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开发区模式:东北地区资源型城市转型路径的演变与修正

日期:2019/2/28 16:41:40 来源:地方财政研究2019年1期 阅读次数:367

宋铁勇/长春师范大学付百臣/内蒙古大学满洲里学院

 

    内容提要:开发区模式是东北地区资源型城市转型发展的主要政策性工具。开发区之于东北地区资源型城市,是老工业基地振兴政策实施的重要门户;是城市改革开放的前沿;也是创新城市土地规划和资源开发利用模式的试验场,同时,是新时代东北资源型城市产城融合发展示范的主要载体。创新并修正现有开发区模式是实现东北地区资源型城市转型发展的重要路径。自1992年至今,开发区模式在不断演变过程中,对东北资源型城市转型发展的作用越发突出,引领并示范了城市经济与社会协调发展。当前,应着力统筹开发区规划,创新开发区行政管理体制,完善开发区软硬件环境,提高开发区开放水平,促进产城人和谐发展。

    关键词:东北资源型城市  中国制造2025  新型城镇化  产城融合  开发区模式

  

 

    一、引言

    中国东北地区,资源型城市数量众多,分布范围广泛,是我国重要能源资源战略保障基地和老工业基地。在经历了上世纪的发展和繁荣后,经济体制转轨和国家投入的相对减少,极大地冲击了东北地区的资源依赖型发展模式,大多数资源型城市经济社会发展出现了停滞或衰退现象。因此,转型振兴成为东北地区资源型城市自上世纪末至今的时代发展主题,在此时期,开发区模式作为东北地区资源型城市转型发展的主要政策性工具,见证了东北地区资源型城市转型路径的演变及其影响。其实,开发区模式是我国深化改革开放的重要战略部署和举措,不论是高新技术开发区还是边境经济合作区,亦或是经济开发区,在东北地区资源型城市的经济社会发展过程中,起初只是客观上促进了资源型城市转型发展,并非是直接对应于产城转型升级策略。从1992年国家沿边开放战略实施,设立黑河、珲春、满洲里等国家级边境经济合作区和满洲里中俄互市贸易区、中俄东宁——波尔塔夫卡互市贸易区以及鞍山、大庆两个高新技术开发区开始,开发区模式才在国家战略背景下成为东北地区资源型城市转型发展的重要策略,其重点在于重新整合自身资源和地缘优势,重新定位城市发展方向,朝向更大限度开发开放的目标进行探索、试验。到2000年设立吉林珲春出口加工区,开发区的外向型发展模式正式确立,开发区模式也成为部分拥有口岸的资源型城市转型的主要路径之一。然而,由于东北地区资源型城市的口岸经济基本上依靠对俄罗斯的农副产品、小商品、轻工产品的出口和能源、原材料的进口,本地缺少相关生产与加工企业,产业规模小,经济效率偏低,城市的资源型产业在国民经济中占比仍然很高,加之2000年前后,俄罗斯对外经济转向欧美等国,以及后来的俄罗斯经济危机,致使以这种外向型开发区模式引领资源型城市转型的探索遇到极大阻碍。相反,倒是鞍山、大庆两个高新区为城市发展注入了极大活力,在城市GDP总量不断被其他新兴大城市赶超的现实压力下,引领了新型工业化城市的转型,充分发挥了区域资源优势和高新区技术整合优势,为开发区模式探索出了高新技术引领资源型城市转型发展的方向。此后,国家在积累了沿海沿边开发区模式近20年经验后,开始在全国范围内建设国家级经济开发区,但是,东北地区资源型城市在这一轮发展周期中,政策优势进一步丧失,除原有国家级边境经济合作区、互市贸易区和高新区外,无一家省(自治区)级开发区升级为国家级。直到2010年之后,才陆续有吉林、大庆、盘锦辽滨沿海等8家经济技术开发区,延吉、本溪等5家高新技术区和满洲里综合保税区、和龙边境经济合作区升级为国家级开发区。

    从东北地区资源型城市开发区的演变历程看,可以发现开发区模式在2010年之前并未在东北地区资源型城市转型发展中起到主导作用,其行政体制、运营机制以及主导产业结构的构建仍处于探索和试验阶段,城市转型还没有形成成熟有效的发展路径。2010年以后,在新型城市化战略、一带一路建设和新一轮东北全面振兴战略影响下,东北地区资源型城市转型发展迎来重大发展机遇,开发区模式的升级与创新为城市转型路径的选择产生了重要影响。

    本文即以《全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020)国发〔201345号》中,划分出的东北地区资源型城市[1]的省级以上经济开发区为研究对象,基于开发区模式在东北地区资源型城市转型发展中的地位与作用,着眼于资源型城市转型发展过程中开发区的建设现状和可能存在的问题,提出东北地区资源型城市开发区模式转型升级的发展对策和建议。

    二、开发区之于东北地区资源型城市

    ()东北地区资源型城市开发区概况

开发区是一个比较笼统的说法,它包含了由国家法律和政策定义的经济技术开发区、高新技术产业开发区、出口加工区、综合保税区、边境经济合作区、互市贸易区以及各省市自治区主持并命名的各类经济开发区、工业集中区、产业集聚区、工业园、产品加工区、现代农业园、物流园、现代牧业园、旅游经济开发园区、循环经济园区等。开发区之于东北地区资源型城市而言,首先是城市政府为落实国家振兴东北老工业基地政策的门户;其次是作为城市或联结区域吸引投资,推动改革开放的前沿;再次是创新城市土地规划布局和其他资源开发利用模式的试验场;最后是新时代资源型城市转型发展的“排头兵”,是驱动资源型城市产业结构升级和提升城镇化水平的示范区。总体而言,开发区模式是东北地区资源型城市转型升级的主要政策性工具,被城市政府、企业和广大人民群众寄予厚望,并在新时代正以产城融合为目标和具体路径引导开发区的建设和发展。

    目前,东北地区资源型城市的经济技术开发区、高新技术产业开发区、边境经济合作区、互市贸易区、经济开发区的行政管理模式大多为政府派出机构形式,开发区在城市内的定位不仅是一个产业集聚区,同时还是城市的一个行政单元,拥有行政管辖区域和行政空间边界,管辖不同数量的村、镇、街、区和为数众多的企事业单位。就其形成和发展轨迹看,是从传统单一经济功能区过渡到现有经济与行政职能并重的城市新区。目前,东北地区资源型城市群已经形成了以国家级、省级经济技术开发区、高新技术产业开发区为主体,其他各种类型产业园区为辅助的发展体系,其中,国家级经济技术开发区8家、国家级边境经济合作区4家、国家级高新技术开发区7家、国家级互市贸易区2家、国家级综合保税区1家、国家级出口加工区1(见表1);省级经济开发区114(见表2),再加上其他享受省级经济开发区政策的各类产业园区、工业园、工业集中区等多种类型园区可达几百家,是体现城市发展潜力和培育城市经济新增长极的功能复合区域。

1  东北地区资源型城市国家级开发区

地区

开发区类型

辽宁省

吉林省

黑龙江省

内蒙古东部地区

国家级经济

技术开发区

盘锦辽滨沿海经济技术开发区

吉林经济技术开发区、松原经济技术开发区

海林经济技术开发区、大庆经济技术开发区、牡丹江经济技术开发区、双鸭山经济技术开发区

呼伦贝尔经济技术开发区

国家级高新

技术开发区

本溪高新技术产业开发区、鞍山高新技术产业开发区、阜新高新技术产业开发区

延吉高新技术产业开发区、通化医药高新技术产业开发区、吉林高新技术产业开发区

大庆高新技术产业开发区

 

海关特殊

监管区域

 

吉林珲春出口加工区

 

满洲里综合保税区

国家级互市

贸易区

 

 

东宁波尔塔夫卡互市贸易区

满洲里中俄互市贸易区

国家级边境

经济合作区

 

珲春边境经济合作区、和龙边境经济合作区

黑河边境经济合作区

满洲里边境经济合作区

注:资料来源于《中国开发区审核公告目录(2018年版)》。

 

2  东北地区地级资源型城市省级经济开发区数量(截至2017年底)

辽宁省

个数

吉林省

个数

黑龙江省

个数

蒙东地区

个数

鞍山市

6

吉林市

9

黑河市

4

赤峰市

10

抚顺市

3

辽源市

4

大庆市

3

通辽市

5

本溪市

3

通化市

6

伊春市

5

呼伦贝尔市

11

阜新市

3

白山市

6

鹤岗市

2

合计

26

盘锦市

4

松原市

1

双鸭山市

2

 

 

葫芦岛市

6

延边朝鲜自治州

5

七台河市

2

 

 

合计

25

合计

31

鸡西市

4

 

 

 

 

 

 

牡丹江市

6

 

 

 

 

 

 

大兴安岭地区

4

 

 

 

 

 

 

合计

32

 

 

注:数据来源于《中国开发区审核公告目录(2018年版)》。

 

     ()以开发区为核心的产城融合发展路径

     以当前东北地区资源型城市开发区建设现状看,产城融合是开发区模式的内核和主要目标。“‘产城融合’的提出,一方面与我国开发区的发展及其承担的历史使命密切相关。……另一方面与我国快速城镇化进程中存在的问题密切相关。”[2]是重新定义产业与城市关系的重要理念,也是工业化与城市化协同演进的目标。囿于资源型产业转型之困,东北地区资源型城市缺乏内生动力,需要依靠外部资金和政府政策支持。其城市发展和经济增长动力主要通过高新技术对传统产业进行改造升级和退出传统资源型产业,培育新兴产业来提供。设立开发区的首要目标是推动产业转型或升级,但核心目标则是要规避再次陷入主导产业衰退,城市随之发展停滞的困境。因此,开发区建设的根本任务是促进城市内涵的发展,促进人的发展,营造开发区内人们乐业安居的新环境,刺激开发区内生动力的形成和爆发,从而形成辐射扩散作用,带动整体经济增长和城市发展。产城融合视角下,东北地区资源型城市开发区的建设还处于转变观念,试验、试行阶段,依据东北地区资源型城市大部分省级以上开发区已经公布的规划,其发展路径大体有三类。

    1.大城市化

    诸如吉林经济技术开发区、大庆高新技术产业开发区、呼伦贝尔经济技术开发区、延吉高新技术产业开发区、吉林高新技术产业开发区、盘锦辽滨沿海经济技术开发区、鞍山高新技术产业开发区、阜新高新技术产业开发区是以开发区为核心,形成新兴产业和人口集聚的城市副中心,其主导产业以装备制造业、新材料、石化、精细化工、工业自动化、汽车及零部件制造等为主。传统工业区和老城区进行转型改造,致力于生态恢复和工业遗产保护。政府政策和资金向棚户区、沉陷区、老城区搬迁、改造和城市整体基础设施以及公共服务项目建设倾斜。以开发区为核心的新城区则以市场机制为主导,着力吸引和招纳接续替代产业和现代商业、服务业类型企业入驻,形成城市特色产业集群。政府与企业合作,鼓励和支持城乡人口向新城区迁移,同时,吸纳更多就业人口和高新技术及现代管理人才。从而在整个城市发展中形成双核推动态势,朝向较大城市目标迈进。

    2.再城市化

    诸如满洲里、珲春、和龙、黑河等边境经济合作区、互市贸易区、综合保税区等依托口岸发展边境贸易、边境旅游、原材料粗加工等产业,产业结构与经济社会发展目标不协调,受国际经济因素影响较大。其城市人口流动较大,土地开发模式过于粗放,为避免人口结构和产业结构的失调,正着力向扩内需的方式转变口岸职能,其主导产业以木材加工、旅游、商贸、物流、轻工等为主。其特点是政府主导开发区规划和产业布局,动员原有重点企业入驻并协助其生产技术升级改造,进行企业转型,带动主导产业转型升级,以此为基础形成新的产业集聚效应。围绕主导产业升级设立更多相关项目向外招商引资,在开发区内实行土地、税收、行政审批手续等方面的优惠政策,逐步扩大产业规模,倾向于多个工业园或产业园合并或协同发展,其基础设施、公共服务平台和商业、服务业机构主要为开发区就业人员和原有规划区内人口服务,宜居性较其他城区差,但经济产出占城市国民经济水平较高,逐步发展为城市的主要经济功能区或城市新中心。从而,吸引更多企业和人员迁居、创业,扭转逆城市化趋势。

    3.同城化

    例如吉林珲春出口加工区、通化医药高新技术产业开发区、本溪高新技术产业开发区、松原高新技术产业开发区、牡丹江高新技术产业开发区、海林高新技术产业开发区等,是以承接中心城市迁出产业和打造城市特色产业为目标,建立开发区这类相对开放且独立的行政区单元,容纳相关特色企业和各类公共基础设施入驻,规划和布局主要突出开发区内企业在产业链或相关产业间的协调,也强调与周边城区或城镇主导产业的互补互融,是以出现并培育那些被认为有生命力的先导产业带动开发区内产业链延伸,逐步形成城市新的主导产业和支柱产业为发展方向,其主导产业为医药、食品、农产品加工、水产加工、机械、煤化工等为主,对外往往以“XX产业之城”推介城市形象,与其它周边城市共同围绕着中心城市形成城市带或城市圈,形成区域协同发展态势。

    ()开发区模式存在的问题

    综上所述,东北地区资源型城市开发区制订了较为科学的发展规划,但是,规划在落地过程中并非与预期一致,大部分资源型城市设立和发展开发区的经验来源于东部沿海地区,由于在产业集聚、对外开放、区域协同、招商引资、技术创新、行政效能等核心问题上较为落后或存在先天不足的劣势,无法照搬成熟开发区模式,现实中开发区模式的积极效用并未得到完全发挥,有时甚至与城市发展整体方向背道而驰,就其发展现状看,尚存在以下问题。

    1.各级各类规划难以统筹协调

    目前,在化解过剩产能与生态恢复双重约束下,东北地区资源型产业无论是转型还是升级改造,都已在各级各类规划中被排斥在主导产业序列之外或退居末席,即便是当前仍然拥有资源禀赋的城市,在化解过剩产能的现实任务以及资源利用的高效化、生态化要求下,也势必推动开发新的经济模式。开发区作为资源型城市转型的试验区、先行区实际上就是要发掘和培育城市未来的主导产业,因此在规划和布局中对产业及其相关企业的定位和要求较高,对基础设施、公共产品和主导产业相关生产要素的供给水平同样要求极高,但是,与之对应的招商引资环境、科学技术能力、人力资本水平等都难以支撑这样高的规划标准和要求。并且引导开发区建设和发展的各级各类规划多达十几部甚至更多,虽然从规划理念上,规划的各类项目彼此并行不悖甚至可以相互促进,但实际实施时,往往涉及资源配置、项目权限、制度安排、财政补助倾斜等方面的冲突。

    2.行政管理体制僵化

    开发区行政管理体制改革开放大潮中探索出了多种模式,其管委会模式是最普遍的一类,在东北资源型城市开发区中,管委会的作用极为突出,在制度安排、资源配置、资金调配、土地规划等方面具有主导性。由于这种“大政府”的姿态,使得开发区的职能逐渐由单纯的产业集聚区发展成为产业与行政职能并列的双向机制,尤其是在地方治理上投入了更多的资源和资本,以致开发区背上了沉重的包袱,发展效率被拉低,也进一步模糊了开发区的功能定位。现实中,管委会与建设公司政企不分、政资不分的情形较多,行政机构及其工作人员只增不减,管辖范围越来越大,权责关系不协调等都进一步恶化了营商环境。同时,缺乏针对性的农村转移人口市民化和相应的就业培训计划,现行的城乡二元户籍、社会保障体制和土地分配制度,一定时期内可能会阻碍开发区产城融合的进程。在《2018年中国产业园区持续发展100强榜单》中,也仅有大庆高新区入选,可见,行政管理体制创新的滞后,已经严重阻碍了东北地区资源型城市开发区的升级和发展。

    3.开发区金融风险过高

    如今,东北地区资源型城市的各级开发区一方面积极融入全球化趋势,一方面坚持地方性优势,正在重塑产业生态。表现出新兴产业集聚,投融资密集的特点,然而,这也带来了非常大的金融风险。现实中,东北地区资源型城市开发区管委会和城市政府为了避免出现“有城无产”或“有产无城”的情形,而在发展初期,过度依赖地产和其他基础设施项目,土地开发率提高过快,但园区产业整体性盈利模式并不清晰,反倒形成了以房地产业为基础的发展模式,以土地出让金和土地抵押金为城镇建设的主要融资渠道,加剧了地方国土资源的粗放式开发,降低了城市发展潜力。同时在资源型城市地方债务高企,缺乏成熟投融资平台和渠道背景下,开发区内不仅有大量小额投资担保平台和互联网金融企业入驻,而且原有企业在遇到资金困难时,容易掉入非法集资和高利贷陷阱,无法自拔。此外,开发区广泛存在过分包装PPP项目的情形,使得项目缺少实质内容,而无法持续发展,更加大了开发区的金融风险。

    4.开发区与城市及区域发展关系不协调

    资源型城市转型的路径之一是承接区域内经济发达城市的转移产业,而在资源型城市中这一功能往往主要由开发区来完成。东北地区资源型城市群环绕在大连、沈阳、长春、哈尔滨和京津冀经济圈周边,因此融入其经济一体化体系中,是其实现转型的关键。然而,现实中,在经济与技术合作层面,开发区模式却没能有效将开发区之间,开发区与城区之间,开发区与整体区域关联起来。突出的表现是弱化了本身所拥有的口岸、资源、交通、农业等方面的优势,开放程度降低。开发区设定的发展目标不切实际,一味强调所谓“新城区崛起”,而缺乏对其他开发区、所在城市和整体区域的互补性的提升举措,在“一带一路”建设、京津冀协同发展、沿海沿江沿线产业联动中处处落后,难以跟上新时代开发区模式创新运营机制和区域合作的要求。

    总之,从产城融合目标看东北地区资源型城市转型发展的开发区模式,虽然制定了明确的开发区和城市发展目标体系及规划,但其转型发展还与新型工业化、城镇化的要求有一段较长的距离。因此,需要探索一条符合东北资源型城市开发区发展的特色道路,这一过程中,体制机制、科学技术、产业转型和升级模式、开发区规划和产业布局、招商引资路径、人才队伍建设、区域协作理念和方式都需要进行适当修正并有切实可行的创新之举。

    三、东北地区资源型城市转型的开发区模式修正对策

    东北地区资源型城市转型的开发区模式是以“产城融合”为目标,是将转型、升级或培育的新兴主导产业及其相关生产空间与产业载体和相关生活空间统筹融合,推动产城一体化进程,是以开发区建设为核心,促成产业和人口集聚,并逐步向城市新城过渡,从而形成经济增长与城市发展的良性互动结果。因此,想要实现这一目标,就必须克服并解决上文指出的东北地区资源型城市转型之开发区模式所面临的若干困难和问题。

    ()统筹开发区规划

    开发区建设与发展涉及经济、社会、生态环境系统中若干因素的影响和制约,通常需要从国内外同类型区域发展的成功经验和历史教训中总结、提炼对发展有利的理论、方法并设计规划如何实施。有学者认为:“城市与产业的融合发展离不开各种发展因素的影响与作用,在产业生产要素、经济实力、城市化水平及发展环境等维度各因素的共同作用下促进产业优化升级和城市健康发展,对城市与产业的协调发展具有重要意义。城市应在产业规划基础上做好不同层次城市的空间规划,使得城市发展规模与产业发展相得益彰。”[3]“规划是实现开发区向综合新城转型的基本保证,应在区域规划层面,明确开发区定位,实现良性竞争;在城市规划层面,保证土地利用与新城发展目标相适应。与此同时,应实施具有预见性的城市管理手段,防范开发区转型可能出现的风险。”[4]东北资源型城市开发区均为政府主导型,在发展过程中涉及到多个级别、方向不一的规划引导,大体上可分为空间规划和发展规划两大类,在理论和实践两个维度上能够体现政府对开发区发展的顶层设计。

    作为先试先行,引领城市转型发展和经济增长的开发区,就需要在规划设计和实施环节走出一条创新之路。建议基于城市长远发展视角,制订开发区建设和发展的总体规划,既包括空间规划也包括产业结构和布局规划,同时涉及城市发展环境的若干要素。统筹现行规划的具体发展指标与城市发展未来愿景需达到的指标,形成阶段性发展指标,作为总体规划中具体措施对应的目标体系。由开发区管委会会同区内企业和社区居民委员会、业主委员会共同制定规划实施步骤和方法,具体的发展方向和路径由政府和开发区管委会主导,但阶段性目标和相关要素指标可根据具体实施情况进行调整,不必在每一发展阶段都过分追求均衡发展,可根据城市资源禀赋、科技水平、生产要素积累情况、人力资本水平、产业结构和人口结构状态适时调整、修正阶段性目标或相关要素指标。通过居民和从业者的反馈来考察开发区“产城融合”路径所带来的制度性成本和系统性风险抵消的可能性和具体措施。总之,产城融合视角下,开发区模式仅需要一个包含精细指标体系和未来发展愿景的总体性规划,应避免过多的制度束缚,以一个理念,一个总体目标为指引更具现实指导意义。

    ()创新开发区行政管理体制

    产城融合是东北资源型城市转型的终极目标,需要明确开发区模式是达成这一目标的路径之一。因此,并非所有开发区都需率先实现产城融合或政区合一,而是需要在深化“放管服”改革下,适时创新开发区行政管理体制,尤其是针对管委会或“管委会+建设公司”的行政管理体制有待修正。以东北资源型城市开发区主导产业而言,那些对劳动力需求较大以及对本地和区域市场较为依赖的农产品生产及加工、食品、木材加工、轻工产品加工为主导产业的开发区适合政区合一的行政管理体制。而以医药、装备制造、精细化工、新材料、汽车、电子信息等为主导产业的开发区则适合一区多园体制,积极融入全球产业链条,发展知识经济型社区和创新创业综合体。那些已经形成新城区或具备独立行政区的开发区则适合加快实施“中国制造2025”战略,并示范建设生态、集约型城市。

    东北资源型城市转型主要以改造升级传统资源型产业和培育新兴主导产业为基础。从当前发展情形看,“产城融合的发展模式有助于实现城镇土地的集约利用,为产业的发展提供充足的空间,强化其集聚效应。”[5]只有着力夯实主导产业的发展基础,才可能推动产城一体化发展。从国内外开发区成功经验看,环境保护、生态恢复对于资源型城市转型而言,与经济增长存在正关联,不仅能够改善城市发展和人居环境质量,还能促进相关绿色产业、循环经济的发展。无论是林业城市对森林资源的采伐禁令,还是煤业城市、石油城市以及传统资源加工型城市的过剩产能退出政策都是为了保障未来新兴主导产业发展的生产要素供给。因此,开发区行政管理体制创新,应主要对应城市产业转型升级目标所赋予的开发区功能定位,其管委会或相关管理机构需尽快转向服务型组织,其管理权限应视园区或所辖社区的不同而有所区别,关键在于提升开发区在产业结构协调方面的自主权限。尽快制订出台开发区管理条例等类型的地方性法律法规,精简机构和行政工作人员,避免给开发区增加更多负担。

    ()完善开发区软硬件环境

    区域经济福祉、国土资源安全、基层治理不仅仰赖于高效有力的行政系统,还需要政府及其派出机构能够提供充足的公共产品,并逐步提高公共服务水平。开发区建设初期,由政府主导,大到体制机制、规划布局,小到微观科学技术创新,事无巨细,无不依靠政府的行政权力来推动。但是,开发区发展步入正轨后,则应着力转换政府角色,避免过度介入市场机制,而应将政府精力更多投入到基础设施建设和公共产品供给以及完善开发区软硬件环境上来,尤其是涉及到工业文化遗产保护、资源开发空间的生态本底恢复,环境品质改善等方面,需要政府长期坚持投入,也同时需要创新方式,积极引入社会资本,形成绿色产业、循环经济项目。

    可实行“公共部门主要承担法律、政策变化的宏观风险,私人部门主要承担项目设计、采购、运营维护等管理方面的微观风险,不可抗力等风险根据实际情况由政府和社会资本合理分担。”[6]除了创新公共产品供给渠道外,政府还应积极完善区域内社会保障服务体系和公共就业创业服务体系,增加基础教育、医疗卫生设施并改善提升教育和医疗水平,以此着力为所有居民、新增就业创业者提供最为经济的生态安全和安居幸福,从生产、生活、生态三个层面为产城融合的开发区模式做好保障和服务工作。

    ()提高开发区开放水平

    开发区需要打破固有的招商理念和营销推广策略,实施更积极主动的全球化战略,融入区域合作分工体系,提高开发区开放水平。东北地区资源型城市工业基础较好,曾经是以产促城的典型,产城的关联性是单向的,由于资源型产业的衰落,自然造成了城市发展的停滞。当前,为了避免再次陷入城市衰退困境,需要改变这种单向的产城关系,而积极协调产城的双向互动关系。“‘产城融合’是一种可持续的具有辐射带动作用的发展理念。‘产’、‘城’之间的协同作用是通过产品及要素市场的价格调节和因果循环机制实现的。”[7]因此,在开发区内要鼓励和支持市场机制的创新发展,致力于现代产业体系的培育。首先应以高新技术产业、现代制造业为基础围绕着城市经济文化特色和资源禀赋构建特色产业集群,推动城市转型发展,在城市发展到一定阶段后,城市集中力量进行宣传和形象营销,向外释放城市发展潜力,增强对外吸引力,将招商引资和招才引智两项工作当作政府头等大事,努力提高成效。政府通过相对优惠的企业支持政策和相对优势的人才政策,与区内企业、居民协同构建多元化产业结构并力争形成特色产业集聚效应,通过夯实新兴主导产业基础,以《中国制造2025》中提出的任务为目标,促进“生产性服务业和服务型制造业”[8]规模的自然扩大。根据产业人口和高消费人群规模扩大以及城区内生活性需求层次多元性变化的趋势,进一步开发高水平公共服务项目,并持续引入商业服务、生活服务、文化服务等类型的企业,通过阶段性招商引资和企业支持政策相关评估指标的变化,合理引导城市大中小企业的结构优化。

    现阶段,需与开发区内外形成产学研联动,调动全社会力量参与双创平台建设。将增加的财税收入,一部分持续投入到老城区、传统工矿区、沉陷区等需要生态修复或改造升级的城市其他区域,另一部分作为城市转型发展基金,持续支持特色产业集群的发展,避免过度强调产业高端化。从目前东北资源型城市发展趋势看,林产、农产、矿产的新型加工业,装备制造业,能源产业以及服务型制造业和生产性服务业是形成特色产业集群的核心部分,可辅以金融、物流、旅游、健康、新能源等产业,但一定是在产城关系达到较为稳定并能够协调互动的状态时,才能够将主要资源和其他生产要素向这些辅助产业引导,从而积极推动城市特色产业集群的形成和发展。

    ()促进产城人和谐发展

    东北资源型城市需要以产城融合视角关注改造和退出传统资源型产业可能增高的城市失业率与低收入群体规模扩大及其潜在的经济社会危机,并通过开发区模式,创造的就业和创业机会来消解上述危机。“产城融合是指城市在特定发展阶段下,产业、城市及人口三者围绕城市功能互动融合发展,最终实现产业、城市及人口的均衡协调及可持续发展。产城融合是产业定位与城市功能的高度匹配,也是产业布局与城市空间布局的进一步契合,以及产业人口在一定范围内的合理分布。”[9]这一过程中,较为成熟的做法是开发区建设创造的一部分就业机会只针对城市内部那些失业人群或未充分就业人群以及工资收入偏低人群,这是政府行政干预手段和市场经济手段共同促成的一项城市发展的内部红利,大多数岗位与市政建设、公共服务相关。但更多的薪资水平较高的就业岗位集中在服务型制造业和生产性服务业中,实际上需要面向全国乃至全球的精英人才,通过对外激发高水平的就业预期,吸引更多高学历、高智商、高技能人士来此创业和就业,通过企业数量和人口的增加,尤其是高消费人群规模的扩大,扩展开发区商业和服务业的发展空间,通过商业和服务业规模、水平的提升,引导供给与需求的高位平衡,创造更多的就业岗位和就业预期,以此形成一个创造就业预期与自然形成就业岗位的良性循环。“经济开发区主要通过提供更好的政策环境(比如更低税收)来提升企业生产率。从企业生产率视角出发,经济开发区内的集聚效应并不明显。政府应为企业提供更好的政策环境(如更低税收),从而促使企业全要素生产率提高。在经济开发区内的产业布局方面,相关部门应考虑如何有效促进形成企业间集聚效应。此外,如何有效利用经济开发区的正向溢出效应,亦是政策制定者应纳入考量范畴的问题。” [10]因此,从目前东北地区资源型城市开发区建设现状看,直接创造就业岗位固然是促进产城融合,解决城市失地农民、失业工人和低收入群体生活保障问题的重要路径,但从长远看,更多地激发就业预期可能要比直接创造就业岗位本身更具吸引力,这就需要政府时刻监控和平衡城市内失业率处在一个稳定且不与招商引资、招才引智冲突的水平线上。

    开发区建设在减少失业方面的工作可能与创造就业同样重要,政府需要从法律和政策层面控制这种临时性就业岗位的增长速度,避免失业率的不稳定性影响到开发区乃至城市发展的稳定。政府在向企业提供补助、扶持项目和资金时,不妨考虑向招才引智和保证基层就业岗位稳定性上倾斜。传统资源型产业改造升级,也可以适当选拔内部高素质职工进行高新技术培训和深造,提供技术创新资助和奖励,以此作为留住本土人才的基本措施。同时,根据资源禀赋、技术改造要求和生产力水平,引导传统资源型企业自身对老工矿区进行改造和生态恢复工程,将企业富余劳动人员引流向这一领域。传统资源型企业迁入开发区后,与城市整体协同开展“双创”平台建设,可考虑在开发区内针对传统资源型企业分流职工设立“双创”扶持基金和相关项目。总之,既要积极开展对外合作、招商引资、招才引智,也要针对本地居民的职业培训、学校职业教育、技能训练等方面持续投资,引导公众积极参与城市生产、生活、生态环境改善项目,以此促进产城人的良性互动与和谐发展。

    四、结语

    东北地区资源型城市修正与创新开发区模式的关键在于做大做强开发区内现有主导产业,引领示范城市产业结构体系的转型升级。其产城之间互动融合关系,在当前还应是先以城促产,继而形成产城融合的发展逻辑。需要全力完善开发区软硬件环境,进一步提升开发区自主权限,降低开发区内企业与政府及其派出机构间相关交易成本,着力优化营商环境。在有效率的行政管理体制下,开发区主导产业转型升级或培育成功,将会促成稳定、有活力、繁荣的社区出现,在政府、企业、居民、智库的共同努力下,将会自然形成产城融合趋势。从东北资源型城市衰退的历史教训中,我们需要更早更多地关注开发区产业周期对城市和社区发展的影响,并非持续、快速增长在每一周期都是合理有效的。因此,需要在主导产业处于不同发展周期中,因时因地,协调产业结构和人口结构以及相关生产性服务产品和公共服务产品的供给水平。虽然,资源型城市整体人口外流现象较为普遍,需要持续实施人口增长计划,但并不意味要引领城市未来的开发区无限制的增加人口和容纳经济性设施。开发区与整个城市的产城融合过程,需要以“精明增长”理念,避免摊大饼式的发展模式,无论在资源配置方面还是政府行政效能方面都应避免再次为传统粗放式开发和利用资源而造成的过高发展成本而买单。

 

参考文献:

1国家发展改革委办公厅.关于开展产城融合示范区建设有关工作的通知[Z].2015.

2刘保奎,李爱民.促进东北地区新一轮振兴的空间发展策略[J].经济纵横,2017(4)82-83.

3刘欣英.产城融合的影响因素及作用机制[J].经济问题,2016(8)29.

4周正柱.产城融合研究最新进展与述评[J].科学与管理,2017(5)49.

5何立春.新型城镇化、战略性新兴产业与经济发展[J].财经问题研究,2015(5)50-51.

6孔薇,赵儒煜.东北地区PPP模式适用性、实用性问题研究[J].宏观经济管理,2017(4)22.

7谢呈阳,胡汉辉,周海波.新型城镇化背景下“产城融合”的内在机理与作用路径[J].财经研究,2016(1)77-80.

8国务院.中国制造2025[Z].2015.

9姚莲芳.新城新区产城融合体制机制改革与创新的思考[J].改革与战略,2016(7)46.

10林毅夫,向为,余淼杰.区域型产业政策与企业生产率[J].经济学(季刊)2018(2)797-798.

 


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