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供给侧结构性改革下企业养老保险可持续发展研究

日期:2019/4/11 16:14:48 来源:地方财政研究2019年2期 阅读次数:99

余丽生/浙江省财政干部教育中心逸颖/浙江财经大学

 

内容提要:企业养老保险是为了满足企业职工退休丧失劳动能力以后的生活需要而建立的保险制度,是我国社会保险制度的重要组成部分,其平稳发展直接关系社会稳定和安全。由于人口的老龄化和养老保险金支付标准的连续提高,一些地方的养老金出现了支付困难,产生了收支矛盾,影响了养老保险制度的平稳运行。在供给侧结构性改革的背景下如何缓解企业减负和养老保险金风险的两难,核心是要做好养老保险金的增收节支,规避养老保险风险,实现养老保险制度的健康发展。

关键词:养老保险  持续发展  基金风险  政策选择

 

一、问题的提出

社会保险制度是市场经济的“稳定器”和“安全网”,直接关系到经济的稳定和社会的发展,而企业养老保险是核心,是为了满足企业职工退休丧失劳动能力以后的生活需要而建立的保险制度。养老保险制度的平稳运行关系到企业职工的切身利益,更直接关系到社会的稳定。由于我国采取以收定支的模式,即以养老保险基金的收入支付养老保险基金的支出,如果当年出现收不抵支,只能动用历年累计结余资金甚至财政资金来“兜底”,这对政府财政提出了巨大的挑战,关系到财政的安全。因此,企业养老保险能否实现收支平衡并有所结余,这是衡量企业养老保险健康稳定发展的主要标志,也是企业养老保险制度追求的目标。

由于我国人口的老龄化,以及企业职工养老金标准的逐年提高,一些地区的养老保险基金出现收不抵支,产生了支付风险,给企业养老保险基金的稳定运行产生了影响。要解决企业养老保险基金收不抵支问题,一般采取的办法是增收节支,即增加养老保险基金的来源,控制养老保险基金的支出。从控制和减少养老保险支出的角度分析,大家都知道,企业养老保险金相当于财政支出的“人吃马喂”支出,属于刚性支出,或者是“上马支出”,可上不可下,要压缩的难度很大,会有很大的阻力,一般社会是难以接受的,甚至会产生社会的动荡,西方国家有这方面的教训。因此,解决企业养老保险基金不可持续的有效办法是增加社会保险基金的征收,扩大企业养老保险基金的收入来源。扩大社会保险基金的征收,办法是提高社会保险基金的征收率,这就要考虑我国企业的养老保险基金的负担水平和企业的承受能力。我国目前的企业社会保险基金的征收率,采取五险一金的形式,由各级政府的税务部门负责征收,企业养老保险金、失业保险金、医疗保险金、工伤保险金、生育保险金,如果再加上住房公积金,我国企业保险金的征收比例和世界各国相比,不是低的,而是高的,企业的负担重,影响了企业的活力和竞争力。

2016年的中央经济工作会议提出供给侧结构性改革,改革的核心是“三去一降一补”,其中“一降”就是要降低企业的负担,包括税收负担和非税负担,也包括企业社会保险基金的负担,这样,在供给侧结构性改革的背景下,要增加企业的社会保险基金的负担是和供给侧结构性改革相悖的,不仅不可能,甚至要减少或降低企业社保基金的负担。企业养老保险收不抵支需要增加社会保险基金的征收,而供给侧改革需要减少或降低社会保险基金的征收,企业社会保险发展面临两难的选择。如何破解企业养老保险基金收不抵支、风险不断增加的的困境,这是企业养老保险发展中的最大症结,需要各级政府的高度重视,并采取有效的办法加以解决,以推动企业养老保险可持续发展。

二、影响企业养老保险可持续发展的成因

“收支平衡,略有结余”是企业养老保险基金健康稳定运行的标准,而企业养老保险基金收不抵支,养老保险基金支付压力大是企业养老保险基金风险的主要表现形式,直接关系企业养老保险的可持续发展。影响企业养老保险基金可持续发展的原因是多方面的,既有内部制度设计的原因,也有外部条件变化的原因,还有基金管理方面的原因,这些原因使得企业养老保险基金支付风险逐步显现。

(一)人口老龄化扩大了养老保险基金的缺口

改革开放以后,我国经济迅速发展,成为全球的制造中心,世界第二大经济体,一个重要因素是人口优势、劳动力成本优势和年龄优势。吸引外来投资,推动出口导向型的经济发展使我国经济迅速崛起。经过改革开放四十多年的快速发展,我国的经济总量从1980年的6619亿元,增长到2017年的82.71万亿元,人均GDP达到8836美元。根据世界银行的划分标准,我国从2010年就进入中等偏上收入国家,正向高收入国家迈进的过程中。但是在我国经济发展的同时,随着医疗水平的提高和卫生条件的改善,社会人口的预期寿命不断提高,我国的人口开始老龄化,出现了“未富先老”的现象。

衡量一个社会是否进入老龄社会的标准是60岁老年人口占总人口的比例,按照联合国的传统标准是一个地区60岁以上老人达到总人口的10%视为进入老龄化社会。200011月底第五次人口普查,60岁以上老年人口达1.3亿人,占总人口10.2%,以上比例按国际标准衡量,我国进入了老年型社会,并且老龄化程度不断提高,2010年达到13.1%。到201年老龄化更是达到17.3%。人口的老龄化必然增加社会的养老支出,使政府的养老负担越来越重,逐步形成了企业养老保险金的“缺口”

(二)大量失地农民纳入企业养老保险范畴

养老保险制度是权利和义务相结合的制度,要享受养老保险的待遇,必须承担缴纳养老保险金的义务,这是养老保险基金可持续发展的前提,但养老保险制度在实际运行过程中,一些地方政府并没有严格执行权利和义务相结合的制度,放松了企业养老保险对象的准入门槛,主要是大量的失地农民进入养老保险的制度体系,加剧了养老保险基金的支付风险。在我国城市化进程中,农村土地被征用,出现了大量的失地农民,为了维护失地农民的利益,保持社会的和谐和稳定,地方各级政府给失地农民建立社会保障制度,允许被征地农民选择参加职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险。失地农民只要一次性补缴一定数量的养老保险金就可以享受养老保险待遇,之后就需要基金来兜底,且有些基层政府在政策推行过程中,擅自开口子,人为扩大参保的对象和范围。按照职工养老保险基金的制度设计,一般至少要缴纳养老保险金15年才能享受养老金待遇,而失地农民参保形成了养老金的“缺口”,把“缺口”留给了养老保险基金,加剧了企业养老保险基金的支付风险,是全国各地近年养老保险基金运行困难的重要原因。

(三)养老保险基金的支付标准提高快

养老保险金主要用于满足企业职工退休以后的基本生活需要,以维护企业职工的权利,保基本是养老保险制度设计的基本要求。养老金的提高必须和经济发展水平、社会物价水平相适应,使养老保险金的支付有资金来源,也使企业退休职工不会因为物价的提高而使生活受到影响。我国的企业养老保险制度是改革开放以后按照“低标准,广覆盖”的要求建立的,采取“新人养旧人”的方式,建立之初养老保险金的支付标准并不高,和经济社会发展和社会物价水平基本保持一致,也使企业养老保险基金的支付有资金保障,使企业养老保险制度能够正常运行。进入新世纪,随着我国经济社会的发展和政府财力的增强,居民的收入增长很快,为了维护退休职工的利益,使退休职工的收入增长和在职职工能够保持一致,我国从2006年起开始大幅度调整企业职工的退休工资标准,当年增长23.7%,以后每年都保持较快的增长,到2015年连续10年保持两位数的增长,从2016年以后尽管增长幅度降为个位数增长,20162017年仍然保持6.6%5.5%的连续增长。“以收定支”是企业养老保险制度平稳运行的基础。持续的提标必然会出现“生之者寡,食之者众”的现象,造成养老保险基金的支付风险,影响养老保险制度的持续运转。

(四)企业养老保险基金的历史欠账多

我国企业职工的养老保险制度是改革开放以后建立的。1991年国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,开始对养老保险筹资模式进行改革,实行国家、企业、个人三方共同负担,我国养老保险个人缴费制度正式确立,开辟了养老保险基金筹集的新渠道。养老保险制度的建立是我国企业职工养老从企业养老过度到社会养老。企业职工养老保险制度的建立给企业发展吃了“定心丸”,分离了企业的社会职能,促进了企业职工的流动,推动了社会主义市场经济的发展。但是我国企业职工养老保险制度的先天不足是采取“新人养旧人”的办法,老人是没有交过养老金的,以前的养老保险基金视同缴纳,留下了养老金的“欠账”和“缺口”,也给企业养老保险制度的发展留下了隐患。同时,我国的企业养老保险基金采取收费的形式,由企业和职工给人按工资总额的一定比例缴纳,企业缴纳进入社会统筹;个人缴纳建立个人账户。由于收费不同于收税,缺乏强制性,一些企业和个人少交或逃避缴纳养老金的现象时有发生,也造成了养老保险基金的流失。

(五)养老保险基金配置的地区不均衡

企业养老保险基金运行困难,支付出现风险,不仅有总量的问题,收入的增长满足不了支出增长的需要,更有结构的问题,主要是地区之间基金收支困难的不均衡。我国的企业养老保险基金实行的是县级统筹和省级调剂,地区经济发展和人口的老龄化程度直接决定养老保险基金的正常运行,使得养老保险基金的运行各地不一,风险各地不同。一些老工业基地,原来的经济基础好,企业退休职工规模大、比例高,养老保险基金的支付困难就多,风险大,主要集中在我国的东北和西北地区;而一些新兴的城市,经济发展快而人口有年轻,退休职工的比例低,养老保险基金运行好,基金的结余也多,抗风险的能力就强,东南沿海经济发达地区养老保险的抗风险能力就强。

(六)基金保值增值难

企业养老保险基金是“保命钱”,安全是前提。对结余企业养老保险基金的管理一直采取稳健的原则,主要存放银行和部分购买政府国债。尽管国家成立了社会保险基金理事会,运作社会保险基金,并取得了一定的成绩,这毕竟是有限的,地方基本没有这方面的实践,更多的停留在理论的探索层面。稳健的好处是安全,没有风险,也不用承担责任,但是,存放银行或购买国债,收益是很低的,在物价上涨或遇到通货膨胀的情况,基金不仅不能保证,甚至是贬值的。由于企业保险基金不能实现保值增值,不能通过基金的管理和运作给基金带来收益,也给养老保险基金的支付带来了风险。

三、促进企业养老保险可持续发展的政策建议

养老保险支付困难,要增加养老保险基金的收入来源,而供给侧改革又要降低企业的负担,减轻企业的社会保险负担,给企业休养生息的机会。如何解决两难的问题,以避免养老保险金的支付风险又不给企业增加负担,关键还是要从增收节支上做文章、在开源节流上做文章,既要保障企业退休职工的利益,使退休金的增长和经济发展相适应,共享改革开放的发展成果,又要考虑企业养老保险基金的承受能力,退休金的支付和国情相适应,避免社会保障的过度福利化,以确保社会保险制度的稳定发展,维护社会的稳定,增强企业职工的获得感。

(一)在开源上做加法,增加养老保险基金的来源,提高抗风险的能力

1.稳定养老保险的征收。企业养老保险基金一方面征收率比较高,另一方面流失比较严重,实际的征收的比例并不高,企业之间的“苦乐不均”现象严重。企业养老保险基金按工资一定的比例缴纳,各地的做法是不一样的,有些地方政府为了减轻企业负担,给企业调低征收比例。而有些企业为了规避养老保险基金的缴纳,人为调低缴费工资的标准,征收情况不实普遍存在,这些都影响了企业养老保险基金的征收,给养老保险基金的支付留下了隐患。在供给侧结构性改革的背景下,考虑到企业的困难,适当降低企业的养老保险基金征收是应该的,也是政府政策推动经济发展灵活性的体现。但是,企业养老保险基金的征收必须实事求是,以体现企业养老保险基金征收的严肃性。一是地方的政策要统一,不能一地一策,更不能一企一策,要统一政策、统一征收标准,实现政策的公平性。二是要加强养老保险基金的管理。企业要如实缴纳养老保险基金,这不仅关系到养老保险基金的可持续性,也关系到企业的切身利益,政府有关部门要加强对企业养老保险基金缴纳的检查和辅导,督促企业按实按时缴纳养老保险基金。

2.多渠道筹集养老保险基金。企业是养老保险金缴纳的主渠道,这是无可非议的,但也要着眼于长远和减轻企业负担的需要,还要多渠道开辟企业养老保险金的征收渠道。一是国有资本收益中提取一定的比例用于补充企业养老保险基金。企业养老金缺口重要原因是历史的欠账,主要是国有企业的“欠账”,留下了制度“缺口”,国有企业有弥补“缺口”的义务。对国有企业的实现利润要提取一定的比例用于补充养老保险金。同时,对国有企业的混合制改革,在国有企业产权制度改革、国有企业资产证券化的过程中,对国有股权的转让收入、国有资产的表现收入,应拿出一定的比例,补充企业职工养老保险基金。二是提高土地出让金用于养老保险基金的比例。地方政府的土地出让金用于补充养老保险基金,国家有明确的要求,但提取的比例偏低,难以满足养老保险的需要。考虑到大量失地农民进入企业养老保险序列的事实,国家要提高土地出让金用于养老保险基金的比例,使养老保险的扩面和基金的收入增加保持一致。三是从民政福利彩票公益金中提取一定比例用于养老保险。彩票公益金主要用于社会福利事业的,而在社会保险基金中支付风险最大的是企业养老保险基金,目前和即将有可能出现支付风险的也是养老保险基金,因此,从每年的彩票公益金收入提取一定比例用于补充养老保险基金是有必要的,政府应制定相应的政策,提取一定比例的彩票公益金用于补充企业养老保险基金。四是要鼓励社会捐赠。社会捐赠作为慈善事业,是和经济社会发展成正比的,社会捐赠类型很多,发展空间也很大,捐赠用于养老保险也是社会捐赠的一种形式。养老保险支付风险的客观性和未来形势的严峻性,需要鼓励社会加大对养老保险基金的捐赠,以补充养老保险的不足。对企业和个人的捐赠要允许税前扣除,以维护捐赠者的利益,在全社会形成发展慈善事业的社会氛围。

(二)在控支上做减法,降低养老金支付的增长幅度,确保养老保险的可持续性

缓解企业养老保险基金支付风险,在供给侧结构性改革的背景下,开源的难度大,因此,除了开源外,更多的要从节流方面做文章,使养老保险金的支出和经济发展水平和社会养老保险的承受能力相适应。

1.稳步提高养老退休待遇标准。企业职工退休以后的养老金主要是用于满足最基本的生活需要,使企业职工丧失劳动能力以后有基本的生活保障,使企业职工的利益得到保障。保基本是养老保险制度设计的立足点和目的所在,因此,企业养老金的标准是要受到制约的,既不能维持多年不动,也不能盲目提高。养老金标准长期不动,必然影响退休职工的利益,而不顾养老金的承受能力盲目提高标准,必然是不可持续的,会给养老事业的持续发展带来危害,在这方面是有教训的,欧债危机就是社会的高福利而政府的财力又不能满足需要,导致国家陷入债务危机。我国养老金已实现了14年的连续提标,如果继续保持高幅度的增长,这种超越国情和养老金支付能力的提标也是不可取的,也是当前企业养老金支付出现风险的重要原因。因此,立足我国实际和养老保险基金运行的可持续性,企业养老金标准的提高应该和经济社会发展以及物价水平相一致,按照“迈小步,不停步”的要求,稳步提高企业养老金的标准,以保障养老保险基金支付有保障,避免养老金的支付风险,同时也使企业退休职工的利益得到维护,增强“获得感”。

2.逐步推行延迟退休政策。缓解养老保险金支付困难,延迟退休是不错的选择。延迟退休不仅能够增加养老金的缴费年限,而且能够推迟养老金的支付,即不仅能够增收,而且能够节支。从国外的情况看,像德国等发达国家,都普遍延迟退休,男性工作到65岁、女性工作到55岁退休是发达国家的普遍做法。我国企业职工的退休年龄男性是60岁,女性是50岁,和国外相比显然是早的,尤其是女性职工和机关事业单位的职员相比也是早的,机关事业单位的女性职员退休年龄是55岁,一些女性领导干部可以和男性一样工作到60岁退休。另外从人口老龄化的趋势看,随着生活水平的提高和医疗卫生条件的改善,人的预期寿命普遍提高,这也为延迟退休创造了条件,社会也会接受。当然,延迟退休不能一步到位,男女一律延迟5年退休,这会导致社会的反对,企业职工也有一个接受的过程,毕竟企业职工和机关事业单位的职员工作性质、劳动强度是不一样的,延迟退休要渐进式,逐步延迟。同时也要区别对待,对一些特殊的行业,如井下作业、高空作业等行业,允许有些特殊的政策,暂缓执行,以体现政策的以人为本的精神和社会的人性化。

(三)在养老保险管理上做除法,规范养老保障制度,使养老保险制度和经济社会发展想适应

1.严格控制养老保险范围。养老保险的基本原则是权利和义务相结合,这是养老保险制度建立和发展的前提,参加养老保险,缴纳养老保险基金是每个企业职工的义务,而退休或丧失劳动能力后能够享受养老金待遇是给个职工的权利。权利和义务是对等的,没有只有权利而没有义务的待遇,也没有只有义务没有权利的责任,否则,养老保险制度就难以运行,“巧妇难为无米之炊”这是不可违背的规律。面对人口老龄化和失地农民大量增加的事实,政府不能拿养老保险待遇作为政策工具来推进城市化、来征用农民的土地,即使这样做也只能是一时之需,不能作为长久之计,必须把足额缴纳养老保险金作为进入养老保险序列的“门槛”,不能随意降低缴费标准。失地农民也好,其他社会成员也一样,进入的门槛要打开,在政策允许的情况下允许进入,但进入的前提是要足额缴纳养老保险基金。对城镇化以后的失地农民应该允许进入企业养老保险的序列,因为失地农民为城市化做出了贡献,是城市化的牺牲者,国家理应给予政策照顾,以解决他们的后顾之忧。国家在征地补偿上要把养老保险的因素考虑进去,给失地农民留有足够缴纳养老金的补偿费用,不要把“缺口”留给养老保险基金。其他因国家政策调整需要进入企业养老保险序列的社会成员也一样,足额缴纳企业养老保险基金以后再进入,无论如何要把权利和义务相结合作为企业养老保险发展的政策底线,把风险控制作为企业养老保险发展的基础。同时,考虑到人口老龄化的社会现实,国家对企业养老保险的政策要作相应的调整,适当提高企业养老保险基金的缴费年限,减少养老保险基金的“缺口”。

2.提高统筹级次。社会保障的风险和统筹的级次是正相关的,统筹级次越低,抗风险的能力越弱;统筹的层次越高,抗风险的能力越强。我国的社会保障实行的是县级统筹,统筹的层次比例低,不少国家的社会保障是统一的,如美国是征收社会保障税的,社会保障税是联邦的主体税种。我国社会保障制度改革的一项重要内容是要提高社会保障的层次,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革的若干问题决议》明确提出要提高社会保障的层次,要实行国家统筹,明确了社会保障改革的方向,养老保险也一样,国家统筹是方向,但考虑到我国人口多、区域面积大、底子薄、地区发展不平衡的基本国情,养老保险一下子实行国家统筹,改革的难度大,而县级统筹的风险又大,不少县已经出现的支付风险,养老保险又不能采取不救助,政府可以放任不管,因为养老保险直接影响到社会的稳定。解决养老保险风险可行的办法是要提高统筹的层次。县级统筹风险大,全国统筹难度大,剩下的最佳是市级统筹或省级统筹。市级统筹和县级统筹的道理是一样的,抗风险能力弱,作为过渡办法,省级统筹是不错的选择。实际上,我国养老保险尽管是县级统筹,各级都要向省级上交一定比例的调剂基金,已经有了省级统筹的实践,用于增强省级的调控能力,平衡地区之间的养老保险支付风险。作为过渡办法,企业养老保险由县级统筹过渡到省级统筹,这不仅符合养老保险制度改革的方向,而且有利于增强省级调控企业养老保险基金的能力,用于平衡县市之间的养老保险基金,缓解企业养老保险基金的支付风险。同时,要加快养老保险中央调剂的试点,增强中央财政在养老保险方面的支出责任,缓解养老保险的支付风险,最终实现养老保险制度的统一。

3.供给侧结构性改革过程中综合考虑减负。供给侧结构性改革是国家战略,供给侧结构性改革的推进直接关系经济的发展和我国经济的竞争力,给企业减负,增强企业的活力和竞争力,不仅是供给侧结构性改革的重要内容,也是金融危机以后世界各国的通行做法,尤其是美国特拉普政府实施的减税计划,也促进世界各国加大给企业减负的外在压力,给企业减负是各国政府不得不考虑的。我国企业负担重是不争的事实,我国企业不仅税收负担重,而且还有大量的非税负担也重,包括社会保险负担,给企业减负是我国推进供给侧结构性的必然选择。企业社会保险负担重,给企业减社会保险负担不会有过多的争议,核心是如何减,这需要具体分析,既达到减负的目的,又不影响社会保险的平稳运行。我国企业社会保险五费合征,从总量上看的确是重的,在养老、医疗、失业、工伤、生育保险中,目前运行中结余多,最有减负空间的是失业、工伤、生育保险基金,而养老和医疗保险基金的压力大,减负的空间相对小,考虑到人口的老龄化和社会福利水平稳步提高的趋势,养老和医疗保险基金未来的支付压力大的事实,我国在供给侧结构性改革过程中给企业减社会保险基金负担,更多要从失业、工伤、生育保险基金着手,降低失业、工伤保险基金的征收比例,在降低生育保险基金征收比例的同时把生育保险并入医疗保险,而养老和医疗保险基金的征收应保持稳定,即是降低征收比例也要量力而行降低的幅度不能过大。这样通过结构性的调整,既降低了企业社会保险基金的负担,推进了供给侧结构性改革,又可以避免养老保险基金降低征收比例带来的支付风险,缓解供给侧结构性改革和养老保险支付风险的矛盾。

在基金的保值增值上做乘法,适当开展养老保险基金的风险投资,增加养老保险金的收益,增强抗风险能力。

养老保险基金的保值增值一直是悬而未决的难题,难点是养老保险基金的特殊性,是退休职工的医疗钱和生活钱,一方面中央政府有要求,基金只能用于稳健的投资,安全第一,另一方面各级地方政府也怕担当,怕承担相应的风险,只好把基金用在稳健的投资上,主要用于定期存款和购买政府国债,这是养老保险基金保值增值难的原因所在。养老保险基金的保值增值是世界性的问题,从国外的情况看,有稳健投资的,也有风险投资的,如购买公司的股票、公司的债券、用于投资基金等。我国也有这方面的尝试,国家设立的社保基金理事会就是从事社保基金投资的,并取得了不俗的成绩,提高了社保基金的收益率。地方鲜有这方面的实践,主要是政策的瓶颈和人才机构的缺乏。从着眼于社保基金的保值增值的角度,着眼于社保基金长期稳定发展的考虑,我国应积极开展社保基金的投资,提高社保基金的收益率。一方面是稳健的投资。稳定投资应该是社保基金的方向,这是社保基金的特殊性决定的,但稳健投资的范围和领域要拓宽,除了传统的银行定期存款和购买政府债券爱,还应购买银行的理财产品、购买国有企业发行的债券、购买商业保险公司的保险基金等,这些都是稳健的投资,且投资的收益率比银行存款、政府国债有更高的收益,有利于养老保险基金的保值增值。另一方面是风险投资。参照国家社保基金理事会的做法,在不影响养老保险基金正常周转使用的前提下,地方也应拿出一点比例的社保基金用于风险投资,但风险投资也要控制风险,既保收益,又保安全。投资股票,主要投资银行、保险公司等经营稳定的大国企。还可以投资政府产业基金,投资信托基金等,这些都是风险相对可控,收益又比较好的。同时,要加强人才的培养和机构的建设。从事社保基金投资,地方政府没有相应的机构和专有的人才,如果组建专门的投资机构和投资团队,成本是比较高的,风险也是比较大的。比较可行的做法是委托投资,委托地方政府的投资机构来运作社保基金的投资,确保社保基金的保值增值,这是比较可行。

 

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