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政府与社会资本合作模式异化现象:基于多重逻辑的分析

日期:2019/1/15 10:00:44 来源:地方财政研究2018年12期 阅读次数:141

王姣/山东财经大学

 

内容提要:在地方债务高企与新型城镇化战略的背景下,PPP模式在发挥新型治理工具作用的同时,也出现了执行过程中的异化现象,背离了政策初衷和价值取向,极易引致次生风险。为规避“头疼医头、脚痛医脚”式的改革窠臼,基于国家治理和多重逻辑理论的视角,本文运用宏观制度和多元逻辑主体的微观实践分析工具,对PPP新型治理模式的异化现象进行了理论解释。

关键词:政府与社会资本合作模式  异化现象  多重逻辑

 

作为一种新型治理方式,政府与社会资本合作模式(PPPPublic Private Partnership)逐渐成为国家缓解地方政府债务风险、解决新型城镇化政府资金缺口、提升公共项目投资效率、推进混合所有制改革、促进政府职能与运作机制优化的重要举措(孙洁,2009;王守清,2008;温来成,刘洪芳,彭羽,2015;周正祥,张秀芳,张平,2015)。然而在实践层面上,由于经济社会环境的复杂不确定性,PPP模式风险频现:据财政部PPP中心对外公布的全国PPP综合信息平台项目库数据,截至201712月,全国入库项目共计14424个,累计投资额已达18.2万亿。在某些已签约、落地项目中,甚至也出现了与国家政策初衷及PPP核心要义相矛盾的异化现象:据《中国投资参考》今年4月对公私合作(PPP)基础设施项目所做的调查发现,在一半的开发项目中,所谓的“私营”合作伙伴实际上是国有企业。在走访的39个项目中,仅22%拥有来自私人控股公司的投资。可见,由于当前各方理念知识的落后、现行激励模式与监管机制的失范,“重融资,轻管理”、“重立项,轻后期”等PPP模式异化现象已初露端倪。这导致部分PPP项目演变为地方违规筹集资金(吉富星,2015),寻租设租(赖丹馨,费方域,2015)问题的“隐形之手”,背离了国家借助PPP模式提升公共服务供给效率的原有价值取向,由此引致地方政府债务风险、金融风险、政府信用风险等次生风险。

一、文献述评

政府与社会资本合作(PPP)模式的应用可以追溯至几百年前,但现代意义上的PPP则是新公共管理运动发展的延续(樊千,邱晖,2014),是伴随着公共服务的多样化需求而产生的公共部门和私人部门的合作机制(叶晓甦,徐春梅,2013)。该模式一经提出,便得到了英国、美国、澳大利亚、加拿大等国家政府的重视和应用。通过文献梳理发现,在不同的实践场域中,人们对PPP的基本理念认知产生了严重的分化,现有PPP内涵的定义至少有四种:PPP模式是一种基础设施建设领域的融资工具(Government of Quebec2004)、PPP模式是市场化改革中的社会治理工具(Wettenhall2003KlijnTeisman2004)、PPP模式是化解政府公共财政危机的政策工具、PPP模式是促进国际合作与开发的工具(Paoletto2000)。

与此同时,研究者对PPP模式运行成效的评价并不统一。支持者认为,PPP模式的核心是“伙伴关系、利益共享和风险分担”(贾康,孙洁,2009)以PPP模式为形式供给公共服务,在融资机制(刘波,龚晖晖,2009)、运营成本(Mott MacDonald2002)、基础设施质量(Surya Sudheer Meduri Thillai Rajan Annamalai2013)等方面优于传统的供给模式,能够改善公共服务供给领域的资源配置效率,代表了有效提供公共服务的组织创新机制。反对者则基于PPP的复杂性、信息不对称和政治经济环境不确定性等问题,质疑PPP模式的运行效果(Hart1997;赖丹馨,费方域,2010Rui Cunha Marques2017)。随着改革实践的不断推进,价格虚高、质量低下、私人垄断、招标腐败、责任弱化等公共服务的公共性流失问题频发,政府面临着高昂的缔约成本(张亚勤,2017)。

从国内近年来的实践来看,由于对PPP模式认识理解的偏差和国内环境的影响,逐渐显现的PPP模式的异化现象也得到了国内学界的关注。结合现有研究,其表现可以归纳为两个方面,一方面是对PPP模式基本内涵的异化,即在未能清晰界定PPP模式核心要义基础上,盲目跟风应用PPP模式;另一方面是地方政府在应用PPP模式的过程中,对国家政策初衷的偏离、异化。其中,以“固定回报、明股实债、财政兜底、政府承诺、拉长版BT”为特征的PPP模式的异化现象尤为引得研究者注意。关于PPP模式异化现象的解读,有研究者提出了“伪PPP项目”的概念,对异化现象进行了深入思考。根据现有研究,对当前PPP模式异化问题进行了整理(如表1)。

1  部分文献对PPP模式异化现象的归纳

作者

年份

异化现象

描述

陈琤

2010

目标本质不合规

一些地方政府以PPP项目为直接目标,忽略了PPP模式应服务于改善公共服务供给的本质属性

胡改蓉

2015

刘穷志

2016

参与主体不合规

政府方主体界限不明:一些国有资本或融资平台异化为政府方主体

私人资本界限不明:私人资本被驱逐,国有企业和金融公司成为市场方主体

周正祥等

2015

风险分担机制不合规

政府方与市场方风险分担的比例、模式不合规

温来成等

2015

周小付

2013

刘薇

2015

适用领域不合规

异化项目超出了“市场化程度较高的公共产品、公共服务领域”,带来PPP模式的滥用、错用

刘穷志等

2017

运作方式不合规

拉长版的BT模式

变相融资;明股实贷;固定回报、政府承诺、财政兜底;缺乏“社会资本共同参与”的核心要素

合作期限不合规

李延均

2010

实施程序不合规

立项规划程序不合规

财政承受能力论证程序或物有所值评价不合规

政府采购程序不合规

 

现有研究拓展了人们对PPP项目异化命题的认识进路。其意义在于:第一,提出了PPP模式的源起和对PPP模式的不同认识;第二,研究了PPP模式在国内实践的异化表现。而在此基础上,面对地方债务风险滋生、新型城镇化资金缺口背景下PPP项目执行过程中的乱象丛生和多重困境,还需对如下问题进行全面深入的思考:

PPP模式实施的过程中,涉及到了多级主体。国家推进PPP模式的政策命题和行为逻辑是什么?尽管国家通过各类政策性文件,对PPP滥用、错用现象进行规范,地方政府在推进PPP模式过程中的异化行为逻辑和误区背后的原因是什么?社会资本参与PPP模式的诉求是什么?PPP模式自身在什么样的条件下是有效率的?

事实上,从“治理”角度出发,PPP模式是国家治理能力现代化的重要手段。从当前研究看,多数学者仅从某种孤立机制(如财政体制、PPP管理)中解析,难以理解其出现异化现象的真正原因。而利用多重制度分析逻辑,可以将孤立地、碎片化的机制集成起来,提供有力地、全面的分析工具。可将在三个方面弥补以往分析框架的不足。第一,力求从理论的框架上,突破以往单一、简约的分析范式,突出多重主体逻辑之间的相互作用,在此基础上进行理论分析。第二,在宏观分析的基础上,探究多重主体逻辑下的微观基础,深入描述在组织场域内部,不同逻辑主体的行为方式和理性基础,建立宏观制度逻辑与微观主体之间的联系。第三,除了基本的静态分析外,还需在动态变化的视角下,强调现象、风险发生的内生逻辑,即多重逻辑和不同逻辑主体间的相互关联和作用,影响、制约、改变了社会发展轨迹,因此,还需从演变的方向与过程入手进行深入地探析,才可对现象发生的致因提出可令信服的解释。

二、理论框架:异化现象生成的多重逻辑

对于涉及国家、地方政府、社会资本、制度环境等多重行动主体和逻辑场域的PPP模式,单一逻辑难以解释复杂化背景下的制度变革和由此所引发的制度风险,多重机制相互作用下的动态过程可以视为观察和理解制度实践进程中异化现象的重要突破点。国家、地方政府、社会资本,这三个行为主体的行动和角色塑造了PPP模式推进过程中的三维制度逻辑——威权主义与国家的逻辑、科层体制与地方政府的逻辑、投资理性与社会资本的逻辑;这些制度逻辑及其在制度实践进程中的微观行为意义将成为理论框架的着眼点。

(一)国家的行动逻辑

在市场化、现代化的进程中,PPP模式获得国家大力推广,一是由于PPP模式政府与市场合作供给公共物品的优越性,二是其消解地方政府存量债务的有利性。国家是包括中央政府各机构及全国性立法执法机构(如全国人大)的决策部门(周雪光,2010)。中央政府作为国家的代理人,拥有宏观层面的调控目标、自上而下的体制威权、改造社会的宏远目标以及强大绩效与政权合法性的压力(Dingxin Zhao1989)。这是为维护国家政权的稳定性和合法性,针对地方所存在的突出问题和潜在风险而做出相应政策安排的体现。

由于“强政府-强社会”(马振清,孙留萍,2015)发展语境逻辑,我国在国家治理过程中,既有基于制度化的常规治理安排,又有针对特殊时期、特殊事项的自上而下、依靠行政力量推进的运动型治理机制。在运动型治理模式下,通过国家强有力的推动,一项政策、制度的实践可以在短时间内在全国范围内铺开,其直接目标是超越科层体制的组织失败,达到纠偏、规范边界的意图(冯仕政,2011;周雪光,2012)。受国家传统、政治体制、官僚式的行政动员机制等各方面因素的影响,“运动式”治理模式存在及发挥作用的合理性和必然性不容否认,与其他治理模式相比,依靠行政力量的运动式模式,能够以较小的制度变迁成本,达到社会经济发展的目标。

然而,传统国家动员性的运动式治理,在经济建设领域内弊端也显而易见:如中央“一纸令下”,各地“一哄而上”,缺乏整体的战略规划,造成资源浪费;如中央政府不同部门间利益不和、指令不一,法律、法规等规范性工具的缺位,造成地方的执行乱象;如“头疼医头”,缺乏相关的制度配置和配套机制,出现了风险不能有效应对;如“自上而下”,行政力量的导向或变相强制,使得“政府”与“市场”的边界混淆不清(汪大海,张玉磊,2013)等。

国家试图通过PPP模式的推广来深化巩固社会稳定、维护社会发展的治国逻辑,但推广方式也落入了“运动式”治理的窠臼。“运动式”治理的通存弊病在于,在缺失应有的“制度性”逻辑的情况下进行政策推广,会带来政策适用性等各个方面问题。从国际范围来看,PPP模式并非新生事物,在相当长一段时期内我国地方各级政府的应用呈现出“断点式”发展,但2013年以来在国家顶层设计上以密集式的通知、文件、“示范项目”等形式实现主导推动后,在实际上带来了“运动式”的效果,体现出了较为明显的制度惯性逻辑。造成了地方政府的“一哄而上”和“盲目跟风”。但由于“运动式”治理逻辑缺乏常规制度安排的稳定性、规范性及有效的监督,地方政府的行为呈现出野蛮生长而规范性不足的特征,项目异化的现象比比皆是。尽管其后财政部多次发文予以制止,但其问题的顽固性超出了国家层面的预估。

从内部治理结构上看,国家政策的推进,是在中央政府不同部门相互作用和制约下进行的。中央政府并非铁板一块,而是由有着多重目标和不同利益的各个不同部门组成,处理现实问题、突发事件、回应复杂需求,无不需要多部门的协调与合作。由此,中国社会的政治经济改革,体现出政府各部门间相互权衡、平衡和妥协的过程,这是引致国内“渐进式”改革道路实现的重要原因之一,同时也造成了部门间的协同性问题,不免会出现部门间的职能交叉、权责脱节、互相推诿、恶性博弈等现象。对于PPP模式的推广,在中央政府部门中由财政部、发改委共同推进,其他行业机构(如交通部、农业部等)也发布了相关的PPP模式实施规范,应该说,当前对于PPP模式的解读五花八门,政令不一甚至相互矛盾的现象比比皆是,这给PPP模式在地方的有效推广带来了一系列阻碍,在某种程度上加剧了混乱局面。

(二)地方政府的行为逻辑

我国的国家政策是通过各级政府的科层组织体系加以贯彻落实的(周雪光,2010)。回顾中国改革开放以来三十余年的经验,中央政府主导下的经济分权(中国特色财政联邦主义)与政治集权(分权化威权主义)是成功调动地方政府积极性、实现中国经济快速崛起的重要原因之一(陈钊,徐彤,2011)。但与此同时,由此而引致的地方公共服务供给不足、地域行政性垄断、地方主官的唯政绩观行为等广受诟病(张卫国,任燕燕,花小安,2011;郭庆旺,贾俊雪,2010)。

第一,政治晋升激励的逻辑。科层体制与晋升激励是地方政府及其代理人(政府官员)行为的重要政治逻辑。基层政府官员并非选举产生,而是由上级部门根据相应的评价机制进行指派和任命,评级机制包括区域经济增长、财政收入、招商引资以升学率、生育率等指标。为换取中央政府的政治支持,地方政府有着强烈地利用预算外融资模式进行基础设施建设的投资需求和冲动(靳辉等,2016)。地方融资平台被清理整治以后,中央层面鼓励推广的PPP模式有意无意中成为地方政府的“救命稻草”。为缓解当期的债务压力,在尚不明晰PPP模式内涵和适用范围的情况下,PPP模式被简单地理解为一种“融资模式”,带来了地方政府对其不加甄别的“滥用”、“改用”、“错用”,直接引致了PPP模式在实践过程中的政府、市场关系错位等各种异化现象。这种做法严重违背了政府和社会资本合作的政策初衷,不仅将影响PPP模式的推广,还有可能会致使大量的公共服务项目因难以落实而遭到搁置,甚至还会出现寻租和违规行为,相关的财政、金融风险值得警惕。

第二,经济“自主性”扩张的逻辑。自财政分权体制建立以来,地方政府的行为模式呈现出较大的自主性和异质性。经济层面“自主性”逻辑的扩张,一方面促成了地方经济不同的发展面貌,形成了地方政府的竞争格局,开拓了地方的制度实践和创新领域;另一方面,地方政府“自主性”扩张和偏离,也是引致国家政策、意图出现异化、偏离现象的重要原因。中央政府“行政性”放权的初衷是通过“自主权”的授予,激励地方政府实现本地区发展的积极性。但由于中央与地方政府在效用函数上的差异化,地方政府及其代理人在微观实践中,总有“权力扩张”和 “理性经济人”的最大化利益冲动。信息不对称和监督机制的缺失,地方政府往往会通过各种变相的形式与中央“讨价还价”,在最大化“自主权”的基础上,变异地理解和贯彻上级的制度规则,如通过“补充文件”、“层层截留”、“改头换面”等行为,对上级的政策进行实质上的异化,以满足自身利益的最大化。地方政府经济“自主性”的扩张,在促进地方经济发展的同时,也带来了地方发展的各项隐患。在PPP模式推广的过程中,由于监管及激励机制的不成熟,尽管PPP模式可以提升公共物品供给的效率,但是在实践过程中,也可能被地方政府利用以规避债务管制和《新预算法》的约束,由此导致新的财政风险(靳晖等,2016)。如一些地方政府在“稳增长”、“降债务”的压力和约束下,将原有的BT项目“新瓶装旧酒”式的简单包装,严重影响了PPP模式的健康发展(陈志敏,张明,司丹,2015)。

(三)社会(私人)资本的逻辑

PPP模式的核心,是发挥私人资本部门资金、技术与管理的优势,从而实现比以往低的成本,为社会提供更为优质的公共服务,微观层面社会资本的逻辑也是应该探究的重要方向。因此,对于私人部门行为的观察,应放置到政府与私人部门的关系中才可能得到更清晰的表达。

由于公私利益的矛盾、监督机制的缺失以及PPP模式内涵、规则的不明确等多方面原因,一些私人资本会利用政策漏洞、地方官员对个人私利的追逐心理,在利益的驱使激励下,出现与相关地方官员公私勾结的现象,这不仅没有缓解地方政府存量债务风险,反而造成了新的政府性债务的扩张,继续陷入政府采购与招投标腐败的怪圈难以自拔,加剧了财政风险的生成概率和致损程度,带来了PPP模式实践中的异化现象。

第一,私人资本与政府两方在本质理念上存在冲突。转型期制度的缺失、扭曲的政企关系、政治的不确定因素增强了企业寻租激励,导致公私合作的失效。政府信用形象、政治的不确定性因素影响企业的投资行为,导致公私合作的失败。在初始的目标逻辑、投资收益形式、管理模式、风险识别等方面,政府部门与私人资本有着较大的差异和矛盾,这意味着双方在进行合作的过程中面临着一定程度的主观性和风险性。具体来说,私人资本具有逐利和风险规避的特性,即在进行决策的过程中,在获取收益和承担风险之间求得平衡。而政府部门追求的目标是公共福利的最大化,这种差异极易导致双方合作行为走向异化:政府部门作为规则制定者,掌握了与哪些私人资本合作的主动权,可以通过正式或者非正式的动作限制、约束、影响、改变私人部门的行为;而一些私人资本则试图通过“寻租”等非市场的途径获取由于政府干预而形成的资源,如政府补贴、征地便利、税收优惠等。经济转型时期,相关监管、规制制度的缺失,驱使着私人资本通过寻租获取正向激励(申宇,傅立立、赵静梅,2015),导致了公私部门合作行为的异化和目标的偏离。

第二,经济分权、财政压力和晋升激励扩张了地方政府的设租空间和社会资本的寻租行为。20世纪80年代经济分权后,地方经济“自主性”扩张及监督机制弱化使其获得了对税收政策、行政审批、工程招标、土地批租等事关地方经济发展的资源分配权,地方政府主官则成为属地企业主动寻租的对象。可以说,分权制改革给予了地方政府在经济、财政领域的“自由裁量权”,而监督机制的缺失又为地方官员的设租行为的扩张提供了空间。90年代以来的分税制改革,使得地方政府的财政自主性显著下降,财政收入的困境进一步加大;而近年来以GDP增长率和财政收入水平为主的政府绩效考评机制,一方面,提高了地方政府主官发展地方经济的积极性;另一方面则提高了地方政府干预经济的“正当性”,为地方官员的设租行为提供了正当的理由。

三、政策建议

在地方债务的高企和城镇化快速发展背景下,地方政府具有利用PPP模式的融资冲动,同时也为PPP模式的异化埋藏了隐患。对此,应从国家、地方政府、社会资本等层面协调推进,实施多元治理:

(一)培育适应PPP模式推广的宏观制度环境

PPP异化之弊,是国家政策在地方执行异化走样的一方缩影,是国家“政治集权”、“经济分权”宏观形势下的又一产物,暴露出国家常规治理的失灵以及常态化治理能力的不足。由此,PPP异化现象的治理,应从政策实施的源头进行反思和调控。从国家的逻辑上,应提升PPP模式推广的制度供给质量,坚持“制度化”可持续、系统性的国家治理之路,这既是“国家治理目标和治理能力的现代化”的重要体现和必经路径,同时也是当前各方问题的治理之道。在此过程中,要破除“运动式”治理的流弊,要在政策实施之前建构严密的制度体系,要在政策实施之后,培育适宜政策实施的有利环境,在出现异化问题时,应杜绝简单的文件警示、口头指导,应以“疏”为主,加强实质有效地监管。

此外,在国家治理能力和治理体系现代化的现实语境下,还应从财政体制改革入手,调整和平衡央地关系。其中,政治集权性与地方政府经济自主性的平衡,将是健康、良性央地关系的重要内核。此外,从国家层面而言,还应重塑PPP模式应用的价值体系。PPP模式的应用,不应局限于地方政府债务率的降低,不应出于对中央预算约束、债务约束的回避。在国家向地方发布的各类指导性文件中,应回归、重塑PPP模式“改进公共服务治理方式”为核心的应用价值体系。

(二)阻断地方政府异化PPP模式的动力机制

晋升激励、投资冲动、债务约束是地方政府将PPP模式异化应用的直接动力。因此,要实现PPP模式的可持续发展,减缓PPP模式异化现象的发展,就要阻断异化现象发生的根由。这就要求,应创新地方政府官员的晋升激励机制,建立包含基本民生导向的政府官员绩效评价机制;应正确处理地方经济发展和地方政府举债之间的关系,在不透支地方经济的未来发展空间的前提下,推动地方公共服务供给效率的提升;应创新地方政府举债的形式,阳光化、正规化、透明化、法治化,阻断地方或有债务风险的滋生路径,化解地方债务风险链条。

此外,由于PPP模式涉及多方主体、多个环节,因此地方政府应加强政府与社会资本合作的内部控制治理,重视PPP核心理念的规制和构建,从根本上改变“重融资、轻管理”的不良倾向,改变行业分割、多头管理的状况。

(三)构建以公共利益为导向的PPP模式绩效评价体系

公共利益目标作为PPP模式的最高价值追求,不仅仅是一种理论可能,也是一种现实的制度安排,应保证和促进公共利益目标实现的制度安排贯穿于公私合作制的实践(陈婉玲,2015)。PPP模式是“公共部门”和“私人部门”不同组织间的合作,又涉及到不同的行业、横跨较长的时间周期,具有天然的不完全性和复杂性。目前,对PPP模式的规制,立法的呼声较高。但是,固化的法律框架很难在单一的视野中平衡公私部门的利益、进行统一的规范和约束。私人利益的强化容易引致公共利益的受损,而公共利益的诉求又将导致私人利益的被忽略。因此PPP模式不同组织间利益平衡与协调,一方面,要依靠PPP模式的立法实现质的突破,应突破公共利益和私人利益的二元思维模式,寻求政府权力和契约精神的最佳契合,回归公私伙伴关系的应然要求。另一方面,要通过PPP模式绩效评价体系的建立,在项目进展过程中构建以“公共利益”为导向的PPP模式绩效评价体系。

(四)构建PPP模式的地方政府债务风险评估与预警机制

从项目的全生命周期角度,对PPP模式各环节上可能产生的债务风险进行识别与评估,探究风险传导转化路径;根据所搜集政府与社会资本合作模式案例,利用风险识别方法,重点对物有所值原则、财政支付承诺(责任)、项目运营政府收益、公共利益情况以及债务风险的金融化等方面进行识别,构建PPP模式债务风险指标体系,提供PPP模式的债务风险评估机制;在识别与评估的基础上,从技术和理念上构建PPP模式的监管防范机制,利用风险监控技术,结合风险预警的指数方法,根据量化后的风险状况,构建PPP模式债务风险的预警机制。此外,以“公共利益”与“供给效率”的目标统一、“政府力量”与“市场作用”的路径统一以及“债务治理”与“政府职能重构”的结果统一为基本原则,提出PPP模式债务风险防范的政策体系。如重构地方政府监管职责,加强针对PPP项目全过程的风险识别与评估,优化各级政府之间财力与事权的组合,保证地方政府事权和财力的合理匹配,根除地方政府过度盲目举债的内在压力和冲动等。

PPP模式发源于英国,流行于欧美,80年代引入我国,2013年以来广泛借用。PPP模式的基础项目规则、风险分配的理念和实践大都起源于国外,这与中国特定的治理背景存在差异甚至相悖的情况,因此,在借鉴国外经验的过程中,应考虑到中国特有的治理环境。切忌一昧得复制推广国外实践,而是要从我国实际出发,创新PPP模式实践的中国样本。对PPP模式异化现象的研究和讨论,也并不是对PPP模式及其实践的简单否定。在批判异化现象的同时,应该看到各级政府及相关群体在规范PPP模式实践过程中所做出的努力,如关于PPP模式推广的规范性文件不断完善、对PPP模式内涵和适用范围的解读不断深入、对PPP模式实践经验的总结不断更新等。从更为开阔的视角来讲,成功的PPP实践不仅能够实现公共物品融资方式的创新,还将带动政府社会治理和管控模式的更新。

 

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