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马来西亚城市低收入者住房PPP建设经验及启示

日期:2019/1/15 9:57:59 来源:地方财政研究2018年12期 阅读次数:237

汪建强/重庆科技学院

 

    内容提要:低收入者的住房问题是城镇化发展中的普遍挑战,能整合利用广泛的社会资源、有效提升公共住房供给效率和质量的PPP模式是应对这一挑战的重要制度举措,我国在这方面尚处于初始探索阶段,而同处城镇化快速发展中的马来西亚则是开发利用该模式的典范。通过发展理念的突破、良好规制结构的设计、多元可及的政策性金融体系构建、公众参与机制的确立等实践,使PPP模式为保障低收入贫民的居住权益发挥了显著作用,也为我国住房保障PPP建设提供了有益的参考和启示。

    关键词:马来西亚  低收入者  PPP模式  公共住房保障

 

    随着我国城市化的推进和低收入人群住房问题的不断加剧,住房保障建设的可持续性挑战日益突出,由政府独自承担保障房建设的既有模式面临着资金不足、效率低下、风险集中、管理不善等诸多瓶颈,探索引入更多的社会力量参与建设、构建新的建设管理模式成为解决这些问题、促进住房保障健康发展的关键。2010年国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,提出要鼓励、支持、引导民间资本投资建设保障性住房,20156月财政部、住建部等六部委联合发布《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》,明确提出运用政府与社会资本合作模式、即PPP模式推进公租房的投资建设与运营管理,要求各地区组织开展公租房PPP模式的试点和实施。由此,PPP模式成为了我国住房保障制度的重要改革方向。

    一、PPP模式与公共住房

    PPP(Public-Private-Partnership)即公私合作伙伴模式,是指政府公共部门在与民营部门合作过程中,让民营部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现政府公共部门的职能并同时为民营部门带来利益。通过这种合作和管理,可以在不排除并适当满足民营部门的投资营利目标的同时,为社会更有效率地提供公共产品和服务,使有限的资源发挥更大作用。[1]相比由政府部门独自负责的传统模式,PPP强调对私营部门的引入和充分利用民间资金,推动公共项目融资、建设、运营的多元化,公共部门与私营部门结成伙伴关系,约定共同的合作目标,各自发挥自身优势,实现彼此间的风险分担和利益共享,实现“112”的双赢效应。

    20世纪90年代后,PPP在我国公共事业和基础设施建设中得到了广泛应用,我国已成为全球PPP研究和实践最活跃的国家之一,但在公共住房保障建设中PPP的运用却很滞后,迟至20116月北京市成立了保障性住房建设投资中心,才标志着将PPP模式引入保障房建设进入初始探索的阶段。而随着我国新型城镇化进程的不断深入,城镇人口的居住困境将保持较长时期的紧张状态,改革创新住房保障建设的体制机制、促进其可持续性的长效发展正为PPP模式提供了广阔的作用空间。创新并完善PPP模式以激发民间资本的活力,鼓励其参与房地产市场开发建设、尤其是保障房建设和棚户区改造是正确处理政府与市场的关系、坚持“市场主导、政府引导”的新型城镇化发展的重点改革方向之一。[2]

    运用PPP模式改进和提升社会公共住房的供给机制是许多国家普遍采用的缓解城镇住房压力的政策措施。在PPP的诞生地英国,该模式最初主要应用于公路、桥梁、隧道、政府办公楼、医院、学校等建设,对公共基础设施服务的提供产生了革命性影响,现在进一步转向社会住房计划,涉及公共部门、私营实体和非营利性组织之间的合作伙伴关系。1986年以来,美国共建造了超过250万套PPP保障房,分别超过了公共住房以及联邦资助私人建房数量,成为了迄今为止公私资源之间通过稳定、持续的伙伴关系增加保障性住房存量的最成功的计划。[3]马来西亚则是发展中国家运用PPP建设低收入者住房并由此缓解城镇住房压力的成功典型之一。2006年联合国人居署发布报告称,马来西亚在治理低收入群体住房问题中取得了巨大进步,其中PPP模式的采用使广大低收入者获得了极大的住房权益,为缓解该国的住房难题做出了显著贡献。

    二、马来西亚城市低收入者住房PPP建设概况

    马来西亚在低收入者住房建设领域引入PPP模式始于1983,当年吉隆坡市政厅开始执行三年内以该模式建设8万套低收入者住房以安置非法和棚户居住者的计划,大量居民因此受益,其中在市中心建设的Wangsa Maju项目成为了该计划以及后来类似PPP住房项目的典范。该项目由市政厅与一家著名的房屋开发商合作进行,共建设了近八千套低收入者住房,对当时异常尖锐的城市移民住房短缺发挥了重要的缓解作用。联邦政府很快也认识到与私营部门合作的优势,于1987年启动了“低收入者住房特别计划”,在五年时间里采用PPP模式建设了24万套低收入者住房。

    进入20世纪90年代,更多的PPP住房建设计划在全国推开,成为了政府从低收入者住房的“供给者”向“使能者”、“促进者”转型的重要标志。距吉隆坡市中心10公里的Kepong地区曾是有名的混乱棚户区,1996年市政厅同一家私营企业签署PPP协议,彻底改变了这一地区的贫民窟形象,除了建成1800多套低收入者住房外,还布局建设了60余个商业网点,使该地区蜕变为了基础设施配置齐全的现代化住区。

    进入21世纪后,PPP住房建设的步伐不断加快。吉隆坡市政厅加大了对PPP住房建设倾斜性政策的制定实施,创立了一站式综合服务平台以缩短项目审批时间,一大批项目顺利建设完工;联邦政府不仅大力倡导各地政府积极吸纳和实施PPP住房建设模式,还通过设立专门机构、制定财政资金扶持计划等方式,直接参与项目或是给予地方政府资金扶持以资鼓励和引导。PPP模式日益成为马来西亚治理城市低收入人群住房问题的关键制度举措,在安置弱势穷人、助贫减贫的民生事业中做出了突出贡献。[4]

    三、马来西亚低收入者住房PPP建设经验分析

    ()实施理念的社会效应导向

    PPP模式的基本功能之一、也是其广受政府推崇的重要原因是其融资效益,通过利用民营资本为社会提供公共产品和服务,弥补政府资金的不足。然而这仅是PPP追求的目标之一,其更重要、更基础的价值在于提高和完善公共产品供给的效率和质量,为民众提供更加优质高效的服务,以公私双方的优势互补来实现管理创新、技术创新、机制创新和制度创新。马来西亚在引入PPP建设低收入者住房时便超越了简单原始的融资视角,将其置于提高公共服务水平、改善公共部门运行机制的更为宏大的理念之中。

马来西亚政府一直秉持人民应该拥有自己住房的政策思想,随着城市人口的快速增长,保障城市低收入者的住房所有权成为政府消除贫困、调节收入差距的重要战略,各级政府扮演着“供给者”角色,直接营建低收入者住房,但实施效果却远不如人意。

1  历次马来西亚计划(五年计划)政府直接建设低收入者住房情况

单位:套

五年计划

计划建设量

实际建成量

完成的比例

第二期计划(1971-1975)

44000

13244

30%

第三期计划(1976-1980)

73500

26250

36%

第四期计划(1981-1985)

176500

71300

40%

第五期计划(1986-1990)

398570

201900

51%

第六期计划(1991-1995)

126800

46497

37%

第七期计划(1996-2000)

60000

60999

102%

第八期计划(2001-2005)

175000

81108

46%

合计

1054370

501298

48%

资料来源:S.Shuid. The changing role of the state and market in low cost housing provision in Malaysia[J]. Journal of Architecture, Planning and Construction Management,2011(1):39-70.

    除了第七期计划因为亚洲金融危机使贫民生活更加艰辛、促使政府在削减建设数量后全力以赴才略微超标完成计划外,其余时期的建设效率极低,对政府声誉、公信力产生了很大的负面影响,行政化的建设机制受到了广泛质疑。基于此,改进与提高公共产品供给的效率和水平、重塑和创新公共部门运行机制进而优化整体经济社会的发展体制成为了马来西亚政府引入PPP的最重要考虑。在该国学者对参与低收入住房PPP项目相关政府工作人员的抽样问卷调查中,公私合作组织与建设项目的信誉、提前或按时完工、物有所值被其视为“高度重要”,转移政府财政危机、赤字风险等经济因素则位居后列。事实上,随着城市化的推进,政府用于低收入者住房的财政投入保持着较高的增长态势,第八期马来西亚计划的投入为42亿林吉特,第九期计划翻了一倍多,达94亿林吉特。这对吸引私营部门开展PPP合作产生了直接的鼓励和标志效应,增强了其参与的信心。

    ()良好的规制结构设计

    PPP是典型的委托—代理模式,公私双方作为理性的经济人具有不同的利益诉求,私营部门追求利润最大化,公共部门追求以有限的支出获得高质量的公共产品。限于人力及可用工具的相对不足,公共部门的信息获取一般不如私营部门,信息的不对称、差异化的利益目标导致公共部门在实施PPP项目时必须严格审验合作的私营部门的特性及行为,即对“最佳”合作者的选择和对其精确执行合约的规制。

    因此,对PPP的规制首先指“对参与基础设施项目的私营部门,政府或其他特定实体直接或间接地控制其决策或行为”。马地方政府对参与低收入住房PPP项目的私营企业的甄选非常严格,信用优良、具有一定规模实力的企业方能入选,入围者的项目计划将在地方议会及民间团体的监督审查下公开竞标,被选中的计划书还将上报州政府和州议会审核备案。在计划执行过程中,议会、政府、宗教组织、民间组织共同构筑了严密的监督网,对开发企业进行有力制约,确保项目按预定轨道推进。“对行为失当的开发商的反击、持续有效的监管是住房PPP模式最重要的成功因素”。[5]

    另一方面,对PPP的规制也“要为私营部门提供投资激励与回报,保护其免受任意的政治干预和风险”,这直接关系到私营部门的参与意愿。马来西亚对参与低收入住房PPP建设的私营企业的利益给予了充分理解和尊重,这首先体现在建成的住房租售并举,且以出售为主。拥有属于自己的住房是所有人的朴素愿望,政府通过优惠的金融信贷政策对贫民购房大力支持,而且对低收入住房的售价区间和低收入者的认定标准做出了严格规定,前者为2.54.2万林吉特(按不同地段和房屋设计结构等区分),后者是月平均收入7501500林吉特,这样贫困者的年收入加上政府的各种优惠贷款使其完全具备了购置此类住房的能力。出售的方式对私营企业自然有利,大幅度地缩短了成本回收周期,企业的资金链压力、风险管控度等都极大降低,盈利不高但相对稳定及时,方便了企业的持续参与。

    对私营企业利益尊重的另一体现是对政府行为的约束和控制。在PPP合作中,政府处于信息劣势,却是权力的强者,它既是合作框架中的合作伙伴,又是框架之外的监督者之一,公私双方的权力地位并不平等,而政府部门作为理性经济人既会代表公众利益,也会混杂进某些有利于自身的特性,比如“可交易性”或“优先权”等。因此在PPP项目实施中,政府的契约精神、对合作协议的遵守非常重要。马来西亚各地政府对低收入者住房PPP建设协议的遵守普遍比较到位,对优惠供地、资金划拨、审批流程简化、基础设施配套、监督方式与职能程序等重要的协议内容都能认真落实执行,并通过“联合项目管理委员会”的形式营造了一种“跨组织的”混合型治理机制。该委员会成员中来自公私双方的人员数量相等,还有部分成员来自民间组织,各方保持着及时沟通,协商各自的利益诉求,共同决定项目的重大事项,而公共部门成员均来自与低收入住房建设相关的政府职能机构,如规划、财政、内政、税务等,由此实现了相关政府职能的统筹整合衔接,极大方便了项目的顺利开展。同时,联邦政府制定了针对低收入住房PPP建设的专门操作指南,设立了专职的监督委员会,对各地政府的履约情况进行监查,并受理私营企业的申诉和举报。亚洲金融危机期间有些地方政府因财力受限出现了一些违约行为,在私营企业的呼吁及联邦政府的督查下,各地政府不得不对此做出补偿,并应私营企业的要求延长了项目完工的期限,以消除这些企业的不满。

    ()可及化的政策性住房金融体系

    低收入者住房PPP建设是资金密集型的准公共产品生产机制,其福利特性决定了在实施中虽然可以利用私营资本,但因其收益的有限及面向对象的特殊性,特定的政策性资金保障与金融支持也将占据极为重要的地位,这样的政策立场和倾向对私营资本的心理预期和收益权衡、对低收入人群的潜能激发具有强烈的信号效应。“PPP模式将政府的财政责任和囊括了投资、建设、管理、维护、翻新、替换等功能在内的一揽子责任转移给了私营部门,但这仅限于政府同时提供了各种政策激励以保障和提升这些私营部门生存能力的那些领域”。[6]

    政策性住房金融的主要形式是对低收入者租购住房发放低息贷款和补贴,对参与公共住房建设的企业发放长期低息贷款或对它们的建房商业贷款进行贴息。因为在对“最佳”合作企业的甄选中做了认真筛选,能参与PPP住房项目的企业都具备相当的资金实力,因此马政府虽然为这些企业制定有相关的优惠金融政策,但申请企业极少。这些企业更看重的、也是政策性住房金融体系的重点是对低收入者住房消费能力、支付能力的有力保障与改善,这种对贫民的直接的金融资源配置效应也将传导至建设企业,使其在终端享有间接的政策性住房金融红利。

    马来西亚低收入者政策性住房金融是一种交叉补贴的体系,由多个重要的制度主体构成,为贫民购租住房提供着多样、便利、廉价的融资选择。马来亚及婆罗洲建筑协会是受中央银行高度管控的“豁免型金融公司”,专事为贫民发放优惠住房贷款的业务,自1950年成立以来发挥了突出的作用。1986年中央银行联合多家私营金融机构成立“全国住房公司”,基本功能是为向低收入者购房发放贷款的这些私营金融机构提供担保和贴息。1991年建立的雇员公积金本是强制性的社保基金,雇主和雇员必须按各自工资总额的一定比例按时缴费形成基金积累账户,在雇员退休、患病、失业、残疾时提取,1994年政府拓展了基金的用途,允许雇员购房时可提取基金账户额的30%,这也显著提高了住房购取的可及程度。另外,1976年中央银行就出台制度,要求商业银行必须在自己信贷业务总量中设定一个最低比例,专向低收入者发放住房贷款,最长还贷期可达25年,最高利息率由政府和中央银行决定。由此,商业银行也成为政策性住房金融网络的重要组成者。

    ()公众及社会组织的有效参与

    从字面看,PPP是政府与私营部门两方的合作,但它们都不是合作项目产品的最终使用者,社会公众才是PPP项目最终、最大的利益群体。以公共利益代表形象出现的政府部门因其官僚性、自利性、信息不完全、能力有限等因素制约,很难完全契合或周到考虑民众切身的实际利益,因此PPP模式的利益主体有三方:政府部门、私营部门、社会公众,单纯两极化的“政府-市场”伙伴关系是一种“弱PPP”模式,多元利益相关者的伙伴关系是一种“强PPP”模式。低收入者的弱势决定了其对住房及相关社会环境的低弹性,他们对PPP建房以及住房改造翻新的认可度是反映项目价值的最直观指标。2006年联合国人居署的报告指出,尽管各国具体国情不同,但在社区动员、中介调解、争议缓冲等方面能力强劲的民间组织的参与,以及公众参与原则的牢固树立将对PPP住房项目产生非常重要的影响。

    上文已述,马来西亚低收入住房PPP建设的“联合项目管理委员会”就有来自民间非营利组织的委员,他们立足生活实际,对项目选址、规划、户型、配套设施等都会提出贴合贫民现实境况的意见建议,尤其在老旧棚户区改造中,这些组织和住区居民的参与非常活跃,在房屋定价、商业网点设置等方面同建房企业展开协商博弈,在学校、医疗点等公共设施方面努力同政府部门沟通争取。“在自愿的基础上,社区能够形成一个兼顾大多数居民的社区组织来管理和维护住房建设事务,最终形成‘基于社区的可负担住房’的供应”。[7]因此,PPP建成的住房得到了对象公众的普遍认可,收获了较好的政策效应。在Wangsa Maju项目建成后,仅有16%的居民表示不能完全满意。在Kepong项目中,近70%的居民认为尽管居住环境、生活服务不是高等级的,但完全可以接受,“虽然维护这些住房的服务质量存在一些小瑕疵,但城市贫民对他们新的居住环境还是非常满意的”。

    四、马来西亚的实践对我国的启示

    作为应对城市公共住房长期供给压力的创新形式,PPP模式在我国具有重要的实践价值和广泛的应用前景,如何完善、规范尚在起步阶段的这一模式以不断挖掘和释放其巨大潜力是当前面临的重要议题,马来西亚的实践为我们提供了有益的参照和启示。

    ()突破对PPP模式的单一理解

    当前我国各地政府对PPP最大的认识误区是完全将其视为一种融资手段,仅仅从引入社会资本缓解政府财政压力的角度理解和推行PPP,这种过于狭隘和自利化的认知将极大制约PPP的广泛作为。PPP不仅是微观层面的操作方式升级,更是一次宏观层面的体制机制变革,是制度供给的伟大创新,[8]它从融资角度切入,将带动政府治理模式变革和职能转变,创新和提升公共产品服务的效率。从我国保障房建设现状看,供给主体单一、竞争机制缺乏、供给效率低下严重制约了其健康发展,保障房供给缺失成为了我国住房问题的核心。20082012年,我国共开工建设保障房3000万套,基本建成仅1700万套,仅占开工量的57%2012201510月,累计开工超过3940万套,基本建成2480万套,建成率63%,这样的供给效率难以令人满意。从建设质量看,保障房建设方式较为粗放落后,工业化水平、技术集成度、劳动生产率都较低,而资源的消耗和生产污染却较高,同新型工业化、城镇化的发展轨迹难以匹配。因此,引入PPP模式建设保障房除了解决融资难题外,更重要的是利用私营部门的技术、管理、建设、运营等优势,提高保障房的供给效率和质量,使之能更有效地缓解城镇化快速推进所带来的居住压力,这应是我们推行保障房PPP建设的核心理念。

    ()法治原则下的激励约束机制创新

    PPP模式的灵魂和精髓是依法合作,政府与社会资本以合约形式明确各自的权利义务、风险收益,这当中蕴含的法治精神和思想是推进依法治国的重要体现。但在现实中,我国各地政府还比较欠缺依法行政的思维和契约精神,不重视自身信用的建设,仍以主导者自居而非社会资本的合作者、促进者、监督者,“政府信用风险是我国PPP项目最主要的风险”。[9]相比其他公共事业,保障房的民生敏感度和政策依赖度更强,在PPP合作中政府的契约意识、法治思维至关重要。对此,除了加快立法步伐、制定针对保障房PPP建设的法律规章来约束双方行为、保护合理权益这一治本之道外,在当前的需求和环境下,可借鉴马来西亚的经验,先在技术操作层面上探索创新,比如成立高层级的监督管理委员会、制定保障房PPP建设的指导方案、管理办法、合作指南等,对各地政府的行为加强监管控制,并引导其进行组织机制、职能协作的整合优化。

    同时,保障房项目是否具有合理的盈利模式以满足社会资本的利益回报需求,是决定其参与保障房建设的关键所在。从现实看,公租房廉租房等租赁型保障因租金收入较低、资金回收周期长、通胀风险等因素使其很难对社会资本产生较强的吸引力,共有产权房、自住型商品房、限价房、经济适用房等产权型保障则因资金回收期短的优势,较有可能吸引到社会资本的参与。尽管公租房是当前的发展重点,但也需结合现实境况和PPP模式初始引入阶段的特点,以产权型保障形式来消除社会资本盈利的顾虑,随着保障房PPP建设的逐渐发展成熟,再研究探索租赁型保障适用该模式的路径机制,比如公租房在租赁一定年限后向租户出售或是特定条件下的租售结合等。当然,产权型保障的资本回报必须控制在一定范围内,这本就是激励约束机制的应有之义,也是准公共产品供给的本质要求。

    ()推进多元化、可及化的政策性住房金融体系建设

    从国际经验看,低收入者住房问题的解决离不开政策性住房金融的有力支持,但我国的这一体系却非常滞后,仅有住房公积金这一单一的制度工具,而且其支持效果更多地被中高收入人群享受,对作为制度重点目标的低收入人群的帮扶作用十分有限,政策性住房金融机构则基本空白,更没有直接面向低收入群体的低息或免息贷款。这种状况如不改变,将直接影响私营部门参与保障房PPP建设的预期、意愿以及最终政策目标的落实程度。我们应尽快组建专业化的政策性住房金融机构,如公共住房银行、住房保障银行、住房贷款担保或中介机构,对其进行科学化、集约化、亲民化的运作机制设计,为参与保障房建设的私营部门提供优惠贷款、抵押担保、保险等方面的支持,降低其融资成本,并鼓励和扶持商业金融机构的融资倾斜和保障,探索与商业银行合作或引导激励商业银行开展保障房建设融资新模式、新业务,加大对保障房建设的支持。同时,努力推进住房公积金改革,使其重返制度设计的原定轨道,探索对社保基金、保险资金、企业债券等融资方式的合理利用,降低低收入人群申请住房金融借贷的门槛,增强其住房支付能力,提高保障房PPP建设模式的可持续程度。

    ()构建制度性、开放性的公众参与机制

    公民参与是信息时代社会生活不可或缺的一部分,是政府和公共管理者必须面对的环境和情形”。[10]住房保障的根本目的是保证和改善低收入者的基本居住条件,但我国保障房建设基本是由政府完全掌控,凸显出政府的意志和利益,却将目标人群的知情权、话语权、参与权、监督权排斥在外,民众的实际需求是高度多元化和动态化的,自上而下的封闭性决策执行模式和民众参与的缺位已经导致我国保障房制度实施的高成本低绩效及信任危机等困局。这一问题在运用PPP模式时必须高度重视并努力改变,应探索建立一套保证社会公众及其代表能有效参与的制度程序,建立一套多方利益合理表达并制衡的规则机制,在项目决策论证时吸纳民众代表或群团组织的参与,听取意见建议,在项目招投标中引入社会监督力量并充分公开有效信息,接受核实公众的质疑,在项目建设过程中做好信息公开和对公众意见建议的考量与协商。由此,不仅能对PPP合作双方产生有力的制约和督导作用,更将极大地改善保障房产品的实际民生效应,提高保障房供给与民生需求之间的匹配程度,促进住房保障的精细化实施和管理,增强目标公众的现实获得感。

 

参考文献:

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