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广东财政专项资金竞争性分配改革研究

日期:2019/2/28 16:48:16 来源:地方财政研究2019年1期 阅读次数:77

林江 王琼琼/中山大学岭南学院;曹越/首都经济贸易大学

 

内容提要:改革开放以来,我国财税领域推行了一系列的财政体制改革举措,不断深化财税体制改革,促进了公共财政体系建设。财政专项资金管理体制改革是财税体制改革的重要一环。财政专项资金分配方式的改革事关财政资金合理、合规、公平的分配和资金使用各方主观能动性以及政府治理能力的提升。广东省率先将竞争性机制引入财政专项资金分配改革中,打破财政专项资金管理僵局。通过研究其改革契机、改革亮点、改革成效以及改革现状,可以为其他省市推广该项改革提供经验借鉴,也有利于进一步推进财税体制改革、建立现代财政制度。

关键词:财政改革  专项支出  竞争性分配  绩效管理

 

一、引言

改革开放四十年来,广东始终站在改革开放的前沿,广东财政也充当着财政改革的排头兵,取得了令人瞩目的成绩,已经连续29年稳居全国第一财政大省的位置,持续引领全国财政的发展。财政支出合理有效的分配直接关系到财政支出绩效的高低,进而影响经济的健康发展。除了一般性财政支出,财政专项资金支出也是财政支出的重要组成部分,占据比较大的比例。这两部分财政支出是贯彻落实国家重大决策、不断促进经济发展、保障和改善民生的重要保证,其分配方式的选择影响着国家政策是否能够得到有效推行。

(一)财政专项资金分配改革背景

财政专项资金是财政部门从预算中划出一部分资金专门用于社会管理、经济建设等指定用途的资金。关于财政资金使用效率的问题一直是学界关注的重要问题。作为财政专项资金最重要的一个环节——分配环节,如何分配也是影响财政资金使用效率的重要因素。财政专项资金分配最常用的分配方法是因素法,关注重点是对专项资金整体可实现效益的考核,而非项目。所以,因素法分配并不适用于所有财政专项资金。通过项目法管理的一些重大项目专项支出,比如产业发展和公共事业发展方面的项目,需要探索新的分配方式。在财政专项资金传统项目分配方式下,容易出现“跑部钱进”、“领导拍板”和“撒胡椒面”式的资金分配。一方面,在专项资金项目分配之初,地方政府和相关利益单位各种“跑资金”、“争项目”,出现“年初猛要钱”的现象。另一方面,在最终使用的过程中,“只买贵的不买对的”、“年终突击花钱”等现象屡见不鲜,对财政资金造成极大浪费,财政监督流于形式。这些问题导致财政专项资金不能最大化发挥它的效益,因此在各级财政资金总量一定的情况下,如何合理切割这块“财政专项资金蛋糕”、提高财政资金的配置效率和使用效益是政府面临的一大难题。

(二)财政绩效观

财政绩效最早是由英国政府于上世纪八十年代提出的,目的是度量政府绩效,目前这一概念已被众多国家采用。经过近几十年的发展,形成了四个基本维度的考评原则,经济性、效率性、有效性和公平性,被称为“4E”原则。改革开放以来,我国也非常重视财政支出绩效的管理,通过借鉴国外绩效评价实践、开展试点、归纳推广的发展过程,出台了一系列支出绩效文件[1],形成并逐步完善具有中国特色的财政绩效观。

在这种背景下,广东财政从2003年就开始探索创新省级科技专项资金管理模式,在当年“粤港关键领域重点技术突破专项资金”使用和分配上,引入竞争性机制,采取招投标方式。改变以往“一对一”的财政资金审批分配工作,在同一资金项目中引入多个竞争者,通过“一对多”的选拔性审批,建立项目优选机制,从而提高了财政资金使用效益。基于前期探索,广东开始将竞争性机制扩大至其他一些财政专项资金的分配过程中,于2008年出台《关于省级财政专项资金试行竞争性分配改革意见》,从改革思路、改革原则、工作目标、工作内容以及实施步骤等方面提出改革意见,获得省政府批准转发(粤府办[2008]18号)。这是广东财政支出管理改革的重大举措。广东省财政厅积极响应省政府的改革方向,为规范指导试点工作,配套出台了一系列管理制度[2],顺利保障试点工作稳步推进。至此,作为改革开放的前沿阵地,广东打破以往“撒胡椒面”式的财政专项资金分配模式,在全国率先顺利启动财政专项资金领域的竞争性分配改革。

二、改革实施亮点

广东财政专项资金竞争性分配改革,在项目法管理的基础上进行改革,克服传统项目法管理弊端的同时,也注重财政资金绩效的管理。竞争性分配改革不改变专项资金分配权和管理权的原有归属。改革的基本原则是科学规范、绩效优先、责任明晰。改革的基本思路是将不适用因素法分配的一部分财政专项资金归入竞争性分配,在确定实施范围和绩效目标的前提下,采用招投标、专家评审、集体研究、公众评议等形式,从多个申报项目中选出最能实现绩效目标且实施成本最低的项目,给予财政专项资金扶持。基于改革原则和改革思路,广东省财政厅开展了分类处理各项资金和项目、建立并完善专家库、制定竞争性分配方案以及建立绩效管理体系等工作。经过近十年的实施,总结下来,该项改革有以下几个突出之处。

(一)顶层设计,“多中选好,好中选优”

首先,在充分调研的基础上,广东省财政厅牵头联合相关部门共同清理了2008年省级预算安排的专项资金,将专项资金中具有可选择性、不固定使用对象的部分资金纳入试点范围。其次,试点方案的制定突出顶层设计,并对纳入竞争性分配改革的专项资金特点区别制定出不同的实施方案,方案中对招投标形式、评审规则等做出具体详细的规定,竞选过程中强调“多中选好,好中选优”的项目优选机制。再次,监督和评价实施结果,总结经验。最后,调整完善财政专项资金竞争性分配方案,强化顶层设计、制度规范,扩大改革范围,逐步推广至全省市县财政。

(二)“因类制宜”,区分不同情况实施竞争性分配

在财政专项资金竞争性改革中,并非所有资金项目都使用竞争性分配,而是,采取相机抉择和竞争性分配相结合的方式,寻求公平和效率的均衡。总体而言,建设性财政支出多采用竞争性分配,而民生性财政支出多采用非竞争性分配,目的是探索更加合理的财政支出资金分配模式。进入竞争性分配范围的财政资金,根据项目类型的不同,其具体实施方式也有所不同。一是面向企事业单位的“战略性新兴产业扶持专项基金”等,对全社会所有符合条件的企事业单位公开招投标,“多中选好,好中选优”。二是面向地区的可在地区间转移的“省产业转移扶持资金”等,先由各地政府申报、提交相关材料,再由专家评审确定。三是面向地区的在全省总体规划下分年、分地区实施的专项资金,如“欠发达地区薄弱乡镇卫生院改造建设专项资金”,首先由地方提交方案,再由财政专项资金管理部门根据“条件最优,时间最快”的原则确定各地资金投放的先后顺序。四是面向社会的政府购买专项资金,如“农村劳动力转移培训补助资金”,由政府提出招标需求,面向全社会公开招标,通过竞争,依法合规的确定服务机构。

(三)公平公开,强调全过程绩效管理

在财政专项资金竞争性改革中,竞争分配过程强调公平公正,评审过程要规范,且要对外公开,确保申报单位机会均等、公平竞争。此外,引入财政专项资金绩效评价,建立专项资金使用事前、事中、事后的绩效评价体制,实施全程追踪问效、问责机制,强化全过程绩效管理。具体而言,一是在财政专项资金竞争性申报过程中,各申请单位需制定专项资金实施的绩效目标,并且细化至相应的具体指标,报送财政部门备案审核。以此作为全过程绩效监督的重要依据,从而明确专项资金的用款责任。二是在各项专项资金竞争性分配使用过程中,广东省财政厅会组织人员定期考核各单位的工作绩效,实施绩效监督。三是对项目阶段性完成情况进行绩效评价,不同的项目类型有不同的绩效要求,若不达标将面临暂停甚至收回专项资金的惩罚。通过分配过程的公平公开以及强化全过程绩效管理,提高资金分配和使用的效率,倒逼地方“不忘初心”,使用好资金,创造更大的效益。

三、改革实施效果

经过十多年的实践,广东财政专项资金竞争性分配改革稳步推进,竞争性分配项目的范围逐步扩大,已涵盖生产结构调整、科学技术、文化与体育、农林水事务等各领域,地域覆盖也由省级逐步推向市县级,项目选择重点突出、政策性强,资金安排规模庞大,惠及众多项目。通过竞争性分配,参与竞争的各单位“竞”相出彩,以“标”促学,收获项目资金的同时,也加深了与兄弟单位的交流,取得了宝贵的经验。广东率先提出的竞争性分配改革,创新了财政专项资金分配方式,打破了一般性专项财政支出推不动的局面,不但提高了资金使用效率,也最大程度的调动了各方理财的主动性,实现了“集中财力干大事”、以不均衡的发展手段解决发展中的不均衡问题,同时不忘保障民生,不过分追求竞争,将专项资金竞争性分配与推进基本公共服务均等化并举,取得了良好的实施效果。下面通过部分列举的方式对财政专项资金的竞争性分配及其实施效果进行了介绍分析。

(一)产业转移扶持资金

广东财政总量大,但是人均财力弱,是“财政大省”但非“财力强省”。且在地区发展上,珠江三角洲地区的经济发展和财政发展都远远高于省内其他地区,区域发展极不均衡。如何合理使用财政资金促进区域协调发展是广东省政府一直以来极为关注的问题。

2008年之前,广东财政采用平均分配、相机抉择的方式对粤东西北欠发达地区经济发展进行扶持。但是,这种分配方式下资金分散、使用效率低、重点不突出,难以形成强有力的聚集效应,过度追求公平反而造成了极大的效率损失。20088月,广东实施专项资金竞争性分配。第一个项目就是75亿元“产业转移扶持资金”,该项目是广东省“双转移”战略的重要环节。在分配过程中,广东财政引入竞争性机制,摒弃原来五年内每年每市1亿元分散和平均分配方式,转而实施财政专项资金竞争性分配试点方案,分批次集中、竞争性分配,共分为五批,经过初次筛选各有六个地区能进入每批次的竞标,每批次从六个地区中再竞选出三个地区,中标地区可获得5亿元资金支持,远高于以往平均分配下的1亿元。并且中标地区仍可参与下批次的竞选,这就大大调动了地方发展的主观能动性。这些园区除通过竞争获得财政资金之外,还带动了地方政府和社会资金的大规模持续性投入,促进了园区快速发展。“产业转移扶持资金竞争性分配”取得了良好的效果。一是通过竞争,加深了地区间的互促互进,促使各地区深入分析自身的优势和不足,更加主动科学的规划和设计地区内产业园区的发展,有效推动地区开拓科学发展的新思路。二是通过竞争,丰富了财政专项资金分配方式,发挥了财政专项资金的杠杆作用,带动了地方政府和社会资金的投入,提高了财政专项资金的使用效益。三是通过竞争,促使欠发达地区把握机遇、快速发展,有利于形成新的经济增长点,有利于产业转移,有利于区域经济协调发展。

(二)农林水利建设资金

200812月,“农业综合开发财政专项资金”实施竞争性分配,成为全省第二个实施竞争性分配的项目。通过竞争立项评审会,从众多竞选项目中选出省级农业综合开发土地治理项目9个和国家农业综合开发省级示范区4个,共享1亿多元资金扶持。2010年第三次全省竞标活动中,增加了“上年度工作绩效考评”和“实地考察”两个考评环节,强化绩效管理。近几年,农业综合开发财政资金领域是财政专项资金竞争性分配的重点领域,竞争性分配改革已覆盖全省全部农业综合开发财政投资项目。通过竞争,打造出支农样板示范工程,对全省农业综合开发工作起到引领示范作用,从而提高农业发展资金的使用效益。在水利建设示范县建设中,广东省在2011-2020年间,集中财力,总投入3000亿元,通过引入竞争性分配机制,在全省择优选出30个水利建设示范县,助力民生水利建设再上新台阶。2016年,通过整合往年非普惠性涉农财政资金,清远投入3300万元财政专项资金,用于创建“农村综合改革(土地整合)示范村”,通过竞争选出土地整合先进县和土地整合示范村,“以奖代补”,有效的加快了各地土地整合的步伐。

(三)战略性新兴产业资金

2010年,广东省决定设立“战略性新兴产业发展专项资金”,在“十二五”期间,每年投入20亿元,采取竞争性分配。通过申报者提交材料、现场答辩、专家评审、实地考察、项目公示等一整套完整的评审流程,从众多申报项目中优中选优,扶持高端新型电子信息、LED产业、新能源汽车等11个战略性新兴产业。对因符合条件项目数不足而未能参与竞争性分配的战略性新兴产业,另行支持。通过大力扶持战略性新兴产业的发展,实现重点突破,一定程度上带动了其他产业发展,进而促进了产业结构调整和经济发展方式的转变,有助于“双转移”战略的实现。

(四)科技教育资金

201111月,茂名市在“重大科技和产学研专项资金”上首次引入竞争性分配方式,通过竞争从20个项目中选出10个项目共享1000万元的专项资金扶持,推动茂名科技产业发展。在教育方面,广东将原有教育发展专项资金的覆盖范围扩展至民办教育,加大专项资金投入,扶持民办教育发展,增强了高校创新能力,提高了现代职业教育等民办教育的水平,促进了教育事业的全面发展。

(五)民生建设资金

2012年,为响应“幸福广州”建设,广州设立“幸福社区建设专项资金”,开展“幸福社区”建设试点。通过竞争性分配,将该项目资金投入到社区爱心扶手工程、文化体育广场、老人开心乐园等民生领域,切实改善了广大人民群众的社区生活。如天河区20122013年各投入2000万,2014年追加至3000万元,2016年继续实施竞争性分配,有序推进15个项目的竞争性分配工作,同时,积极跟进以往年度项目进展情况,加强对项目资金的监督和管理,有力的推动了幸福社区、幸福广州建设。

(六)公共服务建设资金

在“省级培育发展社会组织专项资金”的分配中,2012年起,广东在全国首次通过公开招标确定第三方机构,由其全权组织开展该项专项资金的竞争性评审工作,确保资金分配公平公正和效益最大化,而政府部门主要负责制定规则和监督。在该专项资金实施的5年间,每年投入1亿元支持社会组织发展,通过竞争性分配,累计补助了1890家社会组织,提高了社会组织提供公共服务的能力,优化政府提供基本公共服务的机制和方式,促进了政府公共服务效率的提高和和谐社会的构建。

(七)海洋经济发展资金

2014年“美丽海湾试点扶持建设资金”,合计投入9200万元,采用竞争性分配,通过材料评审、现场评审以及综合评定,从6个项目中择优选出惠州市考洲洋、汕头市青澳湾以及茂名市水东湾3个项目,各安排补助资金3000万元;2015年“现代渔港建设项目”,采取竞争性分配,择优选出11个项目,合计安排7.17亿元;2015年“现代海洋产业集聚区建设资金”,同样采用竞争性分配,从6个项目中择优选出广州南沙新区科技兴海产业示范基地、珠海经济技术开发区海洋装备制造集聚区以及深汕特别合作区海洋产业集聚区等3个项目,各安排资金1000万元。通过海洋建设财政专项资金竞争性分配,为产业转型升级、提高产业核心竞争力提供了资金支持,有效的推进了广东海洋经济发展,为广东经济发展创造新的增长极。

四、改革经验推广

广东财政专项资金竞争性改革近十年的改革实践经验表明,竞争性分配是有力的“财政杠杆”,是公共财政改革的一项重大突破。通过财政专项资金竞争性分配改革,强化激励机制、绩效优先,有利于打破地方和部门传统的路径依赖和思维定式,有利于调动地方发展经济的主观能动性,有利于政府公共管理向社会化管理转变,有利于财政专项资金管理向全过程绩效管理转变,有利于健全完善的公共财政体系。

正是由于财政专项资金竞争性管理成效显著,对财政管理制度改革的影响长久深远,对区域经济科学发展意义重大,为其他地区财政支出绩效改革探明了一条道路和方向。因此,在广东财政专项资金竞争性改革经验之上,其他省份相继引入竞争性机制至财政专项资金分配改革之中。2012年,湖北省委领导带队到广东开展专题调研,为实施竞争性分配改革做准备。2012年,山东省首次实行财政专项资金竞争性分配改革,省财政连续4年每年投入10亿元重点扶持若干重大技术研发和产业化发展。2013年起,浙江省也引入竞争性分配,强化省级财政专项资金管理,集中财力办大事。此外,还有多个兄弟省份在广东财政专项资金竞争性分配改革的基础上,相继推进了此项改革。

中央财政资金在总结试点省份改革经验之后,2013年在“节能减排财政政策综合示范城市”的评选中,也引入了竞争性机制,从26个城市中择优选择了10个城市享受中央财政资金扶持和各项节能减排优惠政策。该事件被誉为开启了中央财政资金竞争性分配的先河,标志着广东财政专项资金竞争性分配改革经验获得了国家层面的认可,也意味着我国财税体制改革之路的进一步提速。

五、结语

十八大以来,我国财税体制改革不断深化,财政绩效观在构建现代财政制度的全方位改革中得到强化。2015年颁布实施的新《预算法》六次提及“绩效”,强调预算工作要“讲求绩效”、要有“绩效目标管理”、要“提高预算绩效”、要重点审查“资金的使用及绩效情况”、要有“绩效评价”、要应用“绩效评价结果”。为进一步突出和强调绩效评价的重要性,2016年财政部出台了《财政管理绩效考核与激励暂行办法》,20181月在此基础上修改制定了《财政管理工作绩效考核与激励办法》。根据该制度,落实绩效评价结果的应用,于20175月和20185月分别发放6.15亿元和8.6亿元奖励财政管理工作绩效考核中表现突出的地区,表扬其在财政管理工作中干事创业的典型示范作用。尤其是2018年以来,财政部开始实施全面绩效管理改革,旨在加快建立起全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

在中央全面深化财税体制改革和全面实施绩效管理的要求下,结合预算管理制度改革和基本公共服务均等化,未来财政专项资金竞争性分配改革仍需要进一步完善,不断创新,使财政资金的使用更加优化、更加科学,使财政资金“公平和效率”间的协调更符合时代发展要求,助力全国财税体制改革再上一个新台阶。

结合近十年改革经验,建议在后续财政资金分配改革中,注重以下几个方面。第一,完善财政专项资金管理信息化建设,强化项目库信息化管理,便于社会监督,在省财政厅官方网站上进一步推进“阳光财政”建设,倒逼财政专项资金管理更加规范、更加开放,确保公平竞争。第二,持续提高管理者的管理能力和专家的评审能力,使竞争标准更合理,评审更科学更专业,加强能力建设的同时要控制财政专项资金管理的行政成本。第三,优化财政资源配置,加强财政专项资金预算管理,完善顶层设计,合理确定竞争性分配的范围,不过度追求竞争,追求财政资金高效率的同时兼顾基本公共服务均等化。第四,细化规章制度,建立更加科学规范的绩效管理评价体系,扩大第三方独立评估应用范围,强化绩效评价结果应用,规范“财政专项资金负面清单台账”管理。第五,继续推进政府产业引导基金建设,借助市场力量,多样化财政资金分配方式,强化财政资金的引导效应,最大程度的提高财政资金使用效益。

 

参考文献:

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5李洪辉.财政专项资金管理存在的问题及改革建议[J].财政研究,20146):21-25.

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