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税收政策动态一致性对PPP稳定性的影响

日期:2019/2/28 16:51:18 来源:地方财政研究2019年1期 阅读次数:91

吉富星/中国社会科学院大学;王经绫/中国人民大学博士后流动站

 

    内容提要:Chari(1988)模型研究的基础上,构建了两阶段动态博弈模型分析了政府不同的税收政策对公私合作伙伴关系稳定性的影响。研究表明,政府税收政策的许诺时间是PPP伙伴关系稳定性的重要因素之一,坚守承诺型政府的税收政策能保持伙伴关系的稳定,而相机抉择型政府的税收政策则不能,除非政府对该项目的价值判断足够低。即在公私合作伙伴关系中,政策的科学性、连续性以及私人部门对政策的反映共同决定了政府是否达到预期的效果。因此,政府在约定税收等政策时,要综合均衡各方诉求,确保决策的科学性,切实遵约守诺、提高政府信誉,稳定各方预期,进而保证PPP项目良性推进。

    关键词PPP  伙伴关系  税收政策  稳定性

 

    一、引言

    公私合作伙伴关系(PPP)项目执行是一个长期重复的动态博弈过程,是多元主体、多元目标和多元利益通过谈判、协调而达成的一种协议(Kargol & Sokol2008)[1]。从国际实践经验来看,政府与社会资本之间的合作伙伴关系是PPP管理的核心之一,公私两部门的伙伴关系状态对PPP项目绩效有着极为重要的影响。稳定的合作关系可以整合合作双方的资源、降低交易成本与风险、提高运营效率,是一种优于直接投资的策略选择(Baranson,1990)[2],进而有利于实现合作双方的目标或效应(Maloni&Michael1997)[3]。可以说,合作伙伴关系的稳定性是PPP项目具有足够竞争优势的重要源泉(G Lehman,2004)[4]。但是,要保持合作关系的稳定,必须存在足够的内部诱因和外部监管,使得合作双方相较于投机行为更愿意遵守契约从而带来更多的合作收益(Bird2005)[5]。随着时间的推移,不断涉入的因素会对公私合作伙伴关系的稳定性产生各种影响,这其中,税收政策因素是最为重要的诱因之一(G Lehman&I Tregoning2004)[6]。由于公私合作伙伴关系是理性个体之间进行的动态博弈,社会资本参与方能够观察并预测政府政策随时间的推移而变化,从而使得很多税收优惠政策不可置信,即政策在时间上的不一致性(动态不一致性)会导致政策的预期效果无法完全实现(Kydland&Prescott1977)[7]

    关于PPP税收政策的制定与实施,政府面临的显然是一个跨期问题。对私人部门来说,税收政策的动态一致性对伙伴关系的稳定性产生的影响主要体现在两个方面:第一,私人部门的效用一部分取决于政府税收政策,税收政策动态不一致性对私人部门投资回报率的预期产生影响,进而影响私人部门对是否继续维持现状而对伙伴关系产生影响;第二,税收政策动态不一致性直接有损政府的信用,使得私人部门动摇对政府的信任,从而影响伙伴关系的稳定性。换言之,税收政策的实施结果由于受到政策的时滞与缺乏可信性等因素影响而造成无法达到预定目标,资源没有实现最优配置(Fischer1983)[12]

    二、文献综述

    经济政策动态一致性问题的系统性研究始于Kydland&Prescott(1977)[10],他们利用两阶段模型研究认为,居民现期的决策不仅要考虑政府以前和现期的政策,而且会考虑政府未来的政策选择产生的影响。因此,未考虑居民对政府政策预期的静态分析方法得出的均衡是次优均衡。如果政策制定者在制定政策时让居民充分相信在进入第二阶段后,政府的承诺仍然是最优选择,那么政府所希望的结果会自动实现,政府只需要考虑当期的问题就可以达到最优均衡。Calvo(1978)[11]将这一理论引用于税收政策,他的研究表明,在完美预期下,最优的税收政策不是动态一致的,Fischer(1980)[12]关于最优资本税收的研究也得出了类似的结论,他认为,当政府没有对相关政策进行承诺,且私营部门的决策与预期政策变量相关时,就会出现动态不一致的问题。要实现最优的财政政策和货币政策,只有满足序贯理性,政策的均衡才是可持续的(Chari&Kehoe1987a)[13]。之后,Chari(1988)[8]Chari et al(1989)[15]的研究详细介绍了时间一致性问题下的最优政策设计,并以税收政策与债务政策为模型,研究了理性条件下的可持续均衡问题。Kehoe&Presott(1995)[16]等通过比较不同决策顺序博弈均衡下的社会福利损失,得出经济政策动态不一致性的后果。他们的研究有一个重要而又共同的结论,即为了实现经济政策的时间一致性,政府在制定政策时,不应当“相机抉择”,而是严格遵守初始制定的政策与规则。

    随着研究的进一步深入,更多学者开始从微观层面进行研究,探讨政策应当如何在“坚守承诺”与“相机抉择”之间进行选择,研究结论也随之改变。Drazen &Masson(1993)[17]认为,信誉是影响私人部门对政府政策期望的关键变量,在存在长久失业的情况下,维持一项严厉的政策会对政府声誉带来负面影响,会降低政府政策的可信度,也就是说,“相机抉择”的政策方式在实践中可能更有效。Tyler Cowen, Amihai&Katarina(1995)[18]认为,政府的可信度来自于政策的“相机抉择”,而不是“一成不变”。在一个次优的环境中,“一成不变”的政策由于限制了对偏好的观测及代理人的行动,使得政策很难持续。因此,次优环境下的“相机抉择”更有利于增加政府可信度。Majumdar&Alfred(2000)[19]的研究结论与其相似,他们发现,在电力行业中,灵活的管理政策对行业发展产生了积极的作用。诸多研究中,Barro&Gordon(1983b)[20]研究更为“中庸”,在不完全信息下,最优的可执行性政策是将理想的承诺政策与相机抉择的政策进行加权平均,出于对政府声誉的维护,政府预先承诺变得更为可信。

    可见,经济政策动态不一致性的根源有二:第一,政府有动力采取“相机决策”的政策,从而最优化政府的目标函数。经济个体在预期到这一点后会相应调整自身的预期和决策,从而使得相机决策的经济政策不但无法达到预期效果,还会增加社会成本(Kai,2001)[21]。因此,解决这一问题的关键在于让政策制定者无法或者没有动力去制定相机决策的政策。第二,由于未来政策制定者并不确定他们的行为会影响政策制定以前经济个体的决策,所以,必须采取某种制度安排来增大政策制定者的违约成本,只有政策制定者违约成本的现值不低于违约收益,承诺的规则才是可执行的(Lorz,2004)[22]。也就是说,采取立法或者与政府预算相关联方式来规制政策制定者的行为,一旦政策制定者违反规则,将受到最严重处罚,或者将政策制定者的行为与其预算多少联系起来,使得政策制定者不得不按照事先承诺规则制定政策。但是,这种方式同时会降低政府根据经济环境变化而缓冲经济政策的灵活性,这同样会导致社会福利损失。因此,过分强调政府行动的单一选择不是最优选择,需要在规则和灵活性之间进行权衡(Boschen & Weise2004)[23]。从国际经验来看,政府“一成不变”的政策并未受到理论与实践的青睐,相反,人们更愿意选择“中庸之道”,即有节制的相机抉择政策,既保证了政策的灵活性,又能提高政府承诺的可信度(徐文强,2004)[24]。比较常见的方式是使用免除条款。在附免除条款政策下,政府承诺在预先宣告环境下实行该政策,当环境发生变化时,政府保留使用相机抉择政策的权力。

    现有国内文献更多的关注于政府是否需要出台PPP优惠政策,如PPP税收优惠政策、财政补贴政策等,但鲜有文献关注于政府如何在策略上进行选择来提高政策的有效性。本文结合我国现实情况,基于Chari(1988)Chari et al(1989) 的研究来构建概念模型分析PPP模式中的利益相关方之间的相互作用,以揭示税收政策的动态一致性对公私合作伙伴关系稳定性的影响机理,并据此提出政策建议。

    三、基本模型

    假设政府拟采用PPP模式进行一项规模为W的投资,私人部门参与方主要包括项目建筑商以及项目运营商。项目分为建设阶段与运营阶段。其中,建筑商负责前期的投资与建设;运营商仅提供专业的运营服务,而不进行投资。其中,建筑商与运营商可以是一家企业,也可以是不同方组成联合体。在建设阶段,建筑商预算约束为B,预期投资i,项目收益率为r,则成功运营的PPP项目,建筑商收入为ir。运营商收入ωt来自于其提供的服务,其中ω为单位费率,t为劳动力供给时间。政府预期投资为g=W-i,前提是政府采用PPP项目“物有所值”,将物有所值简化为g>V0V0PPP项目运营成功时,政府方能够承受的最低税收额。

    ()建筑商

    建筑商的效用UC是来自于PPP项目投资而获得的,这一效用来自于两部分,一部分是节省的项目支出x1C=C-I而获得的收入;一部分税后净收入x2C=(1-d)ir。其中,d为建筑商的税率,简化起见,假定上述两部分收入相互独立,即 。因此,建筑商的效用最大化问题转化为:

(1))

 

 

 

 

给定的税率d,令i*(d)为上述方程组的最优解,x1Cx2C为建筑商的最优投资额,相应的, 为建筑商的最大效用。

    ()运营服务商

    运营商仅提供专业的运营服务,而不进行投资,运营商的收入ωt来自于对PPP项目运营管理服务,其中ω单位费率,t为劳动力供给时间。运营商的效用为其税后净收入与劳动努力程度的负效用之和。其中,税收净收入为 为运营商的税率。假定运营商的努力函数为f(t)=-1/2t2,其中,1/2为简化计算而指定的常数。运营商的效用是努力程度的凹函数,这就意味着随着运营商的效用可能会随着努力程度的增加而减少。运营商效用方程可表示为:

                                       (2)

    运营商的效用最大化为: 

                                            (3)

    与建筑商一样,在给定的税率 为最优解, 为运营商的最优努力水平,相应的, 为运营商的最大效用。

    ()政府

    从政府的角度来看,政府追求的是社会福利最大化,而这又来自于PPP项目的可行性。PPP项目的可行性与PPP项目整体的投资回报以及政府的征税收入相关。Ramsey(1927)对于税收的开创性研究表明,政府在选择税率时,应当在竞争性均衡中作出决定,以最大限度减少对效用的影响。

政府的效用也同时受制于社会资本方。首先,PPP项目的底线是物有所值,即,PPP项目的效用不低于政府直接投资带来的效用(假设为常数V0)。也就是说,政府采用PPP模式的税收总额不低于V0 。其次,在保证物有所值的基础上,政府的效用来自于社会资本方的效用之和,

    不考虑政府对社会资本参与者的效用有任何偏好,即 。于是,政府效用的最大化问题为:

(4)

    为政府效用最大化时的税率,即政府的最优税收策略。

    四、税收政策的时间一致性分析

    基于Chari et al(1989)的研究成果,构建了两阶段的完美信息动态博弈模型来分析政府税收政策动态一致性问题对PPP合作伙伴关系稳定系的影响,本文将讨论政府两种不同的税收政策许诺方式。第一种,在项目进入建设期之前,政府就承诺建设期的税负为 ,在项目进入运营期之前,政府承诺运营期的税负为 ,且政府承诺一旦做出,在PPP项目的全生命周期中,保持不变。确定的税收政策使得社会资本方实际税负是可以准确核算,称这种政府为坚守承诺型政府。第二种,政府在项目将要进入运营期之前才承诺税负( )。从效果最大化的角度来看,两种税收政策许诺方式最大的不同就是,对于建筑商来说,在第二种许诺方式下,建筑商对自身税负的测算只能基于预期,即

1  不同类型的政府税收政策许诺时间

    假设建筑商与运营商组成联合体共同作为社会资本方参与PPP项目,共同与政府进行谈判和博弈。联合体的效用最大化问题为:

                (5)

    在这一假设下,社会资本方的最优解分别是 ,相应的建筑商的最优投资规模为 ,运营商的最优努力程度为

    ()坚守承诺型政府

    这种类型的政府在项目初期就分别承诺建设期和运营期的税率( ),在完全信息的假设下,先求出社会资本方的最优响应函数。在完全信息的假设下,考虑到私人部门对( )的最优响应的基础上,试图确定政府的最优政策。然后,结合两部分,寻求这种情况下是否存在Ramsey的最优税收均衡解。

    政府在项目初期承诺两阶段税率,即,给定税率( ),私人部门联合体的效用最大化问题为方程组(5),重写方程组(5)

 (6)

由于建筑商与运营商的投资与努力程度相互独立,上述方程可以改写为:

      (7)

方程(7)的前半部分:

建筑商的最优投资函数为:

                                                   (8)

方程(7)的后半部分 运营商的最优努力程度:

                                                     (9)

    在确认社会资本方的最优函数后,现在研究政府的效用最大化问题:

                      (10)

时,方程组(10)可以写成:

                                (11)

解之得:

    上述解为建筑商、运营商的最优函数,其中 存在两个解,在之后会进一步讨论哪一个解相对更优。将上述结论代入政府的约束函数 。不等式左边是政府在整个PPP项目中的税收收入,其中, 是政府对建筑商的征税收入, 是政府对运营商的征税收入。当 = , 。这就意味着,为了保证项目的可行性,同时也是维持PPP项目合作伙伴关系的稳定,则需要满足政府的收入约束函数: 。由于建筑商的最优税率唯一 ,为了确定运营商的最优税率值,政府的效用函数可以重写为:

2  相机抉择政府的最优税率选择图

    ()相机抉择型政府

    相机抉择型政府在PPP项目的运营期开始的时点同时承诺税率, ,在这种情况下,建筑商在PPP项目的建设期的税负并不能准确的测算,而是一个预期税率 ,与前面的求解类似,建筑商与运营商最优反应函数分别为:

,

政府的效用最大化问题

    ,上述方程组可以简化为:

    从社会资本方的角度来看,在相机抉择的政府税收政策下, ,这一条件与政府效用的最大化无关。政府的均衡取决于V0的范围。

    ,此时政府的最优税收政策为:

    也就是说,在完全信息博弈中,建筑商的预期税率为1,显然,在这种预期下,项目不可行。对政府而言,一个不稳定的合作伙伴关系更有利,政府没有动力与遵守前期的许诺,即政府会出现动态不一致性问题。当 ,同样会出现类似的时间一致性问题。当 ,存在均衡解,项目可行。也就是说,当政府对PPP项目价值的要求如果足够低,政府采用相机抉择的税收政策同样能够保持PPP合作双方的伙伴关系的稳定性。但是,这一情况,政府只向建筑商进行征税,而不向运营商征税,其现实意义并不大。

    ()小结

    虽然单个私人方对政府产生的影响微不足道,但是,私人部门集体行动对政府政策的选择有战略性影响,而这种行动并不要求私人部门参与者之间有任何明确的合作。税收政策一致性要求最优的税收政策随着时间的推移仍然是最优的,政府在制定政策时,需要考虑政策的长期稳定性,防止因为政策改变而导致公众对政府决策公信力的质疑,而影响PPP社会资本方的投资回报率,进而影响合作伙伴关系的稳定性。

    通过上述模型分析,可以得出如下两个基本结论:第一,“信守承诺”型政府在PPP项目初期的税收政策许诺是最优的,政府“信守承诺”的税收政策是PPP合作双方的可持续均衡解,公私合作伙伴关系可持续。第二,“相机抉择”型政府的税收政策会出现动态不一致问题,正常情况下,政府没有动力去遵守前期的许诺,从而导致公私合作伙伴关系不稳定,只有当政府对该项目的最低价值判断V0足够小的时候,合作伙伴关系才能稳定。

    五、总结与政策启示

    本文构建了一个简单的两部门完全信息动态博弈模型去分析税收政策动态一致性对PPP合作伙伴关系稳定性的影响。研究表明:

    第一,政府税收政策的许诺时间是PPP伙伴关系稳定性的重要因素之一。坚守承诺型政府的税收政策能保持伙伴关系的稳定,而相机抉择型政府的税收政策则不能,除非政府对该项目的价值判断足够小。也就是说,政府在制定税收政策时不能只考虑以前和当前的决定,还需要考虑社会资本对税收政策作出的反应。

    第二,在PPP模式推广中,政策的科学性、连续性以及私人部门对政策的反映共同决定了政府是否达到预期的效果。因此,一方面,要减弱私人部门采取相应对策而对政策产生的抵消作用。另一方面,政府在制定政策时,要综合考虑各方因素,确保决策的科学性,切实遵约守诺,杜绝朝令夕改,提高政府信誉,有助于社会资本的稳定预期,进而保证PPP项目的稳定推进。

    虽然本文的研究主要关注于税收政策的动态一致性,但在实践中,政府PPP模式下相关政策对私人部门的影响,最终都可以表现为对私人部门整体税负的影响。也就是说,本文的税率变量,可以理解为PPP模式下私人部门的整体税负。这就意味着,本文的结论不仅适用于税收政策,PPP模式下政府其他政策同样面临着动态一致性的问题,故而,政府科学决策,树立契约精神、责任意识对PPP健康持续发展至关重要。

    本文构建的模型还有进一步完善的地方,当条件放宽时,可能得出的结论会更多。比如,本文是基于完全信息的假设之下,现实中,公私两部门之间存在信息不对称的情况,当这一条件放宽时,如政府对自身的损失函数和贴现因子具有私人信息,政策效果是不是会发生变化?再有,本文是将建筑商和运营商视为联合体来与政府进行博弈,在未来的研究中,可以进一步放宽条件,当建筑商和运营商分别为独立的利益体时,三方博弈下政策效果是怎么样?这些都是未来值得进一步研究的。

 

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