限增加了一部分参保职工的缴费密度,提高了养老基金的缴费收入规模。从整体上看,我国的平均缴费年限与欧美等发达国家相比偏短。2013年,我国职工基本养老制度参保人员平均缴费期限为25.8年。同时,缴费期限在不同参保群体中还存在着显著差异,主要体现在以灵活就业人群为主的非正规部门,存在仅按最低缴费年限15年缴纳养老金的倾向。根据2016年官方数据统计,灵活就业人员参保人员占参保总人口的23%(企、事业单位参保人员占77%)。因此,延长最低缴费年限主要针对非正规部门人群。假定灵活就业人员的平均缴费年限为15年,逐步延长最低缴费年限能够提高总体参保群体的平均缴费年限,进而扩充了养老金收入。图10显示了延长不同缴费期限对总体城镇职工平均缴费年限提高的影响程度。测算结果表明,由于灵活就业人口所占比重不到1/4,延长最低缴费年限对总体平均缴费年限的影响相对偏弱。

10 提高法定最低缴费年限对总体养老金计划平均缴费年限的影响

 

3.加大财政补贴力度

自我国养老金转轨至今,财政补贴一直都发挥着重要作用。图8显示,如不提高财政补贴,养老金隐性债务显性化风险将提早出现。为进一步评估提高财政补贴对养老金隐性债务规模的影响,假设未来养老金累计结余投资收益率保持为2005-2016年平均水平2.37%,逐步将补贴力度提高至地方财政支出的3.5%4%5%6%(如图11),隐性债务显性化风险逐步缓解。当财政补贴提高至地方财政支出的5%时,养老金收支平衡隐性债务规模将在一段时间内得到有效控制。

11 提高财政补贴对当年显性化债务规模的影响(2018-2030)

 

4.提高遵缴率

遵缴率指在职职工实际缴费人数占总体参保人数的比重。遵缴率的提高将从收入端影响养老金隐性债务规模。2017年我国城镇职工基本养老制度遵缴率为79.2%。图12测算了不同遵缴率对降低养老金隐性债务的影响。当制度遵缴率上升到86%或更高水平时,可有效降低养老金隐性债务风险。近年来,我国基本养老制度遵缴率逐年下降,这与中断缴费的参保人员比例增加有密切相关。从企业角度看,一部分企业对社会保险工作认识不足,认为养老金缴费增加了企业负担,缴费意愿低,存在拖欠延缴的现象;一部分小微企业经营困难,造成一部分灵活就业人员“断保”。从宏观角度看,由于社会统筹部分的衔接存在一定障碍,流动人口的跨地区迁移限制了流动人口缴费的连续性,造成这部分群体中断缴费。从养老金征缴的角度,由于社会保险立法不到位,我国尚未对养老金缴费形成强制性的法律约束,因而对拖欠缴纳养老金的企业难以实行有效管控。为提高遵缴率,一是进一步完善养老保险相关政策,从制度上确保参保人员在跨地区流动和就业变动时,及时接续养老保险关系;二是加大对缴费困难群体的经济扶持力度;三是加强稽核与执法检查,增强养老金的征缴力度。

12 提高养老金制度遵缴率对当年显性化债务规模的影响(2018-2030)

 

5.提高养老金的投资收益率

养老金投资收益率的提高意味着基金结余产生的利息增加,进而提高养老金收入。图13评估了养老金投资收益率的影响效果。假定投资收益率分别设定为2.37%3%4%5%6%8%,财政补贴占地方财政支出采用2007-2017年平均比重2.97%。结果表明,尽管随着投资收益率水平的提高,养老金隐性债务显性化的时间逐步延后,但效果不甚显著。例如,投资收益率从2.37%提高至8%后,养老金隐性债务显性化时间由2023年仅推迟至2027年。

13 提高基金投资收益率对当年显性化债务规模的影响(2018-2030)

 

6.鼓励生育

放宽生育限制,鼓励多生的政策有助于提高新生婴儿数量,人口出生率,从而对R/L产生长期影响,抵御人口老龄化带来的不利影响。从新生婴儿到劳动年龄人口最低年龄需20年。作为一项长期发展策略,鼓励生育政策作用的发挥可能还需要较长时间。

四、结论及建议

养老金隐性债务风险规模的变化趋势及风险的化解事关未来我国养老保险体系的稳定运行和长远可持续发展。当前,我国养老保险制度的改革与人口老龄化的快速发展仍不相适应,养老保险制度的建设和改革任重道远。本文基于开放系统概念与养老金收支平衡原理,尝试预测了我国养老金隐性债务规模的变化趋势,并选取相对重要的因素进行了影响效果评估,基本结论与建议如下:

第一,在老龄化趋势持续走强和现代养老保障体制初创根基尚弱的共同作用下,我国未来基本职工养老保险体制建设的隐性债务风险将呈现明显上升趋势。

第二,加大改革深化的政策投入力度,以增强职工养老保险制度的可持续性是我国现代养老保障体系建设的必然选择。

第三,在有效管控养老金隐性债务风险方面,以提高退休年龄的政策效果最为显著,然而欲达此目的,还应重点加强方案制定和实施效果的可行性研究投入。

第四,加大政府财政补贴力度、提高养老金遵缴率同样是维系职工养老保险制度良性运作不可或缺的重要途径,特别是在制度改革深化的转型时期。为此,需要国家和地方财政做出“预前安排及相应措施保障。

 

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