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公共预算的多学科属性及其内在联系

日期:2019/1/15 10:05:03 来源:地方财政研究2018年12期 阅读次数:196

宁/河南大学

 

    内容提要:公共预算是一个历史的、动态的、多维的概念,政治学、经济学、管理学、法学等多个学科都对公共预算开展了研究,但是各学科的研究比较独立,缺乏足够的有机联系。关于不同研究视角的预算理论能否整合这个问题,主流的观点认为没有必要也不可能整合,但是仍有些学者对于整合表达出期许甚至做了一定的探索。为了促进公共预算学科的发展,本文从公共预算的本质属性出发,将各学科对公共预算的研究联系起来,其中,政治学是公共预算的基础和出发点,法学是现代预算制度的表达工具,也是连接预算基础和技术手段的桥梁,两者的研究主要基于宏观视角;经济学、管理学、会计学和行政学的研究主要涉及预算执行中技术层面的问题,这些研究主要基于微观角度。通过探讨公共预算研究中各学科的地位和相互关系,本文为公共预算研究的整合做了初步探索。

    关键词:公共预算  多学科属性  现代预算制度  整合

 

    一、引言与文献综述

    (一)公共预算的多学科属性

    公共预算制度是在英国新兴资产阶级与王室关于课税和财政资金支配权的斗争过程中逐步确立起来的,现如今公共预算已经成为国家治理的重要工具,可见,这一概念是历史的和动态的。在关于公共预算的看法方面,美国著名的预算学家威尔达夫斯基认为,由于预算服务于多种不同的目的,因而它可能是指很多的事物:一项政治行动,一项工作计划,一次未来预测,一个启蒙源泉,一次愚昧举动,一个控制机制,一种对限制的逃避,一种行动的手段,一个进步的障碍,甚至可以是一种祈祷:愿当权者能够温和地对待具有良好愿望而又能力有限的人们。[1]因此,公共预算是一个具有多维度的研究对象。David Nice认为“我们希望它肩负许多不同的、有时甚至是矛盾的任务”[2],这充分体现了公共预算的复杂性。

在公共预算的学科研究方面,Premchand1983)指出预算涉及经济学、会计学、公共行政学和政治学四门学科各学科对预算的研究领域和视角互不相同[1]Caiden1990)认为公共预算理论可从经济学、政治学与管理学三种不同的观点来进行研究[2];英国财政学者休·道尔顿指出,政府预算处于经济学、政府学、公共行政学和其他许多社会科学之间的交叉路口[3];卡恩和希尔德雷思指出“作为政治问题,预算是在多元冲突和竞争利益中分配社会稀缺资源;作为经济和财政问题,预算是评估管辖区的收入再分配、刺激经济增长和发展、促进充分就业、抑制通货膨胀和保持经济稳定的首要工具;作为会计问题,预算提供了政府开支的上限,使其在法律约束的可分配资金范围内活动;最后,作为管理和行政问题,预算详细说明了提供公共服务的途径和方法,确立其监督、测量和评价标准”[4]。美国政府预算专家Bartle2005)同样指出政府预算已经被学者们从多种不同的学科角度进行研究,预算理论不是单一的,而是由若干个理论组成的[3]。在国内,焦建国(2001)指出政府预算具有多重属性,分析了预算的政治性、经济性、行政性和法律性,并从经济学、政治学、管理学角度出发指出各自对预算的主要研究内容[4];彭健(2005)指出政府预算管理研究呈现出多样化的特征,并详细介绍了经济学、政治学、管理学、法学各视角的研究成果[5];周学荣(2009)在对政府预算理论研究的新进展进行评论的基础上,明确指出政府预算理论研究至今涉及包括经济学、管理学、政治学、法学、会计学、哲学等在内的多门学科[6];肖鹏(2018)认为公共预算是一个多学科的研究领域,政治学、经济学、管理学、法学等均从不同的角度研究公共预算,各学科的研究方法和研究结论是不同的[7]。可见,国内外的研究都充分说明公共预算的多学科属性。

    (二)公共预算的多学科研究能否整合

    目前关于公共预算的多学科研究呈现为碎片化的特征,对于这些研究能否整合统一,学术界大致持有以下三种态度。

一种是持否定态度,认为各学科的预算理论没有必要也不可能整合。Premchand1983)鉴于预算的复杂性旗帜鲜明地指出没有包容一切的公共预算理论[1]Bartle2001)也表达了类似观点,他认为尽管看起来有很多预算理论,但是没有一种最合适的公共预算理论[9]Schick1988)归纳了构建预算理论的困难性,暗示了预算理论整合的不可能性[10]。马骏等(2003)认为不同的分析视角会形成不同的预算理论,有着不同的研究范式,要建构全面的、广泛的、综合的预算理论是不可能的[8]。马骏等(2005)又进一步指出由于预算本身非常复杂,构建一般性的预算理论是非常困难的[11]。周学荣(2009)认为大多预算学者针对预算政策进行研究而不停地追踪政策问题,导致对公共预算缺乏一个长期连贯的研究过程,没有办法将不同的研究结果加以汇总[6]。邓研华(2011)认为任何试图对公共预算进行全方位描述和诠释的尝试都可能要归于失败[12]。王玮等(2012)在研究中指出公共预算是多维度、多层次的社会现象,涉及公共资金管理、资源配置、央地关系、民主与政治等多重内涵,任何一种分析框架都难以涵盖其全部的复杂性[13]。可见,有很多研究者都认为公共预算理论的整合是不可能的,这是当前主流的观点。

另有一些学者对不同学科性质的预算研究在某一视角下的整合统一做了一定的尝试。如焦建国(2001)认为预算的财政性质、政治性质、行政性质统一于其上的法律性质[4]。他的研究对预算性质的统一做了尝试,认为法律性质是政府预算的根本属性。但是事实上,在依法治国的背景下,国家的各种预算制度、政策都是通过法律的形式体现出来的,这种统一只是预算表现形式的统一,法律性并非预算的本质属性。马蔡琛(2003)尝试利用利益相关方分析的框架,构建了一个供给-需求的分析范式来考察我国的公共预算问题,并初步形成了一个从资金配置的供求视角解析公共预算问题的研究框架[14]。这一研究框架从财政学视角出发,对于其它学科研究成果的包容性比较有限。丁建微(2009)借鉴马蔡琛所提出的这一框架,对政府预算管理中的利益整合机制进行了研究,指出要构建一个利益相关主体共同治理的公共预算管理框架体系,包括政府预算决策与执行系统和利益相关方系统[15]。尚虎平(2009)对现代预算理论模式的整合做了有益的尝试。他认为现代预算理论主要有基于经济、政治、管理、法律四方面理论的四种模式,他以预算周期为视角,认为政府预算运行的筹划、决策、运作、监督四个阶段分别基于经济学理论、政治理论、管理理论和法律的模式,四个环节共同构成一个整体[16]。他的研究以预算周期为视角,提供了良好的分析途径,但是,他的研究是基于实践运行角度而非学科发展角度,按照预算周期的不同阶段把各学科的理论割裂开了。事实上,公共预算各阶段的运行是一个有机整体,在一个运行阶段可能存在多种理论模式,而不是断裂和孤立的。吴勋(2013)对多元的绩效预算理论进行了整合,整合了目标理论、新公共管理理论、效率理论、绩效理论、激励理论等多元理论,构建涵盖预算绩效评价目标驱动、预算绩效评价过程实现、预算绩效评价结果激励的基础理论与实现理论[17]。他对绩效预算理论进行了有机整合,详细梳理了相互之间的关系和地位作用,为公共预算理论的整合作了有益的探索。王月欣(2018)主张在中国哲学基础上构建政府预算理论,提出基周易体理财观的政府预算理论,从根本、综合角度深思,构建我国社会主义特色的政府预算理论[18]。显然,这些学者对于公共预算研究视角的整合都做了有意义的探索。

此外,还有些学者在认识到预算研究整合的难度之后,仍然表达出了对于建立一般性的政府预算理论的期许。如彭健(2005)在对政府预算的多样化研究进行评述的基础上,认为对政府预算的研究不存在一个占据主导地位的理论模式,也不存在完整的理论框架,不可能将不同的研究结果加以汇总。但他仍然指出为了构建一种一般性的、内在一致的政府预算理论,需要对这些预算理论进行跨学科的整合与借鉴。[5]这表达出希望预算理论能够整合的思想。周学荣(2009)在研究中也表达出了相同的期许[6]

尽管对公共预算的研究视角比较多,但都是从本学科各自的视角、范式去研究预算问题的,研究成果比较零碎,相互之间缺乏内在联系。关于公共预算的碎片化理论难以促进学科的长足发展,这种研究局面不利于构建完整的预算研究体系,不利于促使公共预算成为一门独立的学科,因此,各学科的研究怎样统合,是当前面临的一个重要问题[18]。对公共预算研究理论的整合是一项长期艰巨的任务,本文认为虽然对于公共预算不可能构建起一个大一统的理论体系,但是相对于碎片化的研究,存在一个可以将之关联起来的框架。要构建这一框架,就必须删繁就简,回到政府预算的本质上来,应从预算制度产生和发展过程研究预算的本质和特征,在此基础上,理清各学科在公共预算研究中的地位和相互关系。

    二、公共预算的本质属性

    (一)从公共预算制度的产生和发展来考察

现代预算制度是在英国发展起来的,预算制度的建立是一个新兴资产阶级同封建君主进行政治斗争的过程,最初是对国王的课税权进行一定的限制,国王要开征新税或增加税负,必须经议会同意和批准;后来扩大到争夺财政资金支配权上;最后,要求取消封建统治阶级对财政的控制和在财政上享受的特权。英国早在1215年的《大宪章》中就确立了非赞成不纳税税收基本原则。1689年颁布的《权利法案》确认了议会在立法、财政、税收和军事方面的权力不受国王的限制,政府财政管理受议会监督、对议会负责。直到1789年议会通过的《联合王国基金法案》要求把所有的财政收入统一在一个文件中,至此才有了正式的预算文件。1832年英国议会通过一项法律,确立了按年度编制和批准预算的制度,规定财政大臣每天必须向议会提出财政收支计划书,对国家所需的收入和支出事先进行估算,并且制订取得收入的相应方法,由议会予以审核批准后施行,这才形成严格意义上的现代预算制度。因此,公共预算制度的建立过程,是议会监督政府的过程,是纳税人维护自身权益的过程,是政治民主化的过程。现代预算制度的诞生是政治斗争的结果,公共预算的本质毫无疑问是政治性的。

    (二)学术界关于预算本质的认识

    美国著名的预算学家威尔达夫斯基(Wildavsky)认为政治性是预算的本质属性[12]。鲁宾也认为公共预算不仅仅是技术性的,它在本质上是政治性的[5]。罗伯特·D·李和罗纳德·约翰逊指出:虽然预算系统看上去是一门技术,但实际上它却是政治,是政治和技术的结合,而且技术位于最低层面,政治却处于最高位置。[6]马骏等(2005)指出,预算过程中的各种冲突实质上是政治冲突……由于财政资源是有限的,预算就成为一种资源配置的机制……预算过程都是一个政治工具[11]马骏(2007)明确指出公共预算的本质是政治[19]。李燕(2008)认为预算在本质上是一个政治决策或公共选择的过程[20]。李冬妍(2011)在研究中指出公共预算在本质上是政治性的,预算决定着政府的范围、资源的配置、财富的分配以及政府对于公众的责任,预算是国家财政制度的核心,是决定一个国家政府治理能力的基石[21]。黄新华(2014)认为公共预算的本质属性是政治性[22]。事实上,我国很多学者都肯定了政府预算就是一种政治过程(彭健,2005;李凡,2005;谢庆奎等,2009;蒋永甫,2010;邓研华,2011;叶娟丽,2011)。可见,理论界基本上形成了预算的本质是政治性的共识。

预算的政治性是对预算进行研究的前提,忽略其政治本质而进行的研究是没有基础的,这是对公共预算进行研究的前提和出发点。

    三、公共预算研究中各学科相互间的关系和地位

    公共预算制度经过两百多年的建设,已经成为国家治理的重要工具,也是实现政治民主的重要手段。公共预算制度要发挥作用必须有效安排财政收入和支出并付诸实践,这就需要完善的预算法律体系、规范的财政体制、科学的政府会计制度、有效的监督管理机制,因此,公共预算需要政治、法律、经济、管理等多方面理论的支持。

根据公共预算制度运行的环节,可以将之分为决策、表现形式和实施运行三个层次,分别对应着不同学科的研究,以此为主线可以描述出公共预算研究中各学科的地位和相互关系,如图1所示。

宏观

视角

 

 

公共预算的

实施运行

公共预算的层次

学科领域

学科地位或作用

政治学

法学

经济学

管理学

会计学

制度保障

法律手段

技术手段

技术基础

技术

保障

行政学

审计学

基础地位

研究出发点

微观视角

公共预算的决策

 

公共预算的表现形式

 

单向关联关系

双向关联关系

弱单向关联关系

1  公共预算的研究框架体系

 

(一)公共预算的研究出发点

政治学角度对公共预算的研究要解决的是预算的本源问题,是预算问题的出发点,即通过公共决策机制实现预算的民主化,以保证预算结果符合公共利益。政治性贯穿于公共预算的整个过程,表现在预算的决策和预算决策的执行各个环节都离不开政治制度。因此,政治学的研究具有基础性地位,影响着其他学科的研究,忽视了政治学的基础,经济学、管理学等完美的理论无疑就成为空中楼阁,预算的政治本质是在任何情况下都是不容忽视的。

(二)公共预算的表现形式

在民主政治社会中,任何制度建构都必然通过文字将其规范下来,形成相应的制度文本,即法律文件[23]。建立公共预算制度是为了规范政府行为,约束政府,而实现这一目的的强有力手段就是法律,因此,法学角度的研究集中体现的是公共预算的表现形式。在当今法治社会中,各项预算制度大都表现为法律,预算是具有法律效力的文件,可以说,预算与法律是表里关系,是不可分割的。法学对公共预算的研究主要集中在实体法和程序法两个方面,考察法律对政府预算管理各利益相关主体间权利与义务关系的调节与规范,致力于制度建设和约束,保证预算的执行有法可依,预算的违规可以依法追责,实预算法定的理念

(三)公共预算的实施运行

公共预算必须实施运行才有现实意义,否则,停留在纸面上的决策毫无意义,而公共预算的贯彻执行需要技术方面的支持。

1.技术手段主要依赖于经济学与管理学。二者对公共预算的研究建立在完全理性假设的基础上,将公共预算看作是一个纯粹的技术过程。预算是通过政治程序来解决有限公共资源的配置问题,因此,可以说预算一半是政治、一半是经济。经济学对公共预算的研究具有举足轻重的地位,主要目的是为了提高财政资金的配置效率。经济学视角的研究集中在公共财政学领域,借用了微观经济学、产权经济学、制度经济学、信息经济学、福利经济学等分析方法,主要研究财政收支规模和结构、税负水平、税制结构,公共产品的供给等问题。从管理学角度的研究主要强调政府预算的功能性特征,即预算的控制、管理与计划等功能。[7]在公共预算的实施过程中,牵涉到整个国家的财政运行系统,管理是必不可少的环节,对于预算实行精细化、科学化、动态化、绩效化的管理已经成为时代的需要。管理学的视角将公共预算看作一个包括编制、审批、执行、决算和监督的流程,从微观领域出发,从技术细节着手,致力于提高预算的管理效率。

2.技术基础主要依赖于会计学。预算从技术上来说是关于政府收支的计划,做好会计核算是前提和基础。利用会计学的工具可以洞察某项预算改革采用后的净成本和净收益,有利于提高对有益改革政策的洞察分析能力[7]。因此,预算会计能够记录交易和确保对公共支出的预算控制,是预算制度运行的技术性基础。合理的会计制度能够促使日常流动性财政资金得到高效利用,能够准确反映政府的资产负债和运营成本,可以防范财政风险。显然,预算会计是公共预算制度运行的技术基础。

3.技术保障主要涉及行政学、审计学。公共预算的主体是政府,现实中的政府机构是有横向分工和纵向分级的,公共预算的施行必然牵涉到行政管理体制,因此,公共预算与行政学的研究密切相关。从行政学视角看,公共预算是政府进行政策、资源和项目管理的重要手段,行政学对公共预算的研究以提高政府行政效率为目标。审计学是一门对经济活动进行有效监督的社会学科。审计学对于公共预算的联系在于审计监督是预算监督的主要手段,我国审计学对预算的研究主要涉及预算执行情况的审计、绩效审计等。这些研究都为预算的运行提供了技术保障。

事实上,对政府预算的研究不仅限于以上学科,还有伦理学、社会学、哲学等方面的研究,只是研究比较零星,影响力也都不大,不再一一赘述。

(四)各学科的相互关系

如图1所示,本文将对公共预算的研究按逻辑分为三个层次和宏观微观两个视角,即公共预算的政策制定、预算决策的表现形式和预算政策的实施运行三个层次,前两者属于宏观视角,预算的实施运行属于微观视角。其中,政治学的研究是基础,是预算研究的出发点,政治性直接影响着其他领域的研究,事实上,预算中的政治与经济、管理等学科并非完全割裂的,而政治也受到经济、管理等研究的间接影响。法律是预算结果的表达工具,通过政治程序所编制的预算都是具有法律效力的文件。同时,法学也是连接预算基础和技术手段的桥梁[8],一方面受到政治制度的约束,另一方面,预算的法治建设需要经济、管理、会计等技术手段的支撑。政治学和法学的研究主要是规则性的,其影响是全局性的,属于宏观视角。经济学、管理学、会计学、行政学和审计学主要解决的是预算执行过程中的各类具体问题,技术层面的研究主要基于微观角度。

四、研究结论与展望

公共预算尽管具有多学科属性,其在本质上是政治性的。现有研究从政治学、法学、经济学、行政学、管理学等视角展开,关于公共预算的研究成果呈现为碎片化的状态,缺乏将它们串连起来的一条主线。本文从公共预算的决策过程出发,到预算的表现形式和预算的执行,围绕公共预算这一主体,将各学科对公共预算的研究按逻辑分为三个层次和宏观微观两个视角,阐明了相互间的地位和关系。本文的研究只是简单地从学科角度入手,而非从公共预算的理论入手,探讨的是各学科的相互关系和地位,没有深入到公共预算的理论体系。因此,本文的研究相对于公共预算理论的整合只能称之为初步探索。公共预算学应成为独立学科是学科发展的需要,对公共预算理论的整合还需要大量的研究工作,希望本文能够起到抛砖引玉的作用。

 

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