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产业扶贫的协同治理逻辑及实践路径

日期:2019/4/11 15:54:27 来源:地方财政研究2019年2期 阅读次数:125

李亚丽  杨成胜/中南大学

 

内容提要:产业扶贫通过将贫困户的生产活动纳入社会产业大循环以实现可持续性发展,达到从根本上摆脱贫困的目的,是我国脱贫攻坚的重要核心。但在现实中,产业扶贫存在着目标靶向偏离和实践过程变形。基于协同治理的理论范式和内涵逻辑,本文尝试性提出了政府、企业、合作社、基层组织以及贫困户多元主体参与的农村产业扶贫理想模型,系统地分析了各主体在扶贫过程中的角色与责任,并从创新理念和完善机制两个方面提出建议与对策,以实现多元主体间的意识协同与良性互动,建构农村产业扶贫的整体实践路径。

关键词:协同治理  农村产业扶贫  整体实践

 

产业扶贫基于其灵活性、适应性、多样性等特征,一直以来是我国扶贫开发的重要方式之一,特别是在当前脱贫攻坚战的关键阶段,作为开放式扶贫的产业扶贫被各贫困地区广泛采纳。然而就目前来看,我国农村产业扶贫虽然取得了一定的成效并积累了一些好的经验,比如“四跟四走”产业扶贫路径[1][2],但由于单一化的政府治理以及治理主体协作不足等导致农村产业扶贫依然存在着扶贫受益群体异化、产业持续发展动力不足等迫切需要解决的问题[3][4]。因此,在推进精准脱贫攻坚以及全面建成小康社会的关键决胜时期,基于协同治理的这一理论视角,对我国农村产业精准扶贫的多元化实践逻辑和整体性实践路径进行分析与研究具有重要意义。

一、协同治理:理论范式与内涵特征

协同治理最早是源于自然科学研究中的协同学理论,现被广泛应用于社会科学研究领域,成为社会治理的主流治理理论之一。通过对“协同治理”这一理论范式剖析以及相关界定综述,我们能够更好地理解和把握协同治理的实质与内涵,并且通过对其进行中国语境下的阐释与解读以提高其本土的适用性,有助于指导我国社会治理实践,实现治理理念的转变及治理路径的优化。

(一)协同治理理论范式

1971年,赫尔曼·哈肯第一次提出了“协同”的概念,并将其定义为是一种系统的各组成部分之间相互协作而产生的集体效应或整体效应[5]。随后,他还提出了协同学的基本假设,并在此基础上较为系统详细地阐述了有关协同的理论。此后,协同治理作为一种理论范式日渐受到学术界的广泛关注。

在协同治理理论范式中,“协同”体现的是一种价值理念,侧重于对系统和序参量的分析研究,它认为包括社会系统在内的各个系统之间存在着相互影响、相互联系的竞合共生关系,通过推进协同参量有序化能够增强系统的结构性、功能性、稳定性,从而产生协同效应(即1+1>2效应)。简单来说,各个子系统通过相互协商合作能够实现整体加强的效果,这也就意味着协同的核心在于各个主体间的互动关系。而“治理”则反映的是一种行为选择,强调平等、互动、协商、规范等基本原则,体现的是一种合作主义理论逻辑,其主要特征是参与的多主体化以及权威的多中心化。简单来说,政府组织并非国家唯一的权力中心,这也就意味着政府与其他治理主体必须基于平等独立的基础上逐步走向合作共赢。

协同治理有效融合了协同与治理二者的多元异质性要素,其核心在于使治理过程成为多元主体良性互动过程。简单来说,协同治理就是在开放系统中寻找有效治理结构的过程,而在这一过程中,突出强调的是各个组织行为体之间的协商合作关系。作为一种极具包容性的理论范式,协同治理能够吸纳多元化主体参与社会治理,搭建各主体间彼此联系与互动的桥梁,并通过相互协调和合作共治实现资源的互补、信息的共享、隔阂的消除、矛盾的化解、行动的联合,从而达到以最低的社会成本实现社会各方的共同利益的目的。由此看来,协同治理就意味着需要兼顾“多元”、注重“互动”、倡导“调和”。

(二)协同治理的内涵特征

协同治理的产生与欧洲人文主义背景、民主思想的普及等都有着较为密切的联系,一定程度上可以说是当代西方民主社会的产物。随后,其被国外学者广泛应用到管理学、社会学、政治学等诸多研究领域,并且成为社会科学研究领域内一种重要的方法工具和分析框架。我国有关协同治理的研究虽起步较晚,但是可以看出“协同治理”逐渐成为我国政治学、社会学、管理学领域研究的重要课题。

国外学者对协同治理这一概念进行界定时,其侧重点也各不相同。有的学者在界定时着重强调了各主体的话语权和地位的平等性[6][7],还有些学者则特别突出了个人和组织的在决策过程中的参与和自主性[8][9]。其中,比较有代表性的是AnsellGash2007)将协同治理定义为一种治理安排,即单一或多个公共机构与非国家部门利害关系人在正式、以达成共识为目的、共同协商的决策过程中进行直接对话,通过制定公共政策来实现公共财产安全的切实保护[10]。虽然他们的这一定义相对来说内容较窄,但是却得到了较多的引用。

国内学者对于协同治理内涵的界定和解释大致分为两大派别:其中一派倾向于直接借用联合国全球治理委员会对于“协同治理”所给出的定义,即协同治理是个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和,是一个使相互冲突的不同利益主体得以调和并且采取联合行动的持续的过程[11],并且他们认为这一界定强调了多中心治理主体、多样化治理权威、规范化治理秩序等特点,因此相对来说认可度较高[12][13];另外一派则倾向于认为协同治理其实就是作为自然科学的协同理论和作为社会科学的治理理论二者交叉形成的[14][15],即“协同治理=协同理论+治理理论”。值得注意的是,协同治理理论并不是协同理论和治理理论二者的简单相加,而是强调基于协同学的知识基础和方法论要求对治理理论的重新检视。其中,比较有代表性的是张贤明和田玉麒(2016)从作为善治实现方式的协同治理、作为构建良善关系的协同治理、作为决策制定过程的协同治理三个维度对其内涵进行了阐释[16],深入全面地梳理和剖析了协同治理的内在本质属性。

综上所述,虽然协同治理的概念和内涵并没有较为明确的、统一的界定,但笔者认为协同治理主要具有以下几个方面的内涵特征:一是主体的多元性。多元化治理主体可以说是协同治理的重要前提条件。即政府不再是公共权力的垄断者,包括社会组织、经济组织和社会公众在内的所有组织和个体行为者都可以参与到公共事务的管理中来,从而保证整个社会的公平正义。二是过程的协同性。协同治理就是在目标一致的基础上各主体之间通过协商共同制定治理规则的过程。即政府与企业、社会组织之间通过协商对话、相互合作等方式建立良好伙伴关系,从而实现对社会公共事务的共同管理。三是结果的超越性。协同治理能够通过主体间的良性互动而产生协同效应,简单来说就是在厘清主体间关系以及促进主体间互动的基础上促进形成某种稳定的秩序和结构,并以一种整合的方式实现系统功能的优化,最终实现1+1>2的效果。即通过政府、企业、社会组织等的协同共治,实现最大化的管理效能和最优化的治理效益。

二、产业扶贫的协同治理逻辑

多元协同治理是相对于传统的社会治理模式的创新,强调通过多元主体间的协同治理关系的构建以实现社会治理的整体性实践。简单来说,就是通过建构多元主体间的一种良性互动关系,从而实现行动的协同、结构的联合以及资源的共享,这一点与产业精准扶贫的政策设计具有内在的耦合性。因此,基于协同治理的理论逻辑与框架,有利于创新需求为导向、多主体参与、内外力结合的农村产业精准扶贫思路,并建构政府、企业、合作社、基层组织以及贫困户多元协同的农村产业扶贫理想模型。

(一)协同治理:农村产业精准扶贫新思路

在我国精准扶贫的战略背景下,多元协同是扶贫治理的必然趋势,多元协同扶贫就是将协同治理的理论范式引入扶贫开发工作领域,强调扶贫目标的互惠协商、扶贫主体的多元参与以及扶贫方式的协同合作,为我国农村产业精准扶贫提供新思路。

1.导向优化:从经济扶持走向回应需求

随着我国扶贫开发的不断深入,贫困群体的需求日益呈现出“碎片化”特征。传统的扶贫开发将整个工作重心放在追求经济的发展上,甚至是将经济发展直接等同于扶贫绩效,这在一定程度上忽略了人与人之间的关系,把贫困仅仅建构成一个单一的经济性存在,容易出现扶贫实践中的目标偏离、受益群体异化及“精英俘获”等问题。此外,政府自上而下的治理模式一定程度上决定了其服务的有限性,这使得部分贫困群体易出现“被边缘化”的现象。而多元协同扶贫强调多元主体参与贫困治理,无论是政府还是企业、社会组织等都可以借助自身优势与资源根据贫困群体的实际情况提供差异化的服务以满足不同层次的需求。值得注意的是,只有以贫困村和贫困户的真实需求为导向,才能保证精准扶贫之“精准”,为全面打赢脱贫攻坚战打下坚实基础。

2.主体拓展:从单一主体走向多元参与

权力和资源是各行动者参与行动的重要前提和主要媒介。在当前社会结构下,各个行动者凭借自身资源能够而且应该获得参与行动的“合法性”地位。传统的扶贫实践中,政府处于一个“绝对权威”甚至是“垄断”的地位,承担着“掌舵者”和“划桨者”的双重角色。实践证明,面对贫困地区各种复杂的贫困问题,单一的政府组织很难具备解决这些问题所需的全部知识与资源。而多元协同扶贫强调多元化的参与主体,即政府不再是扶贫的唯一主体,社会组织和企业等也可以依靠自身的优势、资源等成为扶贫的主要力量,从而实现扶贫由“政府唱独角戏”向“社会大合唱”的格局转变。换句话说,多元协同扶贫是一种集体行动。值得注意的是,各扶贫主体之间需要彼此依赖与合作,并通过相应的协调合作机制,实现知识与技能的共享,注重优势与资源的互补,以最低成本实现贫困治理效果的最大化。

3.方式再构:从强制输入走向内源发展

农民贫困既包括自然条件、发展环境等导致的外生性贫困,同时也包括内在发展动力不足等导致的内生性贫困[17]。传统的扶贫实践中,政府属于绝对的主导者,贫困群体则属于被动的接受者,扶贫方式则主要是政府单方面的强制性输入。实践证明,这种“漫灌输血式”的扶贫往往能够取得一定成效却难以得到持续性的发展。在多元协同治理框架下,政府与社会组织、企业、贫困群体等参与主体之间更多地需要通过平等对话和协商合作来实现对贫困问题的共同治理,除了发挥政府、企业、社会组织的外力助推作用外,还应该注重作为扶贫直接受益者的贫困群体的“内源发展”,而不是一味的“等”、“靠”、“要”。多元协同扶贫通过“外力推动”和“内源发展”相结合的方式,有利于摆脱“久扶不脱贫”和“脱贫又返贫”的尴尬局面,实现贫困地区各个利益群体的共同进步与持续发展,以达到从根本上治理贫困问题的目的。

(二)农村产业扶贫理想模型:多元主体协同

在协同治理的实践逻辑框架下,农村产业扶贫的理想模型应该是由地方政府、龙头企业、农业合作社、基层组织以及贫困户多元主体共同组成的,即强调以多主体参与为实践基础,以贫困户需求为实践导向,以内外力结合为实践方式,以政府作为合理主导,通过各个主体之间的良性互动,实现“政府+企业+合作社+贫困户+基层组织”的多元协同共治的局面(如图1所示)。在我国农村产业扶贫实践中,既要发挥多元主体优势,实现协商合作,形成扶贫合力推动前进,又要注重贫困群体自身能动性,以其需求为导向,促进其内源性发展。为更好地实现多元协同治理成效,发挥多元主体优势,厘清各个主体在农村产业扶贫实践中的角色和责任就显得尤为重要。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.坚持创新引领,重视政府合理主导作用

政府是我国农村贫困治理体系中重要却非唯一的治理主体。但是基于其自身拥有的权力及资源优势,在我国农村扶贫开发中政府应当承担着统筹全局的重任。发挥政府的“合理主导”作用,就是要立足产业整体发展布局,形成扶贫产业围绕主导产业、紧跟市场导向统筹发展的思路,通过资源与资金联姻,实现“扶贫产业精准、支柱产业做优、主导产业做强”的产业扶贫新常态。在具体实践中应当着重于以下两点;一方面是政府主导搭建平台、社会力量广泛参与,即政府的作用在于搭建贫困治理的互动合作平台,通过政策措施等吸引和鼓励多元主体的参与;另一方面是将产业扶贫与兜底保障充分结合,即政府应当立足农村兜底对象自身无劳动能力、无脱贫能力的特殊性,通过将金融扶贫、产业扶贫和兜底一批三者巧妙融合,创新精准扶贫方式方法,完善贫困兜底保障措施。

2.顺应市场规律,发挥企业致富带动作用

这里的“企业”主要是指那些从事农产品生产、加工与销售的企业,是一个狭义上的概念。作为农产品价值实现的重要中介,企业有着一头连接市场,一头连接农户的天然优势,能够将分散的小农生产与大规模的市场连接起来。发挥企业的“致富带动”作用,就是要鼓励引导企业与贫困户签订带动协议,采取“龙头企业+基地+贫困户+金融的产业扶贫新模式,着力发展具有当地特色的种植养殖项目以实现产业化、项目化经营。具体可以采取以下方式:首先可以采取资本入股的模式,即贫困户以财政扶贫专项资金及扶贫金融资本等入股用于企业扩大规模,然后贫困户参与企业效益分红以实现增收;其次可以采取订单农业的模式,即企业负责技术指导和购销服务,贫困户负责种、养等生产环节的工作,通过分工合作从而实现企业与贫困户二者之间的互利共赢。

3.倡导合作共赢,发挥合作社助力牵引作用

合作社作为市场与农户(家庭农场)之间的产业中间层,在农村产业扶贫实践中居于重要地位。发挥合作社的“助力牵引”作用,就是要把发展农业种植养殖专业合作社作为促进产业发展转型、实现农民增收、推进脱贫攻坚的突破点。首先,通过专业合作社和能人大户的带动牵引,可以将分散的农民聚在一起,将分散的资金捆在一起,整合各方资源形成发展合力;其次,通过对竞争力较强、发展前景较好的农业合作社等的培育孵化,可以辐射带动贫困户以土地流转、资金入股等形式加入合作社,积极探索“合作社+贫困户”产业扶贫新模式,通过“大手牵小手、共走致富路”从而实现专业合作社与贫困户的助力带动及合作共赢;此外,通过以农业合作社为平台实现一定规模的统一购买和统一销售,有利于节省产业支出成本,降低产业经营风险,同时,农户依靠农业合作社提供专业技术支持与指导,有助于增强其种植、养殖效益,促进其实现持续性、稳定性增收。

4.注重自力更生,突出村组战斗堡垒作用

农村基层组织不仅是党和政府密切联系群众的重要桥梁和纽带,也是推进农村社区治理及产业精准扶贫的主要依托力量。在我国农村产业扶贫实践中,首先应当着力于增强基层组织脱贫意识,提升其基层贫困治理能力,即应紧紧围绕整村脱贫目标,由村支两委及驻村工作队积极引导群众抱团发展,不断提高市场化意识,转变发展思路形成发展合力,争取把自身所拥有的优势性资源转变为致富奔小康的竞争性资源;其次应该着力于增强农村集体经济实力,夯实其贫困治理的经济基础,即通过以村办企业为平台,争取更多外部资金和技术的支持,并且通过村民以资源认股的方式参与到产业经营中去,从而降低个人风险,增加产业收益;此外,还可以通过招才引智的方式带动招商引资,通过干部分片包干、农户具体实施的方式,坚持谁组织、谁管理、谁受益的原则,层层示范,滚动发展,以实现整村整乡推进。

5.促进内源发展,发挥贫困户核心能动作用

贫困群体的贫困状态不仅是指物质资本(收入)的匮乏,同时还包括人力资本(能力)的缺乏,即贫困群体自身参与能力的不足甚至是参与机会的被剥夺也都是导致其贫困的重要原因。因此在农村扶贫实践过程中,要充分发挥贫困户的“核心能动”作用需要从外部环境改善和内在能力提升两个方面着手。简单来说,就是要改善其参与环境,提高其参与机会,增强其脱贫意识,激励其自力更生,促进其内源发展,培育其反贫困能力。首先,应当坚持以贫困群体的实际需求为扶贫开发导向,从而保证服务对象和服务项目的“精准”;其次,应当着力建立政策实施者与政策受益者之间的平等对话机制,真正“赋权”于贫困户,使其能够有更多的机会表达自身的诉求,能够更直接参与到扶贫工作的各个环节;最后,要着力于提高贫困群体的脱贫动力和脱贫能力,即提高贫困户的自主脱贫意识,解除“等、靠、要”的思想桎梏,充分发挥物质资本的基础改善作用和人力资本的能力提升作用。

三、建构农村产业扶贫的整体实践路径

在我国精准扶贫脱贫攻坚的决胜时期,实现“政府+企业+合作社+基层组织+贫困户”多元协同贫困治理,本质上看就是建构多元主体的整体实践路径以实现我国产业扶贫的协同效应。而实现协同效应有三个关键性要素,即保持多元参与、健全联动制度及注重适度原则。因此,建构农村产业扶贫的一个整体实践路径应该着重于从创新理念和完善机制两个方面出发,通过意识协同、行动联合、良性互动,以达到我国农村产业扶贫1+1>2的效果。

(一)创新扶贫理念,实现意识协同

1.树立精准思维,回应实际需求

精准扶贫重在“精准”,而“精准”二字的实质性内涵就是强调要以贫困群众和贫困地区的实际需求为导向,促进贫困群众和贫困地区潜能的挖掘和能力的提升。在农村产业扶贫实践过程中,不仅要对贫困群体给予充分的尊重,引导他们凭借自身力量实现自我发展,同时还要与贫困群体建立积极、良性的互动,感受并及时回应他们所表达的诉求,着力构建以贫困人口为中心的扶贫发展理念与项目执行方式,逐步实现从满足其生存性需求到满足其发展性需求的层次升级。这就意味着在农村产业扶贫实践中,要着力实现由“大水漫灌”到“精准滴灌”的策略转变;实现由“撒胡椒面”到“量身定制”的方式转变;实现由“物的要素”到“人的要素”导向转变。值得注意的是,贫困人口自身的意识和能力一定程度上也影响了参与程度及参与效果,因此应当注重发挥物质、人力双重资本作用实现其潜能的挖掘和能力的提升,真正做到“扶贫先扶志”和“扶贫先扶智”。

2.树立联动思维,发挥多元优势

脱贫攻坚是全社会的共同责任。我国精准扶贫现阶段的工作重点应该是在达成一致共识的基础上,整合各方资源,形成协同联动、合力攻坚的推进态势。换句话说,就是要实现政府与社会的有效联结,即政府要实现从“长辈”向“同辈中的长者”的角色转变,社会要实现从“好孩子”向“同辈中的好伙伴”的角色转变,从而更好地发挥政府、企业、基层组织等多元主体优势。这也就意味着在农村产业扶贫实践中,要进一步强化政府主体责任,发挥“合理主导”作用;进一步加强基层组织建设,发挥“战斗堡垒”作用;进一步挖掘企业和能人优势,发挥“致富带头”作用,此外还要充分调动贫困群众积极性,发挥“核心能动”作用。除此之外,各个扶贫主体还应树立联动意识,除了注重发挥各自的独特资源与信息优势之外,还要彼此合作以实现资源的互补、信息的共享,从而达到以最低的成本治理贫困问题的目的。

(二)创新扶贫机制,实现良性互动

1.完善协同联动机制,优化结构

所谓政府与社会的“协同”是“正和博弈”关系[18],双方通过协商合作实现良性互动,这可以说是一种理想的“双赢”格局。因此要实现产业扶贫的机制完善构建、结构优化升级,就必须打破传统的单一依靠政府的大水漫灌式的扶贫机制,建立多元的主体协同合作的精准滴灌式的贫困治理机制。具体可从以下三个方面着手:首先是要明确各扶贫主体的职责,即通过厘清各主体的角色定位,避免产业扶贫的“重复性操作”,实现资源利用的最优化和扶贫成效的最大化;其次就是要构建政府、社会组织与农户三者之间的平等对话机制,充分尊重农户及社会组织的话语权,即通过平等协商参与农村精准扶贫政策的制定、实施与调整,实现多方力量的有效整合,协同应对农村贫困问题;最后就是要加强与第三方机构的合作,即通过其对农村脱贫机制的成效阶段性评估与运行实时性监测,能够及时发现问题和不足并尽快给予反馈,从而不断优化农村产业扶贫机制。

2.完善利益联结机制,强化合作

多元主体参与社会治理的策略选择主要有“合作”与“不合作”两个方面,而选择为“不合作”时,其原因是各个主体存在“经济人”逐利驱动。因此要实现贫困地区产业扶贫的长效化、可持续性,就必须建立和完善企业、合作社与农户三者之间互利共赢的利益联结机制。为此,政府必须制定相关政策以促进形成“利益共享、责任共担”的产业扶贫利益联结机制,使产业经营主体与贫困农户能够形成利益共同体。具体可采取以下三种方式:首先是采取股份化合作的方式,即积极鼓励企业与农户之间展开以产权为纽带的股份化合作,允许农户在承包期内以土地、住房等资产入股参与产业经营,从而增加贫困农户收益渠道;其次是采取租赁经营合作的方式,即允许贫困农户通过土地流转的方式获得固定的土地流转费,并且能够通过出租住房、仓库、农机具等资产资源获得租赁收入实现增收;最后是采用劳务合作的方式,即政府通过税收优惠等鼓励企业等经营主体积极吸纳贫困人口就近或就地就业,以获得稳定性劳务收入,从而实现贫困农户稳定脱贫。

四、结论与思考

产业扶贫不仅是我国扶贫开发的重要实施方略,也是一项长期性、系统性的社会治理工程。就目前来看,我国农村产业扶贫取得一定的成效,但也存在一些亟需解决的问题。

在协同治理理论范式指导下,我国精准扶贫理念的变革与创新在一定程度上体现了我国农村贫困治理体系的重构与优化。即通过对多元主体参与农村产业扶贫的导向优化及方式再构,尝试性从外力和内源两个层面出发建构农村产业精准扶贫的理想模型,充分发挥政府的合理主导、企业的致富带头、合作社的助力牵引、基层组织的战斗堡垒以及贫困户的核心能动作用,把握协同效应的关键性要素,从创新精准、联动的扶贫理念和完善协同联动、利益联结的扶贫机制两个层面着手,回应实际需求,发挥多元优势,优化扶贫结构,实现良性互动,建构我国农村产业扶贫的一个整体实践路径。

换句话说,产业扶贫要想成功,需要政府、企业、社会组织等多元主体的共同参与和协同推进。因此,在我国农村产业扶贫实践中,要以多元主体参与为出发点,以厘清主体角色与职责为关键点,以构建主体良性互动为落脚点,实现产业扶贫协同联动与共享发展,这对于我国打赢脱贫攻坚战役以及全面建成小康社会都具有重要的意义。

 

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