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基于大数据的公共预算绩效管理模式创新

日期:2019/1/15 10:09:01 来源:地方财政研究2018年12期 阅读次数:278

李淑芳  叶剑锋/中共湖北省委党校

 

内容提要:党的十九大报告提出,要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”。信息不对称导致的机会主义行为和预算效率损失等问题催生了公共预算绩效管理。然而,信息不对称也制约着公共预算绩效管理效率的提升。大数据在应对公共预算绩效信息不对称方面具有天然优势。通过运用大数据技术,引入中期支出框架,再造预算编制流程,实现预算执行痕迹管理,创新公共预算绩效评价方式,可以有效提升公共预算绩效管理效率,实现公共预算绩效管理模式的创新。

关键词:大数据  公共预算绩效管理  模式创新  预算编制流程再造

 

一、导论

党的十九大报告提出,“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”。201876日,中央深改委第三次会议审议通过了《关于全面实施预算绩效管理的意见》,提出“实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革”,要“通过全方位、全过程、全覆盖实施预算绩效管理,实现预算和绩效管理一体化”。这体现了党中央对预算绩效管理工作的高度重视以及全新要求。

近年来,我国各级政府不断加大对公共预算绩效评价的资源投入,取得了一定成效,但社会公众获得公共服务的成本、数量、质量,及时性、平等性和可得性并未得到令人满意的改善。制约公共预算绩效管理成效的原因何在?如何改善公共预算绩效管理效果,更好满足公众对公共服务的需求?2012年,联合国发布大数据政务白皮书,世界各国开始积极探索大数据研发应用之道。大数据时代的到来为这一议题拓展了解决的思路和方法。那么,大数据是否可以破解当下公共预算绩效管理成效不佳的困境?运用大数据创新公共预算绩效管理模式是否可能,如何可能?这些都是摆在我们面前的重大理论和现实问题,亟待我们作出理论与实践高度契合的前瞻性思考。

目前国内将大数据引入公共部门的研究较少,运用大数据研究公共预算绩效管理的成果多集中于学理式的探讨,主要有以下三个方面:一是运用大数据提升公共预算绩效评价效果可行性的研究。代表观点认为,大数据有利于突破预算绩效评价瓶颈,推动预算绩效体系发挥监督问责作用,降低财政预算改革成本,从而提升预算绩效评价水平。[1]二是运用大数据推进公共预算绩效改革路径的研究。此类研究主要从四个角度展开。从大数据管理角度,学者们建议培养大数据理念,培养大数据人才,统筹规划大数据基础设施建设、建立健全数据挖掘运行机制、完善大数据下的相关法律法规体系,[2]通过加强大数据管理和云终端的共享力度来推动预算绩效管理体系的建设,[3]并选择专项课题开展数据挖掘与分析试点;[4]从公共预算流程管理角度,学者们建议运用大数据技术构建预算执行分析系统,实现预算执行的动态监控。[5]从绩效评价模式角度,学者们建议运用大数据构建公众直接评价政府财政绩效的“第四方评价”模式;[6]从绩效目标管理角度,学者们建议借助大数据技术,实现对传统非量化目标的量化,寻求多目标的最大公约数,实现综合绩效预算管理。三是运用大数据探讨公共预算绩效管理制约因素的研究。首先是数据因素。数据平台缺乏、信息系统接口不一等技术性难题和信息共享理念不够等主观因素导致“数据割据”和“信息孤岛”问题突出,不利于财税信息的共用共享,更不利于对数据进行整合与挖掘。[7]其次是安全因素。数据安全问题突出,数据共享会涉及隐私泄露等不良问题。最后是人才因素。同时熟悉业务流程与大数据挖掘技术的相关复合型人才短缺。

国外大数据技术发展迅速,私人领域的大数据应用研究较为广泛,部分国家和地区已将大数据运用于公共预算绩效评估过程中,现有文献多集中于对应用路径的经验总结及应用过程中存在问题的探讨。关于大数据在公共预算绩效管理中的应用路径研究主要包括三个方面。一是运用大数据提高公共预算透明度。通过平衡公开透明与隐私之间的关系,可以为预算绩效管理奠定数据基础。二是运用大数据实现政府财政监控。通过政府财政监控对预算执行过程中出现的“紧急情况”进行评价。[8]三是运用大数据提高公共预算决策的科学化水平。运用大数据可以将特定地域、特定人口等因素纳入预算决策的考虑范畴,为预算安排提供更多的数据支撑,[9]通过对公众需求的大数据分析为公众提供更好的服务。[10]关于大数据在公共预算绩效管理应用中的难点研究主要有三点。一是数据处理能力欠缺。[11]二是信息共享存在障碍。政府部门间的差异化、制度的路径依赖和政府官员的保守思想会导致数据信息交流障碍。[12]三是信息管理问题复杂。数据过分公开会造成数据使用失控,容易引发信息泄露和信息犯罪。[13]

这些国内外研究具有重要的参考价值,为本文研究奠定了良好基础。但是,还存在一些不足。一是国内外学界对大数据和公共预算绩效分别展开的研究较多,但将大数据分析嵌入公共预算绩效管理研究的较少。二是运用大数据研究公共预算绩效管理多集中在运用大数据改善公共预算支出效果方面,而对运用大数据变革公共预算编制流程、优化公共预算绩效评价结果的研究严重不足。三是现有研究缺乏将大数据分析嵌入公共预算绩效管理的整体理论分析框架,见树木的多,见森林的少。这些不足给我们留下了深入探究的空间和理论突破的方向。

因此,笔者拟运用委托代理理论分析公共预算绩效管理参与主体的非对称信息博弈行为,将解决信息不对称,进而减少公共预算参与主体的机会主义行为、提高公共预算效率作为目标,为公共预算绩效管理模式创新构建理论分析框架,运用大数据技术解决公共预算绩效管理中的信息不对称问题,将大数据运用到公共预算绩效管理全过程。

二、公共预算绩效管理与信息不对称

(一)信息不对称催生公共预算绩效管理

公共预算过程中存在多层委托代理关系。首先,公众与广义政府之间存在委托代理关系,公众将公共事务委托给政府,并让渡自身部分权利给政府,从而使政府在拥有强制权力的同时,必须履行好自身提供公共事务的责任。其次,在广义政府内部,存在中央政府和地方政府之间、地方政府内部各部门之间的委托代理关系。在同级政府内部,政府部门和财政部门间、财政部门和预算部门之间均存在委托代理关系。根据委托代理理论,委托代理链条越长,初始委托人的行为能力就越弱,中间的委托代理人越容易产生道德风险,造成机会主义行为盛行。

从纵向上来看,我国中央政府保持了对各地方政府的经济决策进行战略利益协调甚至是某些层面进行直接干预的权力,因此,从某种意义上说,不少学者将我国中央政府和地方政府之间的关系置于委托代理理论框架下分析。中央政府通过转移支付和地方政府之间形成了契约关系,中央政府将一部分财政资金转移给地方政府,地方政府根据中央政府的政策要求提供公共服务。但是,由于地方政府具有地方信息优势,中央政府无法完全掌握地方政府提供公共服务的情况。因此,在这种情况下,地方政府可能会为地方利益而违背中央政策要求,从而导致预算与政策分离。

从横向上来看,由于财政部门与预算部门之间存在信息不对称,“两上两下”预算编制流程中存在大量机会主义行为和预算效率损失。在“一上”过程中,由于财政部门无法掌握部门的实际支出需求,预算部门在自身利益驱使下,有可能会采取虚增开支等手段以获得更多的财政资金,预算部门领导人可能会为了自身利益大搞政绩工程。在“一下”过程中,由于地方政府委托财政部门代理分配财政资金,但是却无法做到对财政信息的完全掌控,因此,“一下”控制数如何确定,财政部门仍然保留一定的自由裁量权。在这种制度下,预算部门会考虑通过“私人关系”向财政部门争取更多资金或者向政府相关领导“反映情况”,通过政府领导的压力迫使财政部门给予其更多的资金支持,从而导致非正式预算制度盛行。[14]此外,预算部门还会根据自身的信息优势在“一下”过程中不断讨价还价。在“二上”过程中,预算部门会根据财政部门给出的预算控制数编制部门预算,但是由于财政部门无法完全掌握预算部门的具体情况和支出信息,预算部门可能会根据自身利益需要调整支出结构,使预算拨款初衷“似是而非”。在“二下”过程中,虽然最终预算拨款数下达之前,人大会对其进行审议,但是由于我国人大审议预算是在政府和党委审议通过后提交人大,人大很少提出否定意见,因此,实际上人大审议权虚置。此外,即使预算编制科学合理,由于缺乏对预算执行过程的有力监管,预算执行往往会偏离预算编制。

针对信息不对称问题,委托代理理论提出了“信息透明”和“激励相容”两种解决方案。强调“目标导向”的绩效预算要求受托人对结果负责,当达到预算绩效目标时,通过制度安排对受托人进行奖励;当未达到预算绩效目标时,也通过制度安排对受托人进行惩罚。这正是一种“激励相容”的制度安排,能够促使受托人在追求自身利益的同时实现委托人利益的最大化;同时,绩效预算强调公共部门报告制度,采取预算部门向财政部门、政府向议会和公众层层报告的形式来解决信息不对称问题,实现信息透明,这是抑制代理人机会主义行为的一种有效途径,通过绩效评价,还可以实现对受托人的监督,从而减少“败德”行为。[15]因此,可以说,信息不对称所导致的机会主义行为和预算效率损失在一定程度上催生了预算绩效管理。

(二)信息不对称制约公共预算绩效管理效率提升

预算绩效管理可以在一定程度上减少信息不对称造成的预算效率损失和机会主义行为。但是,由于信息不对称问题的存在,我国预算绩效管理仍然难以取得令人满意的效果。

目前我国的预算绩效管理主要是由预算绩效目标设定、预算绩效运行监控、预算绩效评价实施和预算绩效结果评价应用四个方面组成。从绩效目标设定来看,由于绩效目标设定主要是由预算部门自行展开,财政部门无法获取预算与部门预算目标之间的准确关系,因而有可能出现预算部门绩效目标设置不合理的情况,通常情况来看,预算部门倾向于将绩效目标设置较低以便能更轻易地实现绩效目标甚至提前完成目标。

从预算绩效运行监控方面来看,预算绩效运行监控要求各级财政部门和预算单位建立绩效运行监控机制,定期采集绩效运行信息并汇总分析,对绩效目标运行情况进行跟踪管理。但从实践来看,在预算绩效评价结构报送都不能及时的情况下,预算绩效信息的多样性和复杂性导致绩效运行监控不可能过于频繁。

从预算绩效评价实施方面来看,指标体系和评价标准是影响预算绩效管理质量的重要因素。我国公共预算绩效评估主要由预算部门自评、财政部门重点评价及第三方评价组成,而一般财部门重点评价和第三方评价主要是基于自评基础之上。评价指标设定也相应有部门自行设计、财政部门设计和第三方设计三种方式。在缺乏必要信息的情况下,由于信息不对称,部分预算部门在选用指标时,往往选择那些对部门有利的评价指标,而忽视那些对部门不利的指标;而若由绩效评价部门设置指标,则可能因为其无法掌握项目的具体情况,因而所设置的绩效评价指标无法充分有效地测量所负责项目的真实绩效。[16]由于预算绩效评价的初评工作主要依赖各预算部门,因此,资金使用者和资金使用绩效评价者的独立性缺失必然影响预算绩效评价的客观性。调研情况也显示,不少从事财政预算绩效的工作人员普遍对预算绩效评价的公正性、客观性存在质疑。在预算绩效管理工作日益加重的背景下,各预算部门并没有足够的人手负责绩效预算工作,部分地区预算部门的自评工作主要依靠几个财务人员,[16]随意性较大,可靠性不高。在预算绩效评价实施方面,由于绩效信息数据和会计信息的可靠性不高,因此财政部门和支出部门产生的预算绩效信息质量也不高。[16]在专家评估的过程中,由于时间紧任务重,部分专家无法对项目作出准确、专业的评审。[16]

在预算绩效评价结果应用方面,目前的绩效预算模式按照预算绩效结果应用方式可以大致分为报告型绩效预算、参考型绩效预算、决策型绩效预算和理论型绩效预算四类。在报告型绩效预算模式下,预算绩效评价结果仅作报告,但并不会对预算分配产生任何影响;在参考型绩效预算模式下,预算资金分配会在一定程度上参考预算绩效评价结果,但预算绩效评价结果仅仅是影响预算资金分配的次要因素;在决策型绩效预算模式下,预算绩效评价结果和其他各因素一起对预算资金分配起重要作用;在理论型绩效预算模式下,预算绩效评价结果对预算资金分配发挥着明确而重要的决定性作用[16]。在中国非正式预算制度框架下,部分政府领导特批项目会给预算绩效评价部门的评价工作带来难题:如果绩效评价结果不好,政府领导却希望看到项目的积极成果,预算绩效评价部门就会进退两难[16]。这也导致当前中国大部分地区都仅能采用参考型绩效预算模式。但是,当预算部门发现其提供的预算绩效信息并没有对预算决策产生影响时,又会丧失预算绩效管理工作热情[16]。因此,信息不对称在催生公共预算绩效管理的同时,也制约了公共预算绩效管理效率的提升。

三、大数据技术有助于实现预算和绩效一体化

要“实现预算和绩效管理一体化”,就是要针对项目预算绩效、部门预算绩效、政府预算绩效和财政政策绩效等全方位绩效评价对象,将绩效管理嵌入预算全过程、覆盖所有公共资金。然而,由于当前中国预算绩效管理过程涉及多个参与方,各预算参与方之间的信息不对称使得预算难以实现全方位、全过程、全覆盖的绩效管理。大数据时代的到来为解决公共预算绩效管理中的信息不对称问题拓展了思路和方法。充分运用大数据技术,有助于加快实现预算和绩效一体化进程。

(一)大数据技术能将评价对象全方位纳入预算绩效管理之中

高效准确的部门整体支出绩效评价、政府预算绩效评价和财政政策绩效评价能改变目前部门内部单个项目绩效结果较好但多个项目目标重复或冲突、单个部门绩效结果较好但部门间目标冲突等现象。但是,由于信息不完全,当前中国预算绩效评价主要以部门项目支出和重大政策为重点评价对象,对部门整体支出绩效、政府预算绩效及财政政策绩效的评价并不普遍,且已有的绩效评价多为自评打分结果,评价结果质量并不高。大数据时代的到来为预算绩效全方位评价提供了契机。“大数据是指不用随机分析法这样的捷径,而采用所有数据的方法。”相对于以往的小数据时代,大数据能够获得更多微观和细节的信息。经典的随机采样是在不可收集和分析全部数据情况下的选择,它的分析结果并不完全精确。而大数据的全数据分析模式则可以通过收集分析所有的信息而提高分析结果的精确度。另一方面,随机采样方法“并不适用于一切情况,因为这种调查结果缺乏延展性,即调查得出的数据不可以重新分析以实现计划之外的目的”。[17]就预算绩效管理来说,采取抽样方式对某些部门项目或部分预算部门进行绩效评价,并不能完全反应部门预算绩效,甚至不能准确反应某个支出项目的真实绩效。正如前文所述,信息不对称往往会使得预算部门在自评过程中采取对自身有利的评价指标和评价方式。在预算绩效评价尚不完备的情况下,预算绩效评价信息的缺失也会对预算绩效评价的质量产生影响。而大数据的全数据模式则可以有效解决这些问题。一方面,大数据信息系统可以为预算绩效全方位评价提供海量数据,有助于建立省域内共享、乃至全国共享的财政大数据信息系统,奠定综合绩效评价的信息基础,改变以往由预算部门自评、财政部门和专家及第三方评价机构重点评价的单个项目、小范围、抽查式、低质量的绩效评价状况。另一方面,大数据分析技术可以为预算绩效全方位评价提供先进的评价方式,通过绩效标杆、海量数据比对等评价方法将部门目标、政府目标及政策目标等内容均纳入预算绩效评价范畴,从而将预算绩效评价对象拓展到部门整体支出、地方政府整体财政运行、财政政策等方面,更好地促进预算单位和地方政府履职尽责。

(二)大数据技术能将绩效管理嵌入预算全过程

当前中国预算绩效管理普遍存在预算与绩效“两张皮”的现象。大数据技术有望助力实现二者的深度融合。“在高速网络时代,通过基于实现软件性能优化的高速处理器和服务器,创建实时数据流已经成为流行趋势。”[18]从当前预算绩效管理的执行监控来看,财政部门对各预算部门的监控重点是预算执行进度情况,考虑到绩效预算监管人员工作量,报告无法实现高密度反馈,一般是按季度通报预算执行进度情况,而对项目初始设定目标完成程度及趋势,如项目实施预期效果的实现程度、公众满意度实现程度等并没有有效的测量方式;对项目实际执行进度、调整及趋势等也缺乏有效的监管路径;对政府采购、项目公示、招投标情况等项目管理情况也缺少必要的监控。由于财政部门职能掌握预算执行进度、国库管理等信息情况,要实现对项目的准确监控就需要通过调查取证、实地核查以及绩效运行信息采集等方式对预算部门的预算绩效运行情况进行重点抽查[15]。大数据的高速流动为预算绩效运行的全过程实时监管提供了可能。

(三)大数据技术有助于更好实现预算绩效评价全覆盖

预算绩效评价全覆盖要求预算绩效管理覆盖五级政府、覆盖所有公共部门、覆盖四本预算的所有财政资金。将不同的政府层级、不同的公共部门和不同性质的预算同时纳入预算绩效评价体系必然会存在非结构化数据和混乱数据。这已经超越了传统数据分析方法所能处理的范畴。大数据的多样性特征表明大数据信息格式和内容的多样性。这种多样性会使得数据资源纷繁复杂。“据估计,只有5%的数字数据是结构化的且能适用于传统数据库。如果不接受混乱,剩下95%的非结构化数据都无法被利用,比如网页和视频资源。”[17]因此,不同于小数据时代对数据精确性和结构化的需求,大数据时代的数据分析处理技术能够利用混杂的非结构化数据,这将极大丰富数据信息量。从预算绩效管理方面来看,目前中国预算绩效管理过程中处理的信息多为结构化的文字信息,而较少涉及图片、视频、音频等数据形式及网络日志、社交媒体、互联网搜索、手机通话记录、传感器网络等数据类型的信息,而这些信息在预算支出效果方面具有重要价值。大数据能够将这些信息都纳入预算绩效分析的范畴,从而尽可能减少信息不对称对公共预算绩效管理带来的负面影响,增加预算绩效评价结果的准确性,满足预算绩效评价全覆盖的需求。

可见,运用大数据创新公共预算绩效管理模式有利于充分发挥中国政府的信息优势,挖掘财政数据价值,以大数据促进公共预算绩效管理现代化,促进实现预算和绩效一体化,助力国家治理体系和治理能力现代化。

四、运用大数据创新公共预算绩效管理模式的具体路径

针对纵向和横向信息不对称导致的机会主义行为与预算效率损失,笔者拟尝试运用大数据技术构建公共预算绩效管理创新模式,运用分类挖掘等方法为推进中期支出框架奠定基础,运用聚类挖掘和关联挖掘等方法再造预算编制流程,运用异类挖掘等方法实现预算执行痕迹管理,运用关联挖掘、分类挖掘等方法创新预算绩效评价方式,为中国公共预算绩效管理改革提供参考路径。数据挖掘的基本算法包括分类挖掘法、关联挖掘法、聚类挖掘发和异类挖掘法等。在预算绩效管理过程中可以充分运用各种数据挖掘法的特点,提高预算绩效管理效率。

(一)运用分类挖掘等方法进行预测,为推进中期支出框架奠定基础

在纵向上,中央政府和地方政府之间,地方上下级政府之间容易因为信息不对称导致预算与政策分离。在短期内,上下级政府之间的非对称信息博弈会导致预算与政策分离,但是在中长期下,这种分离现象会得到缓解。因此,为减少纵向上各级政府之间的机会主义行为和预算效率损失,可将公共预算绩效管理改革的目标定位为保证预算与政策的一致性。这种一致性可以通过编制中长期预算得到缓解。这是因为年度预算平衡会造成人为调节财政收入进度和虚列或少列预算支出等弊端,带来预算顺周期调节行为和不规范的收支乱象,[19]而跨年度预算平衡机制在拟定预算时更多地关注宏观经济目标,从而能改进现有的年度预算制度并强化其约束力,不仅有助于建立现代财政制度、提高公共资源配置效率、防控财政风险及提高政府财政透明度,还有利于提高财政政策的有效性,从而保证预算与政策的一致性。

理论和实证分析都表明,引入中期支出框架可以有效提升政府绩效预算水平,防止预算过程与政策过程的偏离。但是引入中期支出框架要建立在准确的而经济和财政预测、严格的支出限额、至上而下的预算程序和严格的技术要求等基础上。[20]其中,准确的经济和财政预测是引入中期支出框架的技术基础,只有建立了完善的社会经济统计信息系统和预测体系,引入中期支出框架才有意义。

大数据分类挖掘等技术有助于实现对财政、经济信息的有效预测,从而助力预算与政策的一致性。分类挖掘技术等用于预测的大数据挖掘技术可以将GDPCPI、制造业指数等各类宏观经济数据与财政数据结合起来开展综合数据分析,可对宏观政策目标进行分析、评估和预测,寻找最优的财政政策和宏观经济政策。[21]因此,依托大数据分类挖掘技术引入中期支出框架将成为解决纵向信息不对称、保证预算与政策一致性的一条有效路径。

(二)运用聚类挖掘和关联挖掘等方法再造预算编制流程

如前文所述,由于信息不对称,“两上两下”预算编制过程中,容易出现虚增开支、政绩工程、预算安排与绩效脱钩、讨价还价、非正式预算制度、支出绩效目标淡化、人大审议权虚置等影响预算效率的预算编制行为。为解决这些问题,一是在预算编制过程中应更加注重政府信息公开和反馈公众需求,借助大数据信息系统,使得财政部门尽可能多地掌握预算部门的信息,使得“一上”过程中预算部门的预算编制过程更加科学合理,扼制预算部门不合理、不科学的预算要求;通过大数据关联挖掘法,更准确反馈公众需求。关联挖掘法的实质是寻找一种事务同其他几种事务之间的相互依存性和关联性,根据最小支持阈值找出数据集中所有频繁项目集的问题和根据频繁项目集和最小置信阈值产生所有关联规则问题。通过关联挖掘法,尝试研究网络搜索路径、自媒体发布信息文本、新闻热点点击量、政府相关网站访问量等与公众需求之间的关联规则,以更科学的算法掌握公众真实需求。二是更多地运用聚类挖掘和关联挖掘法,保证“二下”过程中财政部门预算控制数下达有据可依,实现从“人为分钱”向“制度分钱”的转换。通过聚类挖掘法,尝试分析各类碎片化的财政资金整合起来的可能的财政效益,以此确定最优的财政资金分拨途径;通过关联挖掘法,尝试建立公众需求、财政资金需求、财政资金拨付与公众满意度之间的关系,确定财政资金分配方案。在这一过程中,可以通过大数据信息门户权限分散非正式预算制度下的预算权力,防止权力绑架预算。三是解决预算编制“一上”和“二上”过程中,预算部门和财政部门淡化预算绩效目标的问题,由财政部门联合预算部门制定预算绩效目标,并将绩效目标纳入大数据信息系统,保证预算编制实现从重过程轻结果到以结果为导向的转换,保证预算绩效评价有据可依。四是改变传统预算编制“二下”过程中人大审议权虚置状态,将利用大数据信息系统保证人大拥有随时参与预算编制的可能,引入事前审议机制,让人大审议真正发挥应有的效用。

(三)运用异类挖掘等方法实现预算执行痕迹管理

异类挖掘法目前已经广泛运用于财政审计之中,通过对支出执行进度进行大数据分析,财政部门已经能够掌握预算执行中的异常信息。目前中国部分地方审计工作已经通过大数据取得了显著成效,通过将业务数据与财务数据、单位数据与行业数据以及跨行业、跨领域数据进行综合比对分析,实现了对预算单位审计的全覆盖。但是,目前中国仍然仅限于考核预算支出执行进度,缺乏对预算绩效目标实现进度的考核。2018516日,财政部印发《地方财政预算执行支出进度考核办法》,也仅仅规定了对地方财政预算执行支出进度进行月度考核。借助大数据,通过完善文字、数据、图片、视频、音频等信息载体,结合在预算编制过程中制定的预算绩效目标,完全有可能实现对预算绩效目标实现进度的实时监控。在此基础上,通过异类挖掘法等技术手段甄别偏离预算绩效目标的项目,有助于发现预算执行中的问题,解决预算执行过程中的信息不对称问题,实现项目的纠偏,提高财政资金使用效率。

(四)运用关联挖掘、分类挖掘等方法创新公共预算绩效评价方式

针对预算绩效评价过程中存在的绩效标杆缺乏、评价质量不高、评价结果运用不充分等问题,可以运用大数据挖掘技术,实现从预算绩效自评到海量预算支出比对、从单一评价到多维度评价的转变,并对预算绩效评价结果进行最终,创新预算绩效评价方式,从而提高预算绩效管理效率。一是建立全省系统共享、乃至全国共享的财政大数据信息系统,运用分类挖掘法,在海量预算项目中实现同类项目的比对,取代以往由预算部门自评、财政部门和专家及第三方评价机构重点评价的小范围、抽查式绩效评价,建立预算绩效标杆,运用关联挖掘法分析预算绩效标杆取得成功的经验,并在全国范围内推广。二是运用大数据的信息优势,实现预算绩效评价从单一评价到多维度评价的转变,将预算绩效目标设定、预算绩效目标执行情况、预算绩效结果运用方式等内容均作为预算绩效评价的内容,并拓展预算绩效评价的主体,如引入公众评价、第三方评价、财政部门评价及自评,并分别赋予各评价主体一定权重,使得预算绩效评价的在主体和内容方面更加丰富。三是运用大数据实现预算绩效结果追踪,通过大数据信息分析,甄别财政部门对预算绩效结果应用的情况,将科学应用预算绩效结果作为评价财政部门的绩效标准之一。

总之,将大数据技术运用于公共预算绩效管理全过程,运用大数据挖掘技术,设定新的公共预算绩效管理改革目标,有助于创新公共预算绩效管理模式,减少公共预算绩效管理中的信息不对称,提升公共预算绩效管理效率(见表1)。

1  基于大数据的公共预算绩效管理模式创新

公共预算绩效管理全过程

机会主义行为与预算效率损失

公共预算绩效管理改革目标

大数据挖掘技术

公共预算绩效管理模式创新

纵向

预算与政策分离

保证预算与政策的一致性

分类挖掘法

引入中期支出框架

横向

预算编制

一上

虚增开支

政府信息公开

聚类挖掘法

关联挖掘法

预算编制流程再造

政绩工程

反馈公众需求

一下

预算安排与绩效脱钩

从人为分钱到制度分钱

讨价还价

非正式预算制度

二上

支出绩效目标淡化

从重过程轻结果到以结果为导向

二下

人大审议权虚置

从走过场到事前审议

预算执行

监管乏力

从关注支出执行进度到关注绩效目标实现进度

异类挖掘法

预算执行痕迹管理

预算绩效评价

绩效标杆缺乏

从自评到海量预算支出比对

关联挖掘法

分类挖掘法

预算绩效评价方式创新

评价质量不高

从单一评价到多维度评价

评价结果运用不充分

预算绩效评价结果运用追踪

 

但是,要将大数据技术应用于预算绩效管理之中,还需要解决制约大数据技术应用于公共预算绩效管理的技术难题。目前制约大数据应用的因素主要有四个方面:一是当前“大数据”理念淡薄,二是大数据挖掘技术不成熟,三是绩效信息共享平台缺失,四是信息安全威胁等。如何解决这些问题从而推进大数据在预算绩效管理领域的深入应用是值得进一步探讨的重大问题。

 

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