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预算绩效评价结果应用:文献综述与研究展望

日期:2019/4/11 16:06:09 来源:地方财政研究2019年2期 阅读次数:148

孙欣/中央财经大学

 

    内容提要:应用预算绩效评价结果是推行政府绩效管理的关键,它既是开展预算绩效评价活动的落脚点和归宿,也是全面实施预算绩效管理的起点和基本依据。为探寻预算绩效评价结果应用现状,本文梳理和总结了国内外相关文献。结果显示,预算绩效评价结果应用于预算决策和问责不仅可以提高资金的使用效率、增加工作人员的责任意识,还能通过绩效信息的公开透明增进政府与公众之间的信息沟通和交流。同时,一些学者认为获取和应用有效的预算绩效评价结果并不容易,领导因素、组织环境因素、参评人员的综合素质、健全的配套政策措施以及相关利益者之间的博弈等均会影响绩效评价结果的质量和应用成效。因此,在未来研究中应强调责任意识的重要性、基于实证角度分析绩效评价结果的应用效果、探索本国国情下预算绩效评价结果的应用办法、考虑“项目绩效评价+部门整体支出绩效评价”模式以及基于管理学和心理学视角研究预算绩效评价结果应用。

    关键字:预算绩效评价  结果应用  预算决策  问责  信息公开

 

    一、引言

    预算绩效评价的最终目的是形成预算绩效评价结果,通过建立信息透明机制公开预算绩效信息[1],将预算绩效信息应用到公共部门的预算决策和行政治理当中,以期实现奖优罚劣、权责匹配和社会监督的目标。预算绩效评价结果是对项目实施完成后的实际情况进行绩效衡量和对比,反映预算资金支出与项目产出绩效的对应关系,度量预算资金的经济性、效率性和效益性,以绩效评价报告形式为载体的预算绩效信息。从其形成特点来看,预算绩效评价结果可表现为“三上二下”(“二上一下”)的提交反馈过程(如图1所示)自预算绩效评价体系建立以来,我国政府绩效管理改革一直沿着政府行政绩效管理和政府预算绩效管理两条脉络发展。[2]其中,政府预算绩效管理是政府绩效管理改革的主要任务。应用预算绩效评价结果是推行政府预算绩效管理的关键,它是开展预算绩效评价活动的落脚点和归宿,也是全面实施预算绩效管理的起点和基本依据。如果不能合理有效应用预算绩效评价结果,绩效评价的价值功能将无法发挥。因此,深入研究预算绩效评价结果的应用是当前全面实施预算绩效管理,构建以结果为导向的现代预算制度的重要基础和关键步骤。

1  “三上二下”流程图

     注:“二上二下”的提交反馈过程用虚线表示,当支出部门对绩效评价报告(初稿)产生异议并向财政部门(绩效评价处)提交书面申诉意见时,财政部门(绩效评价处)根据书面申诉意见,将修改后的审核意见以公文形式反馈给支出部门;若支出部门对绩效评价报告(初稿)无异议,预算绩效评价结果可表现为“二上一下”的提交反馈过程。资料来源:作者自制

 

    关于预算绩效评价结果应用的相关问题学界有大量研究。国外学者主要集中于预算绩效评价结果与预算决策建立联系研究(Broom1995BermanWan2000GilmourLewis2006a)、预算绩效评价结果在问责中的应用研究(Glynn1996GilmourLewis2006Quinlivan2014)、预算绩效信息公开与公众参与研究(HagenHarden1995Arie2005Lu2011);国内学者主要集中于应用预算绩效评价结果于预算分配研究(白景明,2005;马骏,2005;赵敏、王蕾,2016)、建立预算绩效评价结果与问责的联系研究(王泽彩,2016;马国贤,2016;孙欣,2018)、预算绩效信息的公开研究(姚凤民,2006;马海涛,2014;王泽彩,2016)。同时,对于绩效信息使用者来说,预算绩效评价结果的获取和应用并不容易。领导因素、组织环境因素以及相关负责人员的综合专业能力以及管理能力均会影响预算绩效评价结果与预算决策和问责建立联系;(Schick1966MelkersWilloughby2001MoynihanPandey2005Behn2003Teresa2005GilmourLewis2006HosseinLarissa2008AndrewsBoyne2010)预算绩效评价活动是一个极其复杂的过程,绩效评价目标的确定、绩效评价指标的设置、绩效评价标准和评价方法的选择、衡量和判断绩效结果、参评人员的意识形态和综合素质、完善的法律规章制度以及健全的配套政策措施等均会影响预算绩效评价结果的质量,配套措施尚需完善因素、不同利益相关者之间的博弈、绩效理念因素等均会影响预算绩效评价结果的应用成效。(许剑雄,2011;曹欣、王涛,2013;朱静,2014;赵丹,2015;上海市青浦区财政局课题组、马铭、丁爱云,2016;唐文娟,2017;黄贞,2017;孙欣,2018)

    二、国外关于预算绩效评价结果应用的相关研究

    ()预算绩效评价结果与预算决策建立联系

    Shick(1990)认为一个国家的预算能力决定了该国的治理能力,如果一个国家的预算能力缺失,中央政府不可能强大,也无法行使其权利,更好的服务人民。构建以结果为导向的预算制度使得欧洲国家成功跨越行政管理效率不高和政治问责程度较低的“前预算模式”阶段,进入为实现经济、效率和效益目标,行使国家权利,发挥预算能力治理国家的新时期(WebberWildavsky1986;Caiden1988Wildavsky1988Shick1990)20世纪70年代末和80年代初,在财政危机、削减支出的社会压力以及公民对政府的信任下降等压力之下,英国、新西兰及澳大利亚等国率先启动了为结果而预算的改革(Shick1990Cothran1993Wang1999Martin2003 Mikesell2007),在强调控制财经纪律、强化预算约束的同时,建立预算和绩效结果之间的联系并赋予支出机构更大自由度的方式(Shick1998WebberWildavsky1986Caiden1988)。这种新型预算模式是将可衡量的数据结果与配置的公共资金相联系,建立预算资金和绩效之间的某种关系(Martin2005OECD2005),以预算绩效评价结果作为参考依据,分配财政资金给评价结果较好的部门或计划项目,从而实现政府职能,发挥公共财政资金最大货币价值(Robinson2007)。进入90年代,美国、澳大利亚等发达国家以及部分发展中国家陆续构建以结果为导向的预算改革,以解决财政危机和提升公众对政府的信任度,发挥预算的治国能力,如美国1990年通过的《财务总监法案》(简称CFO)1993年颁布的《政府绩效与成果法案》(简称GPRA)要求相关部门提供相关绩效信息为国会和预算部门提供帮助,为2001年“项目评定级别工具”(简称PART)的实施奠定了基础,PART要求预算资金决策需参考项目评估相关绩效信息。

    利用预算绩效评价所形成的绩效信息来分配公共资源是必然发生也会持续存在的事情(Joyce1993Broom1995BermaWan2000Joyce2003MoynihanPandey2005JonathanCarl2007),预算绩效评价结果与预算决策建立联系有三个方面的作用:第一,增加预算决策的科学性与合理性,有效使用政府资源;第二,增加利益相关者从公共服务和政府活动中获得“资金价值”(value for money);第三,基于绩效测量结果进行的预算资金分配额不论是增加还是减少,都可在政府绩效管理过程中得到某种程度的实现。Joseph(1999)通过分析预算资金分配和校园绩效挂钩情况,认为校园评价结果绩效信息可以作为下一年度预算资金分配的依据。GilmourLewis(2006a)认为在预算编制过程中,绩效信息对决策者最有用;GilmourLewis(2006b)通过利用美国绩效评价数据对2005财年预算产生的影响,验证了预算绩效信息可以给决策者提供帮助

    然而,2005OECD国家开展的问卷调查中,三分之二的答卷者都认为绩效结果与拨款没有必然联系。(Lauth1985Heinrich2002)认为“拥有绩效信息”和“使用绩效信息制定决策”是两个概念,如美国国会获得PART分值衡量的项目绩效评价结果并不意味着国会最终批准的预算分配方案由PART分值衡量的项目绩效评价结果来决定。林鸿潮通过分析美国政府绩效与结果法案的内容,认为美国的支出分为自主性支出和强制性支出,实施新绩效预算主要体现在自主性支出性预算上,而强制性支出根据相关预算法规定使用资金,并不以绩效结果的好坏作为拨款依据。Broom(1995),JordanHackbart(1999)检验了美国州政府的绩效评价结果使用情况,发现将预算绩效评价结果纳入预算编制程序并不意味着根据预算绩效评价结果可以改变预算决策制定的方法,而仅仅是取其最有价值的绩效指标作为影响预算拨款的因素之一。以下三个因素制约了绩效评价结果与预算决策的联系(Joyce1993FriscoStalebrink2008Donald2008ChengMien2010Heinrich2010):第一,预算绩效信息的质量,Bernstein(2000)强调数据可信度对于地方政府绩效信息使用的重要性,测量预算绩效信息结果的困难决定了政府要改变现有的责任方式和奖励机制,如GPRA缺乏一种改变预算过程、激励成本节约和提高效率行为的运行机制,那么以获取的绩效信息结果执行GPRA就不一定能成功地改变联邦预算程序(McnabMelese2003)第二,收集预算绩效信息的成本付出,在众多绩效信息中收集与绩效指标有关的绩效数据需付出较高的人力成本和物质成本;第三,预算绩效信息质量与预算决策的逻辑相关性,由于预算过程的高度复杂性和独立性特征,绩效评价结果和资金分配之间缺乏明确界定的逻辑相关性。

    因此,将预算绩效信息作为项目拨款的决策因素之一,虽然系统性结合绩效信息和预算决策的目标尚未实现,但是这场关于以绩效结果为导向的预算管理制度改进增强了管理者的“责任”思考方式,提升了项目运行效率,将项目资源的分配关注点从以产出为重点转移到以结果为主上,更重要的是加强了政府与公众之间、执行部门和立法部门之间、执行部门与管理部门之间、执行部门与执行部门之间的沟通与交流(Breul2006Currristine等,2010)

    ()预算绩效评价结果在问责中的应用

    问责是现代西方民主治理和公共管理的核心,它是一个视情境不同、社会发展变化决定的概念,这决定了它含义和形式的多样化(Glynn1996Dubnick2005)在新公共管理与绩效预算改革背景下,基于预算绩效评价结果进行问责,建立统一问责制并公开相关预算绩效信息是非常重要的(Leon1970RiveraHeady2006Tilbury2010Kluvers2003Tan2014)基于绩效评价结果实施问责有以下几个方面的作用:第一,加强中央政府和地方政府的问责强度;第二,管理者和相关负责人可获得分配资源的自主权;第三,推进预算绩效评价和行政问责一体化,促使利益相关者接受政府组织及其成员对绩效结果做出的说明和制度安排(Kettl1997Dubnick2002Ingraham2008Eckarft2008ChenSheng2012);第四,(GlynnMurphy1996Kloot1999Kluvers2003Heinrich2002GilmourLewis2006Quinlivan等,2014)认为通过建立预算绩效评估结果和问责的联系,可以发现绩效评估的使用水平的提高程度、政府对该部门的问责以及对组织改革的关注程度。对此,Jamal(2014)认为建立基于预算绩效评价结果的问责制需要:第一,通过建立相应任务之间的相互关系,通过对顺序动作的详细阐述,形成实现组织目标的结果结构;第二,建立一种问责制结构,结合问责制,对执行任务的结果负责的结构措施,以及与每项任务相关的技能;第三,在组织中宣布对任务绩效承担责任的责任结构和奖励条件;第四,通过选拔条件确定合适的员工作为完成工作的协调者或者执行者;最后,在组织中建立基于绩效结果的问责制度,该环节需通过对员工的灵活奖励来完成。

    然而,一些学者却认为预算绩效评价结果与问责之间的相互作用是难以明确认定的。ChanGao(2009)通过探讨中国语境下预算绩效评价结果与问责之间的关系,利用案例分析发现问责并不能促进政府绩效的提升,反而会导致政府重视短期问责而忽视政府的长期能力建设问题。Dubnick(2005)认为在预算绩效评价结果与问责之间建立联系是不现实的,因为他们并没有在理论上或是实证上得到严格的审查和判定,从而预算绩效评价结果与问责两种之间的关系只是一种假定的、不受挑战的假设。AngelatDwight(2017)认为建立问责制是非常重要的,但同时它又是一个复杂的体系,即有优势,也有“阴暗面”,也就是说,建立绩效问责,并不能激励负责人员更好地工作,反而会使他们产生抵触心理。

    ()预算绩效信息公开与公众参与

    HagenHarden(1995)认为通过构建公开透明制度,公布预算绩效相关信息,如预算过程、宏观数据、低水平债务等数据不仅可以监管预算编制和决策过程,还能激发公民对政府工作的关注度,激励公民积极主动参与。MillerEvers(2002)认为公民的参与会增加政府官员的责任,由此可能对年度预算规划造成影响;尤其在预算主体和外部利益方忽视信息公开问题的情况下,预算绩效信息的公开可以为会议议程制定发挥关键作用(Arie2005Nicholson-crotty等,2006)在政治决策过程中,Lu(2011)认为利益相关者的建设性参与是一个可行的选择,可以启发管理者的思维习惯并向他们传达共同的期望;外部专家、公民、负有共同责任的部门和机构、行政机关和立法机构披露不同目的的相关信息也可能是整合相关绩效信息、管理和优化预算过程的有效模式。而不同机构、部门及公民参与的政治社会环境、参与方式、意识程度、期望和期望的真实性和相异性决定了预算绩效评价结果会对公民的参与程度有一定影响。(Franklin等,2009Keating2001Bernstein2001)政府项目的绩效评价结果可提供可靠和有效的信息资源,并利用有效措施来记录公民和民选官员的利益结果,可以为缺乏经验的政府提供帮助。发挥立法机构、媒体以及非政府机构的作用以提高财政信息的公开透明度就变得尤为重要。(Blondal2003GarciaLópez2004Stein1998AltLassen2006HagenHarden1995)

    ()预算绩效评价结果应用的影响因素

    获取和应用有效的预算绩效评价结果是实施绩效预算的关键。一些学者通过问卷调查、文献搜集和对照已有研究数据进行比对分析,发现获取与应用有效的预算绩效评价结果并不容易,究其原因概括为以下三个方面:一是领导因素,(Teresa2005)通过问卷调查对2005OECD国家进行预算绩效评价结果使用情况调查,分析发现领导能力的高低以及政治压力会对信息使用者产生心理负担,是影响相关利益方获取以及应用预算绩效评价结果的主要因素;同时,(GilmourLewis2006)也认为管理者的政治偏好会对绩效测量中的评估值产生影响。二是来源于组织、环境因素的影响,(Schick1966MelkersWilloughby2001MoynihanPandey2005)认为由于政府组织机构、组织性质以及周围环境情况的因素可能会间接阻碍信息使用者的获取和应用。三是相关负责人员的综合专业能力以及管理能力,(Behn2003HosseinLarissa2008AndrewsBoyne2010)认为相关管理人员可以依据自身绩效经验使用绩效评价方法来评价项目绩效,其综合专业能力以及管理能力会影响他们对海量信息的判断以及抉择,且会影响预算绩效评价过程以及相关人员的参与。在实践中,为获取与应用有效的预算绩效评价结果,需考虑领导能力与政治压力、组织环境因素以及相关负责人员的综合专业能力和管理能力,发挥绩效信息的功能,并与具体领域结合进行有效管理。

    三、国内关于预算绩效评价结果应用的研究

    ()应用预算绩效评价结果于预算分配

    昝志鸿、王京亮(1989)利用预算支出结果考察工作完成的成绩和效率,首次运用绩效预算模式对预算资金进行管理。从2004年开始,预算绩效评价试点工作在全国范围内逐渐展开,获取与应用有效的预算绩效评价结果开始受到学者们的重视。马骏(2004)在总结绩效预算所展现的控制、分权以及对结果负责三个基本特征基础上强调预算绩效评价结果应用的重要性,认为新绩效预算可以有助于解决公共资源配置低效率的状态。有多位学者认为预算绩效评价结果是实施预算绩效管理和政府绩效管理的重要组成部分,它可以减少政府政策制定的不确定性,增强公共管理的理性和科学性,促进问责,推进政府责任治理(蒋会强,2005;赵明亚,2007;卓越,2008;晁毓欣,2016)。孙克竞(2011),马蔡琛(2018)分别利用高校专项资金案例、部门资金支出案例以及具体项目支出案例研究预算绩效评价结果对运作绩效预算模式的重要性,研究结果发现预算绩效评价是实施绩效预算的主要载体,绩效预算是改革政府管理的重要措施(白文杰,2011),预算绩效评价结果是实施绩效预算的重要保障。

    财政部预算司(2013)认为我国的预算管理模式是基于传统型预算和投入式预算,借鉴和结合西方绩效预算的理念和方法,根据绩效评价结果调整预算分配以起到优化资源配置作用的预算绩效管理。应用预算绩效评价结果进行预算分配不仅可以量化和考核资金的使用效率,还可以通过绩效目标和绩效指标来考察项目的完成程度。因此,应用预算绩效评价结果于预算分配需要做到以下四点:第一,王淑慧(2011)认为应根据我国公共管理的具体情况,深入分析和设置完备的预算绩效评价体系;第二,提出绩效考核需进入部门预算管理过程,形成绩效考核结果与部门预算相结合的应用机制,优先将绩效考核较好的项目纳入下一年度预算安排中;对业绩不佳的项目,理顺业绩评价结果,认真考虑明年的预算安排;同时,邀请人民代表大会对财政信息数据库和预算的执行情况进监督;(郑永生,2011;许剑雄,2011;曹欣,2013;童伟,2018)第三,卓越(2012)认为预算绩效评价结果的质量是实施预算绩效管理的关键,在预算绩效管理过程中引入权责发生制,可以提高绩效信息的质量,使绩效信息更加清晰、完整、有效;第四,建立预算激励与约束机制,北京市财政局(2012)规定对于事前项目,其评价建议可作为分配资金的参考依据;对于已执行的项目,可依据其评价结果合理进行分配;加拿大政府规定减少或注销业绩绩效得分低于5%的预算资金;韩国以绩效评价结果为依据,对无效项目减少第二年预算分配的10%,甚至减少更多的规定;新西兰国会根据审计署的绩效评价结果分配下一年度的预算。(赵丹,2015;黄贞,2017)

    ()建立预算绩效评价结果与问责的联系

    将预算绩效评价结果与问责建立联系,是增强预算部门和责任人员责任意识、提高资金使用效益的重要措施(孙欣,2018)。各级政府在组织预算和匹配资金时,资本利用效率的警惕性较低,导致大部分资金被浪费,很多学者认为将预算绩效评价结果与问责建立联系是当前绩效预算改革的关键。(许剑雄,2011;陈德萍,2012;北京市财政局,2012;曹欣、王涛,2013;吕侠,2013;王泽彩,2016;马国贤,2016;祁化森,2016)

    对此,学者们认为基于预算绩效评价结果的问责应做到以下四点:首先,在编制预算时,相关部门提高对绩效的关注程度,钱晓明(2015)认为,在预算编制中,如果财政资金和执行绩效达不到预期的标准,相关人员应当对其绩效负责;对于考核结果不达标的部门应从紧预算分配。第二,区别预算绩效问责和传统的行政问责,陈治(2016)提出基于预算绩效评价结果的问责与传统的行政问责实施路径不同:实施基于预算绩效评价结果的问责应遵循确定绩效目标到明确现实状态再到承担责任后果的逻辑过程;而行政问责应遵照法律适用范围内的法定义务到明确实施状态再到承担责任后果的逻辑推进过程。第三,纳入政府行政问责制程序,上海市青浦区财政局课题组等(2016)认为可将绩效考核的结果纳入政府问责制,建立面试和劝告机制。第四,签订绩效协议,赵丹(2015)认为可通过签订绩效协议规范部门产出绩效目标,依托绩效目标建立因果链,通过搜集和应用科学准确的绩效信息,改进政府管理。

    ()预算绩效信息的公开

    利用媒介公开绩效信息能够使大众了解政府活动范围和活动方向,对此,上海市青浦区财政局课题组(2013)认为打破传统的封闭、任意的行政管理,消除政府与公众之间的信息不对称是有益的。姚凤民(2006)认为,业绩信息的披露可以接收媒体和公众的监督和评价以及公众的反馈,使政府部门和预算单位可以相互学习,相互借鉴(许剑雄,2011;曹欣、王涛,2013;王泽彩,2016)有效利用大众的监督作用,提高政府行政效率和资金使用效益(上海市青浦区财政局课题组,2016;钱晓明,2015)

    预算绩效信息的公开应该做到以下几点:首先,评价信息质量控制时应形成参与性原则(赵敏、王蕾,2016),为保证绩效信息的公开透明,且与各方产生关联作用,在评价过程中,参评人员应与利益相关方保持沟通和联系,掌握利益相关方对于项目的设计以及实施过程,全方位体现项目的真实性和全面性,同时,双方的互通和交流更能保障所有利益相关方对绩效评价结果达成共识,避免不必要的误解;第二,马海涛(2014)认为绩效信息的公开需拓宽内容,包括:政府内部结构、部门、单位在提供公共服务中明确职责、财政收支基础等宏观经济分析模型、财政收入预测模型和财政支出预测模型;第三,在财政办公平台网站上公开绩效信息,市预算部门及相关人员均可上网查询(北京市财政局,2012;钱晓明,2015;上海市青浦区财政局课题组,2016)。例如,20149月,财政部公布了龙口市、寿光市、沭阳县、汶上县、五指山市、琼海市、泗洪县、无为县、洞头县、石台县、北安市等200多个全国绩效管理优秀的县()名单。第四,绩效评价结果的反馈以及形成绩效评价报告,钱晓明(2015)认为在绩效评价工作结束后,及时形成绩效评价报告,及时向被评价单位通报结果,并向市政府和市人大进行报告。

    ()预算绩效评价结果应用的影响因素

    对于预算绩效评价结果的应用主体来说,获取和有效应用预算绩效评价结果并不容易,预算绩效评价自身复杂性、绩效理念的缺失以及激励机制的不健全、相关配套措施尚需完善、不同利益相关者之间的博弈等因素都有可能会影响预算绩效评价结果与预算资金分配之间关系的建立、预算绩效问责的乏力以及预算绩效信息公开不彻底的问题。总的来看,其影响因素主要包括以下四个方面:第一,预算绩效评价的复杂性,首先,蒋悟真等(2017)认为实施绩效评价的预算资金范围尚未统一规定,其资金评价对象不仅包括全部纳入政府预算管理的资金,也包括各地根据实际情况所规定且超过一定数额的预算资金以及部分专项资金;其次,有学者认为由于公共产品的产出与效益较难量化 (上海市青浦区财政局课题组、马铭、丁爱云,2016;唐文娟,2017;黄贞,2017),预算绩效评价数据收集和整理较困难(孙欣,2018);再次,蒋悟真等(2017)认为由于绩效目标的多重性与模糊性,政府的组织结构、评价指标的设置以及评估过程的技术支持(张创新,2006),绩效噪声的影响(王雍君,2016)会导致预算绩效评估结果存在理想值、真实值和评估值的三维视角(何文盛等,2013);最后,李红霞等(2019)认为我国以基数为基础的预算决策机制以及绩效评价方式会影响预算绩效评价结果的应用。第二,配套机制建设尚需完善,通过分析新西兰、美国、爱沙尼亚、新加坡、瑞典、英国的绩效预算特点(万新,2003;牛美丽,2006;朱春奎,2008;王晓明,2010;赵永全,2010;吕昕阳,2011),认为与法律体制相适应的各种机制建设对中国实施预算绩效管理具有重要借鉴意义,而与此相配套的激励约束机制、绩效问责机制、跟踪机制、监督机制等尚未构建或尚待完善(上海市青浦区财政局课题组等,2016;唐文娟,2017;黄贞,2017;孙欣,2018)。第三,绩效理念的缺失,部分学者认为预算绩效评价结果难以与公共部门下一年度的预算计划或决策挂钩,评价结果好或坏都不会对相关利益者造成过多损失或者受到任何奖励,由于激励和惩罚机制的不完善,使得项目负责人以及评价人员将预算绩效评价结果应用作为本职工作的额外任务,在形式上完成此项工作以应付差事,将影响科学真实有效的预算绩效评价结果的获取和应用。(曹欣、王涛,2013;朱静,2014;赵丹,2015;上海市青浦区财政局课题组、马铭、丁爱云,2016;唐文娟,2017;黄贞,2017;孙欣,2018)第四,不同利益相关者之间的博弈,毕鹏志(2007)认为预算绩效信息提供者和使用者双方的博弈会影响预算绩效信息的客观性;魏四海(2011)认为官员的晋升环境是导致地方政府虚报绩效信息的因素之一。

    四、研究展望

    从国内外文献研究现状可知,大部分学者侧重于理论性阐述预算绩效评价结果应用对推动预算绩效管理以及间接提升国家治理能力的重要意义,较少系统性分析有关预算绩效评价结果与预算资金的分配、预算绩效评价结果应用问责的办法以及预算绩效评价信息的公开程度和公开对象等话题。同时,由于组织环境的制约、领导管理能力和参评人员的综合素质参差不齐、缺乏健全的配套政策措施以及相关利益者之间的博弈等因素的影响,预算绩效评价结果的质量和结果应用成效并不理想。鉴于此,结合国内外研究现状以及我国预算资金绩效评价的实际工作情况,未来应从以下五个方面展开研究。

    ()强调责任意识在预算绩效评价结果形成与应用过程中的重要性

    获取有效的预算绩效评价结果是实施预算绩效管理的必要条件。从预算绩效评价结果的形成过程来看,支出部门评价人员是自评报告形成的主要责任人员;财政部门负责人员、专家评审人员、第三方中介机构的评价人员以及审计部门、人事部门和监察部门的审核人员是最终绩效评价报告形成的主要责任人员。也就是说,预算绩效评价结果质量的高低受相关参评主体专业技术、综合管理能力以及意识形态等因素的影响。其中,意识形态是诸多因素中最为主要的。当下的中国深处社会主义的3.0阶段[3],是为实现共同富裕,构建有效、更有责的现代化政府而努力的时代。责任型政府的构建要求行政部门的所有行政人员树立高度的责任感,具有为公众提供服务的服务意识,将高效的行政工作和提供公共服务作为自身不可推卸的责任。对于所有参评人员,节约成本、高效使用预算资金、客观科学地评价资金使用效果,为人民群众提供良好的公共产品和公共服务是促进责任政府构建的重要体现。从预算绩效评价报告的形成过程来看,绩效指标的设置、绩效评价方法和评价标准的选择,以及对预算资金经济性、效率性、效益性的评价均以明确的绩效目标为基准,而绩效目标的确定皆由政府的公共责任和公共职能为前提。从应用预算绩效评价结果来看,公布预算绩效信息保障了公民的知情权,向公众传递预算资金的使用范围和使用效果,让公众了解政府、明白政府为实现共同富裕所做的努力;将预算绩效评价结果与问责建立联系,依据绩效评价评价结果的优劣对用于资金使用权的人员进行责任追究,以达成权力与责任的匹配;将预算绩效评价结果作为财政资金的分配依据,提高资金使用效率,把预算资金投入到公众真正需要的领域当中。可以说,责任意识贯穿在预算绩效评价结果的形成和应用的全过程,在理论探讨过程中不应忽视。

    ()基于实证角度分析预算绩效评价结果的应用效果

    预算绩效评价是制定预算计划、进行预算决策的重要工具,从预算绩效目标的确定、绩效指标的设置、绩效方法的选择、绩效结果的得出、绩效结果的应用是一个循环且相互影响的过程。绩效结果的应用是链接新一轮预算计划制定的关键节点,绩效评价结果应用的效果,即通过与预算决策、问责建立联系,公开绩效信息以期提高资金的使用效率、增加工作人员的责任意识、增进政府与公众之间的信息沟通和交流成为推行预算绩效管理,进行预算改革、构建以结果为导向的现代预算制度的重中之重。然而,对于预算绩效评价结果的实际应用效果,国内多数文献仅从理论上简单进行阐述,尚未从实证分析角度进行论证,以明确预算绩效评价结果的应用效果究竟如何?是否根据预算绩效评价结果的优劣减少或增加了预算项目资金的拨款?增加或减少项目资金的拨款是否真正提高了资金的使用效率?是否可以为预算决策提供科学的依据?是否有利于提升行政人员的责任意识?行政人员会不会因为追责产生反感从而影响预算绩效评价结果的质量?绩效信息的公开是否促进了公众对政府的满意程度?这些问题仍有待论证。

    ()探索本国国情下的预算绩效评价结果应用办法

    应用预算绩效信息是新绩效预算[4]的特点之一。在美国、英国、澳大利亚、新西兰、加拿大、韩国等绩效预算改革成功的发达国家,以法律制度为基础驱动新绩效预算改革是这些国家建立绩效评价结果与预算决策、问责之间联系的重要保障,如美国的《政府绩效与结果法案》、英国的《公共服务协约》、澳大利亚的《目标与产出框架》、新西兰的《公共财政法》、加拿大的《政府绩效评价政策和标准》、韩国的《政府业务评价基本法》等。因此,为促进我国预算绩效管理改革,财政部颁布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》(以下简称“办法”)、《关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称“意见”),在《办法》中要求绩效评价结果与预算资金分配相联系,对于绩效评价结果较好的项目给予奖励和支持,对于绩效评价结果较差的项目实施批评、整改和调整措施;要求对在绩效评价过程中的违法行为进行追责,且根据政府信息公开条例的相关规定进行公开。在《意见》中强调了预算绩效评价结果应用的重要性。各级地方政府也积极开展实践试点,颁布了一系列绩效评价结果应用管理办法,如广西壮族自治区财政厅在2015年印发的《广西壮族自治区预算绩效评价结果应用暂行办法》、湖北省财政厅在2016年印发的《湖北省省级财政支出绩效评价结果应用暂行办法》、北京市财政局在2017年印发的《北京市市级财政支出绩效评价结果应用暂行办法》。虽然国内尚缺全国性、统一性的预算绩效评价结果应用管理办法,但是各级地方政府关于预算绩效评价结果应用管理办法的出台以及文件中关于结果反馈和应用制度的相关规定,不仅为规划全国性预算绩效评价结果应用管理文件提供了基础,也为理论探讨绩效评价结果的应用提高了保障。因此,在具备完善的法律保障和配套机制建设、健全的会计系统、明确的绩效目标和绩效指标等条件的支持下,成立一部全国性统一性的预算绩效评价结果应用法,在法律保障的基础上设计出适合国内预算决策模式、政治体制的预算绩效评价结果应用办法尤为必要。

    ()有待考虑“项目绩效评价+部门整体支出绩效评价”模式

    我国的政府绩效评价体系由政府行政绩效评价体系和预算绩效评价体系构成,两者同时运行且相互影响,即有组织主体、评价对象和评价方法的区别,又有考评指标和激励措施的“联系”(如表1所示)。政府行政绩效评价体系是基于过程管理,由各级党委或绩效办组织的对下级政府整体/本级事业行政单位的绩效考评体系;政府预算绩效评价体系是基于目标管理,有各级财政部门组织的以提高预算资金的经济性、效率性和效益性为主要指标的绩效评价体系。在预算绩效评价的运行阶段,两大评价体系同属政府绩效评价体系,均有以实现政府公共职能、发挥政府公共功能为绩效目标,在设置生态性指标、经济性指标等时可能存在重复设置、重复考核的情况,如经济性指标,不论是在行政绩效评价体系还是在预算绩效评价体系当中,项目是否产生直接或间接的经济效益均是对行政单位和项目负责人的考察,在该项目不属于跨部门项目时,则会存在重复评价、双倍惩罚的后果;在预算绩效评价评价结果的应用阶段,预算绩效问责的目标是实现权责匹配,项目负责人对项目资金负责;行政绩效问责的目标是本级部门(或上级对下级指派)工作的完成率,实现行政效率的提升,若二者在物质激励措施上均与个人利益挂钩,双重奖励会增加财力的虚耗,而双重惩罚可能会引起相关人员的抵触,反而抵消了绩效问责的效果,这不仅影响了预算绩效评价结果的形成和应用,也阻碍了预算绩效管理功能的发挥。借鉴西方“项目评价为主,部门评价为辅”(或“部门评价为主,项目评价为辅”)的双规制模式,结合国内政府行政绩效评价体系和预算绩效评价体系同时运行的现状,我国可考虑施行“项目绩效评价+部门整体支出绩效评价”模式。一方面,实施部门整体支出绩效评价,建立部门整体绩效评价指标体系,可将各级行政考评结果转移至部门整体绩效评价当中;另一方面,在构建信息流转体系(马国贤,2016)和预算绩效信息数据库的基础上,可融合考评结果与预算绩效评价结果的重叠部分,使绩效信息自动转入预算绩效信息数据库,以期财政部门预算决策、绩效问责及考核绩效目标的实现提供依据。

1  政府行政绩效评价体系与政府预算绩效评价体系的区别和“联系”

 

政府行政绩效评价体系

政府预算绩效评价体系

组织主体

各级党委或政府绩效办(考绩办或考评办)

各级财政部门

评价对象

1.对下级政府整体绩效考评;2.对本级事业、行政单位的绩效考评;

1.项目绩效评价;2.部门整体绩效评价(项目绩效评价+基本支出绩效评价)

方法

满意度调查、目标/节点法

提高预算资金的经济性、效率性和效益性为指标建设依据

实质

基于过程管理

基于目标管理

重复设置考评指标

经济性指标、生态性指标等

行政问责与预算绩效问责的激励措施

与个人利益挂钩

 

    ()基于管理学和心理学视角研究预算绩效评价结果应用

    系统论、控制论和信息论是管理学的基础理论。利用系统理论可从整体性和宏观角度分析预算绩效评价结果的形成与应用。从预算绩效评价结果的形成和应用分析,若视预算绩效评价结果为一个系统,它既是预算绩效管理的一个子系统,又是一个独立的整体。完整的预算绩效管理运行系统包括以下五个阶段:即绩效目标和工作计划的确定、配备完成目标和计划的资源、依据绩效目标和工作计划展开工作并报告完成情况、评价和判断绩效目标的完成情况、公布和应用评价结果。其中,预算绩效评价结果的公布和应用是前四个阶段的落脚点和归宿,也是实现预算绩效管理的基本依据和关键步骤,五个阶段的完整运行才能实现“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制(财政部干部教育中心,2017;任晓辉,2018)。高质量预算绩效评价结果的形成和应用由参与主体、信息质量影响因素和应用模式所构成,三者之间相互作用、相互影响。若视所有参评主体为一个独立分析整体,所有参评人员可构成预算绩效信息管理系统,包括预算绩效信息实施子系统(财政部门、支出部门)、预算绩效信息保障子系统(人大/政府、审计部门、人事部门和监察部门等)、预算绩效信息参与子系统(专家、第三方中介机构、公众和媒体等);若视预算绩效评价结果的影响因素为一个独立分析整体,所有影响因素可构成预算绩效信息影响机制系统,包括预算绩效信息客观影响子系统(绩效目标的确定、绩效指标的设置、绩效评价方法和标准的选择、政策的支持、法律措施的完善等)、预算绩效信息主观影响子系统(领导能力和领导风格、参评人员的综合素质和意识形态)、预算绩效信息噪声影响子系统(王雍君,2016)。若视预算绩效评价结果的应用模式为一个独立分析整体,所有应用模式可构成了预算绩效信息应用系统,包括绩效沟通子系统、绩效管理子系统和绩效预算子系统(石慧,2009)。预算绩效信息的交换和沟通是增加公众与政府之间、政府内部行政部门及行政人员之间互动的媒介和基本依据。利用信息接收系统模型,结合预算绩效评价结果的形成,可深化对预算绩效评价结果影响因素的研究,剔出噪声影响因子,保障预算绩效评价结果传输的有效性和可靠性。控制论是信息论的完善和扩展(马媛,2016),其循环传输特点与强调目标性和目的性管理体现了预算绩效评价结果的反馈与应用过程。

    期望理论是心理学与行为科学理论的激励理论,它意味着个人积极性的调动程度取决于自身能达到满足自身需要价值的把握程度。预算绩效评价方式包括两种:第一是支出部门自评,第二是财政部门组织第三方进行绩效评价。对于支出部门,参评人员的目标是获取良好的预算绩效评价结果以期为部门申请到更多的预算拨款。在我国政府绩效评价体系下,预算绩效评价结果是行政绩效评价结果指标的一部分,因此,获取良好的预算绩效评价结果可以提升部门的工作完成率,由此给个人带来的精神激励和物质激励是确定的;在此情况下,参评人员对于参与预算绩效评价以及使用预算绩效评价结果的积极性很高。当财政部门组织第三方对支出部门资金使用情况进行绩效评价时,财政部门的目标是在满足公共产品和公共服务提供的前提下控制支出,而支出部门的目标是申请更多的预算拨款。为了在“一上一下”(如图1所示)的提交反馈过程中与第三方评价结果保持一致,支出部门主动与第三方评价机构进行沟通;若对其评价报告结果产生质疑,为了不影响自己绩效评价结果质量从而减少项目拨款,支出部门会再次与第三方评价机构进行沟通协调,且向财政部门并提出申诉,经过沟通协调最终形成较为满意的绩效评价结果。也就是说,个人达到目标概率越大,个人的积极性越高,在预算绩效管理过程中,基于预算绩效评价结果实施奖优罚劣,运用期望理论分析参评人员想要达到的目标以及达到该目标的概率,需选择正确的激励措施,从而推动预算绩效管理工作的全面施行。

 

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