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全面实施绩效管理的地方实践及理论思考

日期:2019/4/11 16:10:47 来源:地方财政研究2019年2期 阅读次数:285

许航敏/广东省财政科学研究所马忠华/广东省财政厅

 

内容提要:党的十九大报告提出全面实施绩效管理,将绩效管理提升到一个前所未有的高度。按照中央部署,各地按照全方位、全流程和全覆盖的要求全面推进绩效管理,强化预算主体绩效观念,推动提升财政预算管理水平和财政资金使用效益。从实践看,在取得明显成效的同时,全面绩效管理改革也面临着一些突出的困难和问题,集中表现为目标设定、指标考核和评价结果运用三大难题,影响着全面绩效管理落地见效。本文认为出现上述难题的根源在于理论上对绩效管理的本质认识不够深入,实践上对绩效评价与绩效管理的关系认识不够到位,将绩效评价当绩效管理,管理手段的缺乏导致预算主体责任落实不到位,能动性激发不足,财政绩效的实现缺乏有效抓手。未来应在准确认识绩效本质基础上,针对绩效产生来源,构建科学的绩效管理方式方法,建立预算主体责任落实和能动性激发的管理体制机制,推动公共主体像市场主体一样不断改进技术和加强管理,降低公共事务成本,提高财政资金绩效,提供优质高效的公共产品和服务,更好满足新时代人民群众对美好生活的追求和向往。

关键词:全面绩效管理  绩效评价  能动性  地方实践  理论思考

 

一、绩效管理的起源与我国全面实施绩效管理的提出

作为提升财政资金使用效率和政府治理水平的有效手段,了解政府绩效管理的起源和发展,有助于准确和深入认识推进全面绩效管理的价值和意义。绩效管理在企业管理应用中的历史已经较为悠久,但在公共领域得到应用则时间还不是太长。绩效管理在公共领域最早是以“绩效预算”的形式出现的。绩效预算理念萌芽于1907年纽约市政研究局提供的“改进管理控制计划”的报告,起因是强调通过加强项目管理提高资源使用效率。20世纪40年代,美国借助“重组政府”运动的契机,第一届胡佛委员会1949年的报告中完整地定义了绩效预算,从而为绩效预算改革定下了基调,此后,政府预算的绩效观念开始深入人心。20世纪80年代以来,英国、澳大利亚、新西兰等OECD成员国实施了以产出和成果为导向的公共预算改革,绩效预算在西方发达国家得到了新的发展,已经成为预算管理的一种主流管理方法和预算管理制度,在规范预算管理和提高公共资源配置效率方面取得了显著成效。

在我国传统的财政分配方式下,多年以来绩效理念并未得到树立。随着财政收支规模的迅速扩大,以及预算改革的持续深入推进,面对财政资金使用效率和效益不高以及财力固化顽疾,强化预算管理、提高效率逐步成为紧迫而现实的要求,从21世纪初期开始,在借鉴学习西方国家绩效预算理念及方法的基础上,我国的预算绩效管理从萌芽到推进采取了模仿基础上的追赶战略,用了短短十几年的时间,走完了西方国家上百年的路。在改革中,我国各级政府及财政部门立足国情,顶层设计与基层创新相结合,探索形成了具有中国特色的预算绩效管理路子。从中央层面看,2003年,党的十六届三中全会提出了建立预算绩效评价体系。2004年,财政部组织人员对美国和加拿大绩效预算进行考查后,我国预算绩效管理的实践步伐开始加快。2009年财政部颁布《财政支出绩效评价管理暂行办法》,建立起财政支出绩效评价管理的整体框架。2012年,党的十八大报告将政府绩效管理作为深化行政管理体制改革的主要手段,绩效导向成为预算管理改革的主要方向,当年财政部颁布《预算绩效管理工作规划(2012-2015)》。2014年,国务院颁布《关于深化预算管理制度改革的决定》,提出加强预算执行管理,提高财政支出绩效。20148月修订的预算法首次以法律形式明确了我国公共财政预算收支中的绩效管理要求。中央的顶层设计和各个阶段的绩效管理改革部署,对我国强化绩效管理发挥了重要的推动作用。

按照中央的顶层设计,中央本级财政和地方各级财政针对项目支出的资金使用低效浪费问题,从支出后的项目绩效评价起步,逐步建立健全完整的项目绩效评价体系,从结果上倒逼项目单位提高资金使用效果,这个改革改变了预算主体的用钱理念,促进了项目单位提高资金使用的效率和效益,形成了完整的项目预算绩效管理指标体系框架。但是由于项目绩效评价在整体性、协同性和源头性上缺乏管理的功能和手段,导致绩效管理的广度和深度不足,未覆盖预算部门的所有预算行为和政策等预算管理行为,导致绩效激励约束作用不强,财政资金使用低效和浪费问题并未得到彻底根治。进入新时代,人民群众对高质量公共产品和服务的需求越来越强烈,对强化绩效管理的要求也越来越迫切。回应人民群众对美好生活向往的诉求,2017年,党的十九大报告提出全面实施绩效管理的部署,就是更加强调政府预算为民服务的理念,强调预算支出的责任和效率,从而将绩效管理提升到一个前所未有的高度,全面实施绩效管理的建设步伐全面提速。2018年,财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》,要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果,要求政府部门不断改进服务水平和质量,使政府行为更加务实、高效[1]。作为国家财政体系重要组成部分的地方财政,其支出占整个国家财政支出的大头,2017年、2018年地方一般公共预算、政府性基金和国有资本经营预算三项支出合计数分别为232732266805亿元,分别占当年全国三项支出总数的87.4%87.8%[2]。地方财政每年规模高达二十多万亿的财政支出效益和效率的高低,对我国经济社会健康可持续发展和人民生活水平和质量的提升至关重要,因而加快推进地方全面绩效管理的步伐具有紧迫性。但由于全面绩效管理的系统性、复杂性,如何将中央全面实施绩效管理的决策部署落到实处,取得实效,成为地方财政预算改革中一个重要的理论与实践问题。总结分析我国各地全面绩效管理的实践经验及面临困难和问题,从理论上提出有效的思路和方法,对地方全面绩效管理的改革推进具有重要意义。

二、地方全面实施绩效管理的实践做法及经验

中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见颁布后,各地在多年积累的预算绩效管理经验基础上,开始按照全覆盖、全方位和全流程的要求推进全面绩效管理。

(一)主要做法

1.从选取一定项目向一般公共预算支出延伸并拓展至四本预算和政策,构建全方位绩效管理格局。一是将绩效管理覆盖范围从一定资金规模之上或重点项目逐步拓展至政府全部收支。广东省本级2017年部门整体支出绩效评价扩大到12个部门,绩效评价范围逐步实现“部门整体支出、专项资金、财政政策和财政管理”的横向覆盖。如广东的广州、东莞、中山等市,已建立了“先评审后入库、先入库后安排预算”的预算管理机制,逐步覆盖一般公共支出。二是从以财政部门为主的绩效评价拓展至财政和部门单位共同参与的整体绩效管理。河北省将绩效评价转变为预算项目绩效评价、工作活动绩效评价、部门职责绩效评价、部门整体支出绩效评价四个层次,由不同主体分工负责。广州市探索将部门单位预算收支全面纳入绩效管理,从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面,衡量部门和单位整体及核心业务实施效果,推动提高部门和单位整体绩效水平,同时已探索对基金和社保支出开展绩效管理。三是从项目预算绩效管理拓展至政策绩效管理。如中山市和佛山市南海区对实施期超过一年的重大政策和项目实行全周期跟踪问效,建立动态评价调整机制,政策到期、绩效低下的政策和项目要及时清理退出。

2.从事后支出评价往两端伸展至预算编制和预算监督,推进绩效管理的全过程。一是做实绩效目标管理,促进绩效理念与预算的融合。如河北省在预算项目审核上强调“先审绩效、再审额度”,偏离政府工作部署和部门总体绩效目标的项目不安排,绩效指标不明确的不安排,绩效偏低的少安排或不安排。山东省2017年起在省级将一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算的项目支出全部纳入绩效目标管理。二是探索开展绩效监控,保障预算执行不偏离目标。如福建省在主管部门自行监控的基础上,根据预算安排、绩效目标、国库管理等,对项目执行进度、绩效目标实现程度进行的绩效跟踪管理。上海市针对项目特点优化跟踪方式和流程,将动态跟踪和定期跟踪相结合,把绩效跟踪与加强当年预算执行、实施预算调整、优化项目管理结合起来,提高绩效跟踪针对性和有效性。广州市对全过程试点部门整体支出的重点项目开展第三方绩效监控。三是强化绩效结果应用。如湖北省印发多项制度,规定了省财政厅和省直部门各自绩效评价结果应用的职责,明确结果应用的主要方式和工作要求。广东省探索将评价结果作为下一年度预算的重要依据,逐步建立和完善绩效评价问责制度。

3.以拓宽绩效评价领域和范围为抓手,实现绩效管理的全覆盖。一是从一般公共预算支出向收入和转移支付资金覆盖。如北京市积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理。广州市在2019年部门预算编制实现绩效目标公开范围由一般公共预算拓展至政府性基金、国有资本经营预算、社保基金预算、财政专户等。二是从一般公共预算绩效管理向政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算逐步覆盖,加强四本预算之间的衔接。广东省重点评价范围逐步实现部门整体支出、专项资金、财政政策和财政管理的横向覆盖,近年来对基本公共服务均等化、扶贫资金等600多项重点项目进行了绩效评价。 

4.完善绩效管理配套保障措施,为绩效管理提供支撑。如河北省通过自主开发的一体化信息系统实现全省财政统一模式管理,全省财政“一个应用平台、一个数据标准、一个网络连通、一个数据存储、一个业务流程”,解决普遍存在的绩效管理在县级落地难的问题。浙江省形成并不断完善五项绩效评价工作业务机制,即绩效目标申报机制、第三方评价机制、评价过程控制机制、评价结果应用机制和考核机制。广东省级制定了《广东省财政资金绩效评价管理规程》《广东省省级部门预算项目支出绩效目标管理规程》《预算绩效管理委托第三方实施工作规程(试行)》等,逐步建立预算绩效管理总体制度框架。各地注重建章立制,形成了较为完整的绩效管理制度化体系,为全面实施绩效管理提供制度支撑等。

(二)地方实施全面绩效管理的经验

1.需要落实预算管理各环节、各主体的责任。全面实施绩效管理的核心是责任管理。各地实践经验表明,解决预算与绩效“两张皮”这个问题的关键在于落实责任。一是落实预算部门的责任。如,河北省和北京市两地财政部门均强调了落实预算部门主体责任的重要性。体现在绩效管理的分工上,财政部门侧重关注重大政策和重点项目的绩效情况,部门对具体明细项目的绩效管理负责。全面绩效管理的有效实施依赖于梳理和明确财政部门与预算部门在财政绩效管理中的责任,加强财政绩效管理与部门绩效考核机制的结合,从而改变当前一些预算部门对财政绩效管理不了解、不关心甚至不配合的状况。二是落实财政部门内部各主体的责任。河北省财政厅要求业务处室对预算项目先审绩效、再审额度,使绩效目标天然地融入在预算项目审核过程中;北京市财政局尝试用“政策”这个工具给业务处室设置前提条件,要求业务处室审核提交的预算项目必须符合预先设定好的“政策”范围。财政部门在制度、流程设计上也要注重对实施主体、管理环节、层次安排上的责任的科学界定和全面覆盖。

2.需要从预算编制环节就贯彻绩效的理念和要求,以绩效标准夯实预算编制的基础。从各地实践可以看出,无论是彻底转变预算管理模式,还是开展预算评审和事前绩效评估,其目的都是要确保突出部门主业和重点工作,确保用好钱、办好事,对党委政府的重大决策和部署的重大项目做到优先保障。这就要求必须把握预算编制的龙头,进一步做实项目库以及预算项目的绩效目标申报审核。只有这一步基础做实,才能在后续环节中真正以预算项目为载体,在执行过程中进行监控,在执行结束后进行评价,评价结果有针对性和现实参考意义。全面绩效管理的关键是要研究如何加强事前项目绩效评审,把绩效目标审核作为重要抓手,形成一套逻辑严密、环环相扣、分工有序、相互促进的体系,在预算编制环节就必贯彻绩效的理念和要求,为全面绩效管理奠定基础。

3.需要加快构建相关基础要件,夯实绩效管理的技术和制度支撑。一是强化预算评审工作,加强预算评审与项目库管理同步规划、同步实施、相互配合,建立财政部门内部的预算评审工作协同机制。二是加强财政绩效管理制度的建设,按照全面实施绩效管理意见的整体部署,把各项要求细化成可行的制度,形成体系。三是加强预算绩效管理指标库的建设,加快构建分行业、分类项目的绩效指标体系和指标标准。四是进一步加强信息化系统的建设,使各信息系统实现业务流和数据流双融合,并推动不同层级财政信息系统的互通互联。

4.需要加强绩效评价结果的应用。绩效评价结果应用关系到绩效管理的实效,强化绩效评价结果的硬约束,应专门研究制定财政支出绩效评价结果应用管理办法,规范绩效评价结果的公开、报告、整改以及与预算挂钩机制,提高绩效评价结果的严肃性和权威性。将财政绩效管理作为政府绩效管理的一部分,将财政绩效管理的情况与部门绩效考核体系衔接起来,提高预算部门的重视程度,促进预算部门的思想认识从“要我做”向“我要做”转变。

三、存在问题、难点及理论分析

(一)存在问题

各地通过推进全面绩效管理,强化了预算主体的绩效观念,建立健全了预算绩效管理体制机制,财政预算管理水平和财政资金使用效率和效益得到明显提升,但也面临着一些问题。

1.对绩效管理的认识还有待深入,预算主体践行绩效理念还不够到位。由于绩效管理和绩效评价在我国开展的时间并不长,只有十多年的时间,无论是绩效意识和观念,还是绩效管理制度机制都还在建设和巩固过程中,虽然各方面对实施绩效管理的重要性、必要性的认识比较统一,但对实施绩效管理的具体路径、方法认识还不够一致,全面实施绩效管理的力度和效果呈现出较大的差异。作为绩效管理的重要主体,预算部门(单位)对绩效管理重视程度不够,一些主管部门尤其是经济不够发达的市县等依然存在着“重分配、轻绩效”的情况,未充分发挥绩效管理责任主体的作用,认为绩效管理是财政部门的事情,出现财政部门热、预算单位冷的不均衡现象,影响全面绩效管理落地和取得实效。

2.全方位全过程全覆盖的绩效管理体制机制还未建立。一是绩效管理覆盖范围不够全面。从实践看,绩效管理目前主要集中在一般公共预算,政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算涉及较少;在一般公共预算内,目前的绩效管理重点主要集中在项目支出,对整体支出、财政政策、财政管理的评价较少或还处于试点阶段。方法层面,目前主要集中在绩效目标管理和绩效评价,绩效监控和结果应用不足,绩效管理在预算编制中所起的作用还比较有限。从区域层面看,绩效管理发展不均衡,经济发达地区推进快,欠发达地区推进慢。如广东的珠三角发达地区实施绩效管理的基础较好、工作较实、亮点较多;粤东、粤西地区相对较为薄弱,部分县(市、区)仅开展了绩效评价。二是绩效管理体制机制还不够健全,更为上升到绩效管理法规层面,全面绩效管理的法律支撑基础不够夯实。以广东为例,除广州市、中山市等少数出台了市级绩效管理办法外,大部分地级市制度建设体系还不够完善。三是绩效管理结果应用和问责机制需进一步健全。绩效目标审核结果与预算编制、绩效评价结果与预算安排的联系机制未建立,责任追究机制有待健全,省、市、县(市、区)结果运用联动机制还有待完善等。

3.全面绩效管理方式方法的有效性亟待提升,影响绩效管理质量与效率。一是绩效管理与预算编制脱节,绩效预算编排时间紧、难以做细做实,与政府宏观政策规划关联不强,绩效目标申报缺乏科学统一的体系及具体指导性指标,绩效目标设置的规范性、可操作性较差,未能准确表达项目在实施期限内可达成的产出和效果,绩效目标审核结果与项目入库、预算编制脱节、目标审核质量不高等。二是预算执行的绩效监控机制还不够健全。由于缺乏较为有效的手段和成功案例,绩效监控在各地开展还不够广泛,绩效监控范围和内容、方式和方法等有待完善和丰富。三是绩效评价质量有待提高。受评价指标体系、评价流程等影响,绩效评价结果仍停留在反映情况、找出问题、提出建议的层面,尚未真正建立绩效评价结果有效应用的机制,绩效评价报告质量有待提高。事前项目绩效与项目库、预算编制如何充分融合,并使评审结果真正在项目入库和预算编制中发挥切实效用还需要进一步研究和运用。

4.全面绩效管理的配套措施有待健全。一是绩效管理信息系统尚未全面覆盖、业务操作缺乏智能化手段,部门间、不同政府层级间缺乏信息共享。二是专业的绩效管理专家和第三方机构相对较少且水平参差不齐,绩效管理质量受到影响。三是财政部门内部机构职责设置还需要进一步整合优化,将绩效管理和预算管理融合起来,减少重复性工作,提高资源配置效率。

(二)面临的难点

综合分析各地全面实施绩效管理的实践,除面临上述问题外,从深层次看,全面实施绩效管理面临着以下难题。

1.目标设定难题。各地绩效管理的方法虽然有差异,但基本表现为目标管理模式,即在预算编制环节,由预算部门申报项目绩效目标,预算执行监控要紧盯目标,支出后的绩效评价环节,根据目标应事前设计的指标体系,按照一定权重打分并合成评价总分,按照评价分值标准得出优良、中、差的绩效结果,因此,绩效目标设定和考核是现有绩效管理的主要内容。从方法上看,目标申报及其考核在技术上很容易实现,关键是实际操作中评价者会发现目标考核难以实现预定设想:一是目标设定环节就存在难以克服的问题。首先是最优或最合适的目标是什么很难确定。如果由预算单位定目标,出于推卸责任的考虑,肯定会定的低。如果财政部门定目标或者审核目标时要求定高一点,预算单位会以财政部门不熟悉情况为由找理由开脱。而财政部门不是专业部门,不具备专业能力来审核目标,更无能力提出最合适的目标,这就会导致绩效目标的审核流于形式。其次,政府及其职能部门是提供公共产品和服务的,所做的事情具有整体性,目的是实现公共利益,体现为项目之间的协作和配合,难以分解为若干个相互独立的项目目标,这就容易导致预算单位在申报目标时将绩效目标宏观化和抽象化,用大的目标代替具体项目的目标,并且模糊化项目目标与总体目标之间的关系。上升至政策绩效管理,这个现象更加突出,导致后续考核难以落细落实。笔者发现,在实践中,较为普遍的现象就是每个项目都把社会效益放在第一位,但社会效益如何衡量,却只能定性却无法定量。此外,为了在绩效评价时目标完成情况更好一些,各部门会内在地降低目标,避免采用难衡量、难掌控的指标体系来设定目标,以确保目标能顺利实现,而财政部门也难以一个项目一个项目地重新调整,从而绩效目标的考核成为形式,无法落地。这就导致目标考核陷入两难境地:目标定得低,预算单位不用努力也能实现,绩效不会提升。目标定得高,预算单位消极应付,找理由推卸责任,最后出现财政部门与预算单位陷入目标设定的博弈中,预算管理效率同样难以提升。

2.指标考核难题。为了衡量绩效,根据预设的指标体系进行打分成为现有绩效管理模式下的绩效评价的主要内容。在管理过程中,各地财政部门专司绩效管理的内设机构都会设计出一整套绩效评价指标体系,分领域分部门,再划分为一级指标、二级指标、三级指标等。在绩效评价环节,按照事先设定的指标体系打分,通过权重把评分加总,最后按照分值评出优良中差等级。但现有的指标参考的是市场领域投入--产出法的评价方法,对于经济类项目都能很好的适用,但政府大部分支出目的不是为了促进经济发展,而是用于推动政治、社会、文化、生态等事业发展,这些方面的支出无法用体现经济效率或经济价值的指标加以体现。另外,在同级指标合成时,其权重的设定并无科学依据,也不吻合事情发展规律,而权重不同,评价结果就会差异很大,这样的评价结果自然难以反映财政支出活动的实际效果。就像考试分数,能力强的人考试得分应该高,但如果考试题目设计不科学,能力强的人未必会得高分,考分高的人未必就能力强。不仅如此,这样的评价模式很容易让预算单位产生“预算绩效取决于评价指标和权重”的认识误区,并不会真正想办法提升支出效率和效果,而是把精力放在指标和权重的博弈上,或者围绕指标得分来选择性的花钱,不是为了解决经济社会发展中的问题,而是为了迎合绩效评价得分,陷入工作的形式主义。加上地方评价工作均委托事务所等第三方机构,这些机构对财政改革的方向和实际存在的问题并不清楚,在评价过程中,只能依照指标打分,甚至一些非经济性支出找不到合适的指标,这种评价完全脱离预算主体的花钱行为,既不能提升效率,又不能实时改变浪费,绩效目标实现缺乏抓手。于是,在各地中,设计更加科学的指标体系成为绩效管理的工作目标,就是这个问题的生动体现。

3.评价结果应用难题。强调加强评价结果应用是现有绩效管理模式的一个显著特点,这个特点实际上反映了评价结果应用难题的存在,这也是上述两大难题造成的不可避免的结果。实际上,绩效源于资金使用主体花钱办事的行为,但以目标--指标方式评价的结果只是一种静态的、事后的反映,评价结果以优良中差等级表达出来,只是反映了预算主体使用资金的结果,这种评价由于外在于主体使用资金的行为,评价结果既不能改变主体的资金使用行为,也不能发现主体行为在哪些方面和哪个时段效率不高,仅仅以结果不佳来追究主体的责任以改变其行为的努力,在现有预算管理体制机制下,由于财政部门并不具备像审计和纪检监察等机构具备的强制能力,加上现有项目化的绩效评价并未触及和改变造成资金使用问题的预算管理体制机制问题,因此,这种责任追究并不能压实,更不能激发其能动性,因此,难以产生实际效果。很多地方尝试借助推进全面绩效管理的契机,将评价结果与预算分配挂钩,但预算主体从事的是公共资源配置,实现的是公共利益,并不是私人利益,扣减预算资金,社会公众的公共产品和服务提供受影响,而花钱不负责任的个体利益却不受影响,这是典型的责任利益错位。

综上,现有的三大难题的存在根源在于绩效管理和评价模式的不科学。形式上看,事前有目标,根据目标设计体系庞大而严密的指标,并根据指标跟踪和评价预算主体资金使用过程和结果,认为这样能把预算单位的绩效准确评价出来,再根据评价结果来督促和管理预算单位提高资金使用效益。但操作中的三大难题决定了评价过程和结果对改变预算主体思维和行为的效果有限,因为这种模式并没有发挥管理的功能和效果,仅仅是一种外在的、独立于预算主体资金使用行为的单纯的测度,并不是真正的绩效管理,不仅无法提高财政资金绩效,而且绩效评价工作本身的绩效也不高,体现为“从单个项目看评价效果非常好,但从整体上看效果不明显甚至为零”的窘境,因为这种绩效管理的努力很容易被预算单位转移或化解。

(三)理论分析

现有绩效管理出现上述问题和难点,根本原因还是对绩效管理的理论认识不够深入,对评价与管理的关系认识不清,未能发挥好绩效评价这个手段的作用。

1.对绩效本质还缺乏深入的认识。准确认识绩效的本质是开展绩效管理和进行绩效评价的基础。绩效是从起点开始通过主体的努力而实现目标以达成更好生存与发展利益的全过程的总称,它既不是结果,也不是目标本身,而是主体根据自身职责,按照设定的目标通过有效的方法和行动实现预定结果,获取主体的利益。实现绩效需要主体设定目标,评价结果,然后根据结果去改进自身行动,但这个目标和实现好的结果本身并不是绩效,而是实现绩效的过程和手段,只有公共利益的实现是取得公共绩效的标志,结果与主体的利益并不等价,必须是按照目标设计科学的方法和手段去实现符合目的的结果,而要取得这样的结果主体必须通过有效的行为才能得以实现。因此,仅仅只关注和评价结果这一环节,往前不紧扣目的目标,当下不找到有效的实现方法,往后不落脚到主体利益的实现上,那结果是必不能实现绩效。因此,从绩效的本质出发,绩效管理不能仅仅关注结果,更不是评价结果,而是要通过计划、组织、协调和控制等手段,激发主体提升能力,采用更加科学有效的手段去实现更多更好的目标,增进公共利益,这才是绩效管理的真正内涵。而现有绩效管理是在目标--指标基础上评价结果,评价的并非绩效,而是基于预先设定的指标进行的某种水平测度。因为指标都是对事物发展结果的过去和静态的反映,而已发生的结果已无法改变,未来的结果还没有达到。通过定目标定指标开展评价,不改变预算单位的花钱办事的思维,不能以绩效管理帮助预算单位提升花钱办事行为的效果,就无法真正获取绩效。评价指标的量化将预算单位花钱的责任虚化了,预算单位会想尽办法跟财政部门开展博弈,费尽心思找理由推卸责任,却不会反思和解决资金使用中存在的问题。如果不能解决预算单位责任虚化问题,不能激发其主体能动性,无论多么科学的指标体系设计和目标设定,都将大打折扣。

2.对绩效评价与绩效管理的关系缺乏准确认识。绩效的实现需要主体履行责任和激发能动性,通过管理的计划、组织、协调和控制,按照设定的目标高效地行动,实现主体利益。而目标的设定、行动的过程和利益的实现等状况都需要检验和控制,这就需以评价为手段来评判,并根据评判来纠正主体非绩效的思维和行为。绩效评价就是从开始的“目的”是否正确,体现“目的”的“目标”设置是否合理,过程控制是否到位,到最后评价目标是否实现等全过程进行检验和评判,为管理提升实时支撑。按照绩效管理的内涵,评价只是管理的一种手段,其目的就是通过评价来检验预算单位花钱的责任,激发其办好事的能动性,促使主体更高效行动,获取绩效。而不是偏离主体,外化于主体花钱办事的行为去设计指标进行结果评价,不仅这种测评结果是无价值和无意义的,而且会造成结果应用难题。如果强行将评价结果与预算挂钩,扣减预算,则会影响人民群众的公共产品和服务,因为没有用好资金的是具体的政府部门主体或具体经办人,并不是社会公众,也不是因为政策有问题,扣减预算资金这种责任落实的方法并不是针对花钱办事的个体,责任错位,影响的是公共利益而非个体利益,因为不能有效改变主体行为,所以这种方法既不科学,也不一定能取得预定效果。

综上,讲绩效意味着主体将一件事情做得卓有成效,因为绩效来源于做事的人及他所做的事,而且是高效的做事,在内在的目标引导下,不断采用更先进的技术和管理手段去实现更多更好的利益结果,而非另外再设计指标评价。绩效真正的来源是主体的实践,而非评价,离开这个内涵的绩效管理都是形式主义的绩效管理。真正的绩效管理是落实主体的责任,激发其能动性,如此,主体方能不断去追求更高目标,更有效率去行动,更好实现利益目标。绩效目标管理根植于目的,但实现目的需要手段,真正的绩效管理是目的+手段的组合和统一,手段就是计划方案和技术的选择与实施。全面实施绩效管理是以落实主体责任和激发能动性为主体内容,促进主体将内在的目的目标转化为外在的责任和以科学方案和有效行动体现的能动性,并覆盖所有财政活动主体的全部财政活动,这就是全面绩效管理的基本含义。

四、加快全面实施绩效管理改革的思考

党的十九大对全面实施绩效管理作出了部署,中央关于全面实施绩效管理的意见也已经颁布,对各级地方而言,全面实施绩效管理就是如何结合深化财政预算改革将中央部署落到实处,取得实效。而要实现这个目标,笔者认为要在准确认识绩效及绩效管理规律基础上,从以下几个方面着力。

(一)建立科学的绩效管理方式方法

公共领域绩效管理的难度要远远大于市场领域,因为市场主体在交易机制的作用下,出于获取自身利润或利益的需要,通过价格、成本和利润等推动,会内在地去降低成本,提高产品质量,因而通过结果评价进行利益授予或者取消,就能倒逼主体去改变自己的行为,提供交易者所期望的商品。但政府领域主体从事的是公共活动,不仅会出现个体责任和公共利益相背离问题,而且因缺乏价格、成本和利润等的标识、激励和约束作用,个体没有动力去加强管理,提高公共产品和服务的质量。如果简单照搬市场领域以指标评价结果的方法来评价公共领域的绩效,因方式方法的不科学,必然导致绩效管理的努力成效低甚至出现失效情况,使绩效管理陷入困境。要解决这种困境,首先要遵循绩效的本质和规律转变方式方法,构筑科学的绩效管理方式方法,这是将全面实施绩效管理部署落到实处和取得实效的前提和关键。设计全面绩效管理方式方法应紧紧盯住财政预算活动主体的理财思维和花钱行为,运用计划、组织、协调和控制等手段,从预算编制、执行和监督等各环节落实预算主体理财用财责任,激发其能动性,将这两者作为贯穿绩效管理全方位、全流程和全覆盖的主线,从而构建起科学的绩效管理模式和方式方法,全面提升政府绩效。科学的方式方法包括以下方面:

1.构建落实财政活动主体管财用财责任的方式方法。责任是人类社会一切行为的是非对错和道德判断的基本标准,是人类社会价值发现和价值实现的必要前提条件,落实责任是产生绩效的必要条件,责任落空,任何实践活动都不可能取得效,甚至都不会产生绩,更不会有绩效。全面绩效管理的首要任务是建立责任管理方式方法,提升财政活动主体的责任履行能力。通过预算编制环节的科学计划来合理界定预算方式的责任,预算执行环节的组织协调和控制来顺向推动预算主体履行责任,预算监督环节的督促和问责来逆向倒逼预算主体落实责任。责任落实到位并且无法转嫁或推卸,承担相应责任的预算主体才会想尽一切办法和运用一切手段来办好事办成事,这样的绩效管理才能推动预算主体的思维和行为改变,财政绩效的提升才有了坚实的基础。

2.构建激发财政活动主体管财用财能动性的方式方法。仅仅落实责任还不能称作是绩效管理的全部,还需激发主体能动性。能动性是主体产生绩效的充分条件,因为履职尽责还只能保证预算主体做到规范、合格,不浪费资金,要想提升绩效,还需要预算主体在既定的条件下尽最大的努力,运用智慧去解决理财用财过程中遇到的问题,才能取得预期的效果甚至超越预期取得意料之外的成效。因此,全面绩效管理的一个重要任务是如何激发预算主体的能动性。在市场领域,是通过成本价格机制作用,以个人利益的获取激发个体的能动性。在公共领域,个体作为代理人,是为着公共利益从事财政活动,这就需要搭建公共利益增进与个体利益增进之间的桥梁纽带,激发个体为公共利益而努力,花钱办好事的能动性出来了,绩效也就出来了。在不同领域和不同阶段激发主体能动性既是统一的,又是具体的,这是绩效管理中永恒的主题,需要各地不断探索和摸索,逐步丰富完善这方面的方式方法。

(二)建立健全全面绩效管理的体制机制

全面绩效管理是现代财政制度的重要组成部分,这项制度发挥作用需要相应的体制机制作为支撑,全面绩效管理实现制度化规范化,有相应的机制支撑才能取得实效。绩效管理的体制机制就是围绕责任界定、促进能动性的发挥进行设计。现有绩效管理之所以绩效不高,根本原因就在于不重视体制机制建设,仅在具体项目和绩效目标的技术层面做文章,而这种努力并没有落实预算主体的责任,更无法激发起能动性,主体花钱办事依然沿用原有的思维和方法,仅仅是增加了一个评价活动而已。全面绩效管理的体制机制也主要涵盖两个方面:第一,构建绩效管理的责任管理体制机制。通过这类体制机制落实各类财政活动主体的责任,不仅包括财政部门、预算单位,还包括相关监督主体的各自责任,从而形成责任体系,包括责任界定体制机制,责任落实体制机制和责任监督体制机制,通过责任体系将具体的某项财政活动涉及的各主体统一起来,形成管理用财的合力。笔者认为责任体制机制设计才是全面绩效管理的首要任务,而非指标体系设计,因为只有责任界定清楚了,才能用量化指标去衡量责任履行和目标实现程度,没有责任作为管理基础,责任没有科学界定和落实,指标考核作为事后的反映既无法体现主体的努力成效,更无法改变主体行为,绩效的产生就成为无源之水无本之木。第二,构建绩效管理的激发激励体制机制。通过这类体制机制激发各类财政活动主体谋划好政策、花好钱办好事的能动性,从而通过绩效管理体制机制提升政府各主体的治理水平,推动各主体履行责任、提高治理绩效,促进国家治理能力现代化,这个功能的发挥仅靠设计指标体系是无法实现的,指标体系及其结果只能成为治理结果的衡量和体现,而无法成为提升治理水平的手段。

(三)推动评价模式的转型升级,以评价促进全面绩效管理能力的提升

从前文分析看,绩效来源于主体的实践行为,主体实践活动成效又取决于其责任的落实和能动性的发挥。在公共资金使用责任落实不到位和个体缺乏为公共利益努力的动力机制综合作用下,财政资金绩效不会自动实现,也无法通过评价得以提升,财政绩效评价的唯一目的就是作为全面绩效管理的管理手段,全面绩效管理的一个重要任务是推动现有绩效评价模式转型升级,从简单打分评价结果转变为“作为绩效管理的评价”,这种评价模式不是对某个预算项目或某个预算政策本身的评价,而是对预算主体管财理财用财的能力和水平的评价,具体来说,科学有效的评价模式涵盖预算编制、执行和监督全流程。

在预算编制环节,通过评价对预算单位的预算编制、资金使用计划和绩效目标的科学性与合理性进行评价判断。从过去主要阐述和细化资金的预算申报转为预算资金与实施内容及计划的模式,包括预算支出的依据;实施方案,即申报单位为此必须完成此项工作的实施计划或者是可行性报告;绩效目标;预算的详实安排。以预算支出方案为基础论证资金支出的科学性、合理性和匹配性,使预算单位的花钱责任清晰化和显性化。项目库机制建立后,这个环节可前置至项目库入库环节。在前述基础上,根据具体支出项目或政策引入专家辅助机制,借助专业力量对实施方案的科学性和绩效目标的合理性进行判断,并针对存在问题加以改进,帮助预算单位掌握先进的技术和管理手段,不断提升预算管理水平和履行责任的能力。在预算执行环节,通过评价对资金使用计划和实施方案的执行方式和有效性进行评价判断。通过全流程实现绩效跟踪和绩效监控,不仅要监控预算单位预算资金支出的进度快慢,更要立足于预算编制明确的实施计划和资金支出计划,从钱与事相匹配的角度来综合评价资金支出的进度快慢,事情实施计划的进展,资金支出对于预算实施效果的作用及贡献度,这样就能将预算编制环节的计划和目标落实到预算主体的预算执行行为上,并且针对问题实行纠偏,通过国库支付、政府采购、预算监控等进行即时控制,使得预算执行能够在目标指引的轨道上不发生偏离,确保预算目标的实现,从而避免了原有模式下绩效评价结果运用难题。在事后评价环节,资金支出结束或政策执行完毕,通过评价对落实预算编制环节的计划和绩效目标的实现程度进行评价判断,查找存在问题,并反馈到相关责任主体,通过对预算执行主体的责任督促和绩效问责,以精细化的责任管理措施落实具体经办人的责任,通过绩效评价的延时控制转化为下一次的预先控制,从而推动预算单位相关管理人员加强预算编制、执行研究,并根据存在问题不断加强改进,从而以能力提升为基础提高花钱办事水平。对于少数不遵守绩效评价工作管理要求的预算主体,通过绩效问责乃至绩效审计,强化外部责任约束,促进其用财自我约束机制的形成。

概括前述分析,绩效产生于主体的行为,绩效高低与主体行为的有效性紧密相关,而主体行为的有效性又决定于其责任履行和能动性的发挥,责任履行和能动性发挥的效果又与主体的目标设定与实现能力、技术水平和管理能力的高低直接相关,提升这些要素的作用效果又需要运用一定的手段进行检验、评判,以便主体改进优化自己的行为,更好增进自身利益,实现更好生存与发展,这就是绩效管理的基本逻辑,同时也界定了绩效管理与绩效评价的基本关系。全面绩效管理的核心是落实财政活动主体的责任和激发其能动性,使公共领域相关责任主体为了公共利益的实现而努力去制定好政策和预算,并且通过组织、协调和控制去花好钱,办成事。只有在对科学的绩效管理方式方法认识基础上,建立健全有效的全面绩效管理体制机制,正确运用绩效评价手段,从注重结果的评价方式转变为作为绩效管理有效手段的评价方式,以评价促管理,借助人大、审计和社会第三方等机构智能和力量,落实财政活动主体在每一项财政活动中的责任和激发能动性,才能抓住绩效管理的主要矛盾,不仅顺利解决了原有绩效评价模式下的结果运用难题,而且能够更好发挥项目库、中期财政规划、加强信息公开和预算监控等财政预算制度和管理技术手段的作用,形成叠加效应,如此方能事半功倍,否则绩效管理的努力会被预算单位化解,陷入零和博弈循环中,事倍功半。唯有这样,全面绩效管理才有了有效抓手,全方位、全流程、全覆盖的全面绩效管理格局才能加快形成。

 

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