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东北全面振兴的环境应对与减税政策走向

日期:2019/2/28 16:47:03 来源:地方财政研究2019年1期 阅读次数:247

刘明慧/东北财经大学

 

内容提要:东北全面振兴是实施国家区域发展战略和推动东北经济高质量发展的重要保障。理论上减税政策可以通过投资的传导对供求及经济增长发挥重要影响,实践中其政策效果受多重环境因素制约。东北经济发展的特殊性决定了相应的减税政策内容应适时地进行动态调整,以实质性精准降低实体经济企业税负为目标,建立减税与投资激励的良性传导机制,构建以增值税、企业所得税和创新税收优惠为重点的减税政策体系。

关键词:东北全面振兴  环境约束  减税政策 

 

东北老工业基地振兴是促进区域协调发展的重要举措,也是现阶段全面推动东北降成本改革和发展实体经济的必要途径。应对东北经济发展态势、以及回应国家宏观经济发展战略,东北老工业基地振兴自2003年以来一直是政府高度重视和学界研析的热点和难点问题。解决这一问题绕不开三个基本命题—为什么要振兴、如何合理设立振兴的阶段性目标、以及如何确立规范有效的实施路径。在当前经济下行与供给侧结构性改革为主线的语境下,如何运用精准减税和实质性减税这一相机抉择的财政政策为企业提供一个良好的生存环境和发展环境,进而切实减轻实体经济企业负担,有效提高投资水平和经营效益,就成为如何确保东北全面振兴与高质量发展的重要议题。

一、不同发展阶段的东北振兴:背景与政策时点

东北全面振兴是基于东北在国民经济发展中的战略地位及解决东北在区域发展中滞后问题的战略决策。东北振兴战略集中体现在2003年第一轮和2016年新一轮两个阶段。虽然这两轮战略表述相同,但实施的背景、目标定位、政策内涵与手段都表现出不同的变化。

(一)体制改革不力直接影响经济发展滞后

政府与市场的关系直接关系到经济发展的效率。由于在经济体制转轨过程中东北地区市场发育程度不高,因而导致以国有企业为主导的东北经济受政府干预程度较高。在政府与市场关系没有规范厘清的条件下,加之不同程度地存在政府失效问题,东北在区域发展中的弱势逐渐凸显。这集中体现在:虽然建立了门类比较齐全的工业基础,但企业设备老化,全要素生产率没有显著提高,主导产业逐渐衰退,创新要素集聚缓慢,优质企业和竞争优势相对薄弱,产业链和产业集群发展水平低下,国企改革进程迟缓,与沿海发达地区的差距开始扩大。为了解决经济高速增长语境下东北区域发展的短板问题,200310月中共中央、国务院发布了《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》,党的十六大首次提出东北老工业基地振兴国家战略以作为区域经济布局的第三部棋。

东北振兴是一个系统性工程,涉及体制转换、经济发展方式转变、产业结构升级、经济竞争力增强、对外开放度提高、制度创新和技术进步加快、经济社会环境全面协调可持续发展等方面。第一轮振兴在经济发展方式转变、经济增长率提高方面虽然取得了一些成效,但随着振兴战略目标从企业生存到发展转型的进一步转变,掣肘经济发展的问题又不断显现和集聚,这也印证了第一轮的支持和救济没有使东北完全走出经济困境。

(二)增长动力不足制约经济发展缓慢

资本、劳动和创新是经济增长的动力源。东北经济增长在重工业先行的模式下长期依赖于投资积累的工业化引擎,这在经济高速增长与社会需求较大的条件下对经济增长的带动作用较为明显,而随着投资边际效应递减、经济增速放缓与内需不足,经济持续增长的动力机制难以形成。由于制度与技术创新不足,传统制造业向先进制造业的全面转型升级速度缓慢,新旧动能转换衔接不畅,加上经济周期和结构性调整的叠加影响,造成2014年以来东北地区部分行业和企业生产经营陷入困境与经济增速回落。

新一轮振兴战略的提出是在经济进入下滑通道,由高速增长转为高质量发展的阶段,着力解决东北经济增长动力衰减的“新东北现象”。相应地,国家出台了一系列新一轮深化东北老工业基地振兴的战略部署。20164月中共中央、国务院出台《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》,标志新一轮东北振兴全面启动,并从全面深化国有企业改革、加快民营经济发展、加快传统产业转型升级、大力培育新动能、加强创新载体和平台建设、加大财政金融投资支持力度等14个方面提出了振兴的措施;201611月,国家再次出台《国务院关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》;201612月国家发展改革委正式印发《东北振兴十三五规划》;党的十九大报告又明确指出,要实施区域协调发展战略,深化改革加快东北等老工业基地振兴,建立更加有效的区域协调发展新机制;2018年中央经济工作会议也把东北全面振兴作为2019年促进区域协调发展的重点任务之一,这一方面表明东北全面振兴是国家持续性的区域经济均衡发展战略,而且国家对这一问题的重视程度达到了新的高度,另一方面也折射出上一轮振兴战略实现预定效果的有限性与新一轮振兴的艰巨性。

二、新一轮东北全面振兴:约束因素与目标取向

东北全面振兴是内在影响因素和外部制约条件共同作用的一个集合点,既受到东北自身新旧动能转换的制约与应对企业微观活力不足的压力,也面临全国整体宏观经济下行的经济环境的挑战。由此东北经济增长的不确定性将增强,这就需要明确新时代东北全面振兴面临哪些新问题与新挑战,在新的经济大环境下对影响新一轮东北全面振兴的因素与目标作出准确的研判,客观地甄别目前东北经济运行中的主要症结是什么?经济发展面临的短板和瓶颈是什么?现实和潜在的风险点是什么?经济新旧动能转换的关键节点是什么?并科学设定衡量指标以评判新一轮振兴的阶段性目标实现的进度和程度,进而因地施政,确定针对性的政策操作思路和调整逻辑以契合新一轮东北振兴中的主要矛盾。

(一)以提高效率质量为切入点推动先进制造业发展

发展方式从规模速度转向效率质量是高质量发展的衡量标尺和途径。东北经济在新旧动能转换过程中出现经济增速放慢和企业经营困难的问题逐渐凸显,在企业改革与要素市场化程度等方面折射出经济发展的不充分,在产业结构、城乡发展等方面体现出经济发展的不平衡。由表1可知,2017年黑龙江第一产业增加值占比高于全国水平,辽宁和吉林二次产业增加值占比低于全国平均水平,三个省份的GDP增速都低于全国水平。同时,长期的体制性、资源性、结构性问题在很大程度上掣肘国企改革战略重组、装备制造业改造升级与资源型城市持续发展。这集中反映在国企比重高、民营经济不发达的格局没有明显改变。2016年,辽宁省国有及国有控股工业企业占规上工业总产值的比重在30%左右,吉林省在34%左右,黑龙江省为50%左右,均高于全国平均水平(20.3%10个百分点以上。而辽、吉、黑三省规上工业中国企资产比重分别为48%50%60%,同样高于全国平均比重(38.3%10个百分点以上。东北地区产业结构呈现被动优化,在2017 年前三季度的工业企业亏损面更是超过了30%。可见第二产业特别是制造业效率不高,国企总体经营状况不佳是影响东北经济活力与造成东北经济落后的一个重要原因。

1  2017年东北三省三次产业结构、GDP增速与全国比较(%

地区

第一产业增加值占比

第二产业增加值占比

第三产业增加值占比

GDP增速

辽宁

8.1

39.3

52.6

5.2

吉林

7.3

46.8

45.9

1.1

黑龙江

18.7

25.5

55.8

3.4

全国

8.3

40.5

51.2

6.9

数据来源:根据《2018年中国统计年鉴》计算得出。

 

制造业转型升级是东北全面振兴的关键节点。依循党的十九大新发展理念,东北地区建设现代化经济体系应把着力点放在实体经济上,而作为老工业基地,又要把发展实体经济的着力点瞄准在制造业上,从而规避主导产业发展滞后导致的经济增长不可持续性。推动制造业高质量发展是2018年中央经济会议提出的2019年的重点任务之首,落实在东北全面振兴层面就是要以实体经济企业发展为核心,通过大力发展先进制造业培养新型产业,以新产业、新业态、新模式为载体推动东北传统制造业升级,努力构建以新一代信息技术产业、高端装备制造产业、新材料产业、生物产业、新能源汽车产业、新能源产业、节能环保产业、数字创业产业为标志的先进制造业体系,从而不断提高供给效率和质量。这也和新一轮东北全面振兴的两个阶段主要目标相契合,即第一阶段(2016-2020年)要在重点领域和关键环节改革上取得重大成果,如确保产业迈向中高端水平,自主创新和科研成果转化能力大幅提升,经济发展质量效益明显提高,资源枯竭、产业衰退地区转型发展取得显著成效转变经济发展方式取得重大进展;第二阶段,再用10年左右时间,成为全国重要的经济支撑带、具有国际竞争力的先进装备制造业基地和重大技术装备战略基地、国家重要技术创新与研发基地、新型原材料基地。

(二)以供给侧改革为契机推进创新驱动发展

宏观经济运行矛盾从需求管理向供给管理的转变决定了东北经济发展的动力也要进行相应的转换。当前以降成本为目标的减税改革主要瞄准实体经济降成本,而装备制造业是实体经济的重要组成部分,在这一意义上,供给侧结构性改革的降成本目标与高质量发展制造业特别是装备制造业的东北全面振兴战略具有很强的吻合性。2018年中央经济工作会议指出,我国经济运行主要矛盾仍然是供给侧结构性的,而供给侧结构性改革的落脚点其实就是企业,即围绕着如何提高企业的效率,加速传统产业升级和新兴产业培育来展开。因而解决这一矛盾的关键环节是振兴实体经济,而振兴实体经济的核心要义是通过创新提高实体经济质量效益,增强竞争力。换言之,供给侧改革的质效直接受制于创新能力的提升程度。理论上劳动、资本、创新是影响供给的主要因素,在工业化中期阶段,经济短缺和资本稀缺使得要素投入成为推动经济增长的主要引擎,而进入工业化中后期阶段,经济过剩与结构失衡则使得创新成为提升经济增长空间的主要动力。从发达国家产业升级变迁的实践来看,随着生产力发展水平的提高及经济发展阶段的演进,创新逐步替代劳动和资本上升为主要驱动力是产业升级和优化的一般性规律,创新能力高低直接决定着经济发展的速度、效能和可持续性。

依托推进供给侧结构性改革的大背景,东北全面振兴要着力于以增强微观主体活力为重点提高核心竞争力。2018年中央经济工作会议也明确强调要增强制造业技术创新能力,提升科技创新能力,加大对中小企业创新支持力度,形成有效的创新激励机制。这就要求抓住供给侧结构性改革的有利契机,为实体经济发展创造有利的制度环境和条件。以培育和挖掘新的增长点为着眼点,以提高创新能力作为确定发展思路与制定经济政策的依循,完善有利于实体经济创新发展的体制机制,加快从要素推动、资源消耗增长模式转向创新的发展动力变革,着力先进制造业核心技术的研发,搭建创新成果与提高制造业技术水平相结合的平台,依靠科技创新来推动经济结构优化与产业升级。

三、提振东北实体经济:减税政策检视与指向

合理的税收制度安排与有效的税收政策措施在激励东北实体经济发展方面起着关键性的作用。虽然第一轮和新一轮东北振兴在运用减税机制方面具有一定程度的一惯性和承接性,但不同时期的减税背景与政策存在着差异。在东北先试先行的增值税转型为第一轮东北振兴带来了发展红利,而新一轮的全面振兴是在全国普遍性的减税降费语境下实施的,由此更应关注减税的用途与效应,以及如何选择针对性的减税政策,是全面减税还是结构性减税,如何通过减税促进有效投资、供需均衡与经济增长,减税对创新会带来哪些激励效应这些命题,并从理论和政策操作层面构建一个清晰规范的分析框架来加以阐释,进而准确定位减税的落脚点和指向性。

(一)两轮东北振兴的财税政策比较

财税政策作为提振东北经济的重要手段,其政策内容及其侧重点在不同时期具有阶段性特征。从两轮财税政策的变化来看,第一轮关于东北振兴的财税政策中涉及税收优惠的内容较多。主要包括:一是为了减少生产型增值税对企业固定资产投资与设备更新改造产生的抑制效应,减轻资本有机构成相对较高的企业负担与提高企业竞争力,2004年对东北装备制造、石油化工、冶金、造船、汽车制造、农产品加工以及军工和高新技术八个行业实行增值税转型改革。二是2007年对东北三省在19971231日前形成的确实难以归还的历史欠税,按照规定条件经国务院批准后给予豁免;对资源开采衰竭期的矿山企业以及对低丰度油田开发,在地方具备承受能力的条件下适当降低资源税税额标准;对装备制造业、石油化工业、冶金工业、船舶制造业、汽车制造业、高新技术产业、军品工业和农产品加工业等行业,允许新购进机器设备所含增值税税金予以抵扣;扩大企业研发经费加计扣除优惠政策适用范围、提高计税工资税前扣除标准等减轻企业负担的政策。

2009年在国务院下发的《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》中提出“进一步研究支持东北地区等老工业基地调整改造的税收政策”,但一直没有出台新的更为具体的政策。在2014年和2016年分别下发的关于推进东北振兴的相关文件中,财税政策的侧重点集中于投入方面,如中央财政要进一步加大对东北地区一般性转移支付和社保、教育、就业、保障性住房等领域财政支持力度;加大中央预算内投资对资源枯竭、产业衰退地区和城区老工业区、独立工矿区、采煤沉陷区、国有林区等困难地区支持力度,进一步完善对资源枯竭城市财政转移支付制度;中央财政和中央预算内投资继续加大对棚户区改造支持力度。比较而言,税收政策不足,除了资源税分配向资源产地基层政府倾斜外,没有明确的税收优惠政策。

我国自2015年提出实施供给侧结构性改革以来,积极推出了包括“营改增”、简化税率结构、清理规范收费、支持创新发展等一系列减税降费政策。在进一步加大减税力度的语境下,应对已有的针对东北的税收政策进行全面的梳理与反思,并对政策效果展开系统性的评估,进而明确哪些税收政策是有效的,是否有延续的必要性,哪些税收政策具有全国普惠性,哪些税收政策适用于东北地区经济发展特殊性,在此基础上确定在新一轮振兴与第一轮振兴中减税的方向和重点有无变化以及应该有哪些调整与变化,即针对东北应启动哪些新的减税措施以真正打通实体经济税负重的政策梗阻。

(二)减税政策目标的观测维度

减税是一种相机抉择财政政策的灵活运用,减税的出发点和落脚点是减轻企业负担,增加企业活力与提升利润水平,最终目标是激发经济内生增长动能,促进经济增长和优化经济结构,而这需要通过减税对消费需求和投资需求的传导产生影响。换言之,减税→降成本→增加利润→增加投资→增加有效供给→供求匹配→经济增长是一个良性循环过程,其中内含减税、降成本、扩内需与稳增长的逻辑关联。2018年中央经济工作会议指出,我国经济面临下行压力,宏观政策要强化逆周期调节,稳定总需求,积极的财政政策要加力提效。这一方面释放出实施更大规模减税的政策信号,另一方面,表明减税政策要注重提高财政绩效,这实际上是表明不能一味强调减税力度,更要关注减税的效果。究其原因,减税是促进经济增长的必要条件,但不是充分条件。减税政策力度大并不说明对经济增长的推动贡献度就高,因为减税对经济增长可以产生激励效应,也可能产生抑制效应,这取决于减税资金投向的合理性和使用有效性的程度。

理论上,减税具有增加供给和扩大需求双重功能,减税的供给效应取决于与需求的匹配程度。在其他条件不变的约束下,总量性减税和结构性减税具有不同的意蕴,总量性减税强调降低税负,而结构性减税侧重于稳定税负。实践中,总量性减税与结构减税不能截然分开,而是相互交叉与互相渗透的。对一个地区而言,经济总量的稳定上升和经济结构的优化是衡量经济发展水平的两个主要尺度,因为需求与供给都存在总量与结构的问题,因而总量与需求、结构与供给不是完全的对应关系,供给具有地域性特征,而需求具有空间外溢性,二者在时空上都存在着不对称性。重点聚焦结构性问题并不表明总量问题已解决或可以忽视,同样,应对经济下行压力在优化供给结构、提高供给质量的同时也不能偏废需求侧改革,只有从供给与需求两端发力,保持供求总量平衡和结构匹配才能实现经济保持中高速增长与经济发展质量效益明显提高的目标。2018731日中央政治局会议提出积极财政政策“要在扩大内需和结构调整上发挥更大作用,这意味着减税应在扩大内需和结构调整两个维度协同,要确保减税与供给侧改革、减税与扩大需求之间形成有效的对接与融合。

减税的要义是实际上或结果性减税,而不是名义上或制度性减税,其实质是处理好短期减税和长期增税的关系,这样才能给实体经济发展形成一个稳定的正向预期。在税收征管率一定的条件下,税收规模大小受制于税基和税率两个要素变化的不同组合,根据拉弗曲线描述的税率与税收收入的关系原理,当税率进入税收禁区时,税基对税率的弹性大于1,较高的税率会导致税收收入减少。如果税基扩大的幅度超过名义税率降低的幅度,或者税基缩小的幅度小于名义税率提高的幅度,那么税收收入的绝对规模会增大;反之,单一地缩小税基或降低名义税率都有可能造成难以降低税收收入规模,只有税基和税率两个方面同时调整和有效组合,才能保证净效应意义上的总体税负下降,至于税基调整和税率调整哪个减税效应更明显则需要依据不同税种进行实证检验。

(三)基于东北全面振兴的减税政策导向

不同时期的税收政策囿于作用环境的差异会产生不同的激励效果。一个地区的企业税负轻重受到产业结构、税收结构、税收征管等因素的影响,从而造成不同地区各个产业的税收贡献度或税负结构会呈现不同的特点。由于不同行业和不同企业影响税负和利润的侧重点不同,因此减税能否促进一个地区的经济增长不仅要考察税收总量,而且要关注税收结构,特别是明确重点税种和行业,要深入分析哪些税种短期内会对企业盈利造成影响,哪些税种与发展预期关联性更大,依此来确定减税的结构性重点。

降低实体经济企业的税收负担是降低实体经济企业成本的一个环节。企业成本高和税负重这两个方面既有联系,又有所不同,降成本侧重于减轻间接税税负,而降低企业税负是一个综合概念,虽然企业所得税不构成企业成本,但直接影响企业的利润水平和税后可支配收入。就东北地区税种结构和三次产业税负结构来看(表2),在两个主体税种中,增值税税负高于全国水平,企业所得税税负低于全国水平,除了黑龙江以外,辽宁和吉林的第二产业税负都高于全国水平。这表明东北企业增值税税负与第二产业税负较重,而企业所得税以利润为税基,其税收收入规模与企业盈利能力、利润水平直接相关,在税率不变的条件下由于企业亏损造成的税基减少必然带来收入的下降。但税负相对较轻并不意味着没有进一步减税的空间,应科学设定比较的参照标准,并根据东北发展的现实特征加以全面判断。减税是一个整体性和系统性的改革。就东北全面振兴而言,其主攻方向应锁定在增值税、企业所得税与创新税收优惠方面,从而有明确的操作指向而非无序的进行减税。

2  2016年东北三省主要税种和三次产业税收收入结构(%

地区

增值税

企业所得税

第一产业

第二产业

第三产业

辽宁

39.4

15.2

0.1

56.0

43.9

吉林

35.8

18.6

0.1

58.1

41.8

黑龙江

34.3

14.9

0.2

49.0

50.8

全国

31.2

22.1

0.1

51.8

48.1

全国20171-11

38.03

23.43

-

-

-

数据来源:根据《2017年中国税务年鉴》和财政部网站数据计算得出。

 

1. 在全面评估“营改增”减税政策效果的基础上进一步减轻增值税税负。“营改增”后增值税成为我国第一大税种,在以间接税为主体的税制结构下进一步降低增值税名义税率对减轻企业税负具有明显的作用。在实践中,应通过对现有“营改增”政策影响行业中观税负和企业微观税负程度进行测度,找出减税的重点环节所在。另外,从全国普惠式减税向东北特惠式减税转变,可以考虑给予东北地区更多的政策倾斜,在东北地区率先开展简并降低增值税标准税率的改革试点以更好地体现增值税的税收中性和通过结构性减税措施支持实体经济发展,这一举措也符合我国税制改革先试点后推广的渐进性改革路径。同时,根据国家税务总局《关于实施进一步支持和服务民营经济发展若干措施的通知》的要求,推进增值税实质性减税以切实促进民营企业的发展。

2. 扩大企业所得税税率降低范围以提升减税空间。企业所得税是对资本的课征,通过资本成本和资本边际收益率影响企业投资决策,直接关涉企业的生存和发展,进而影响经济增长和结构调整。相比对消费课税和财产课税,企业所得税负担对经济增长的消极影响最大。根据税收平滑定理,大幅度增加所得税税率会导致经济运转效率的降低,不利于保持投资和生产的积极性,抑制经济的长期稳定发展。2018年中央经济工作会议也强调我国发展现阶段投资需求潜力仍然巨大,要发挥投资关键作用,加大制造业技术改造和设备更新。

稳投资仍是当前东北全面振兴的主要驱动力。如果税收减少、投资增长并促进了经济高质量发展,就表明减税对拉动经济产生了积极效应。具体而言,投资规模适度、投资结构合理和投资效率提高是检视企业所得税减税效果的基本评价维度。一方面,可以运用企业所得税增长速度与企业利润增长速度的对比,企业所得税占税收收入的比重变化等指标来考察企业所得税的减税态势。另一方面,通过不同方案下减税对投资激励效应的模拟测算,为降低减税的机会成本和避免投资过度与效率下降提供合理的方向和确定减税限度,从而确保减税对企业投资行为形成正向激励和保持持续的成长性,以及通过减税的输血扶持增强实体经济企业的造血功能。在具体实施中,将税基式减税和税率式减税有机结合,税基式减税具有制度内生性和波动性,而税率式减税更体现政策意图和长远预期性。除了延续已有的各种税前扣除、企业研发费用税前加计扣除等缩小税基的方式外,可以整体性地进一步降低企业所得税税率以确保实质上的减税落实到位。随着国地税合并带来的征管能力提升,税收的努力程度会有所提高,这为更大幅度地降低名义税率提供了条件,如对东北地区国家鼓励发展的高端装备制造产业实行15%的企业所得税优惠政策,并适时扩大享受的范围。

3. 健全以技术创新为重点导向的税收优惠政策体系。根据税收优惠政策目标,加强经济创新活动的税收优惠政策的针对性。以国有企业综合改革试点和混合所有制改革试点为契机出台和落实税收优惠政策,激励企业加大基础研究领域、先进制造业的技术创新与研发的投入,对运用新技术改造传统产业,以及对支持资源型城市经济转型等实行特别的税收减免政策措施,对科创类企业和小微企业实施普惠性税收优惠,可采用加大抵扣比例、延长递延年限等方式降低研发费用负担采用多种方式降低税收负担。在企业所得税优惠政策方面可借鉴韩国的经验做法,根据不同的企业类型按照收入总额的一定比例提取技术开发准备年金并计入成本,用于技术开发、创新、培训及研究设施投资等,在提留期的一定年限内享受税收减免。为了鼓励科技成果市场化和产业化,对于开发费用与研究试验设备支出、技术转让所得、转让或租赁专利、技术或新工艺的所得都实行所得税减免。

 

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