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促进科技创新的税收激励政策评估与完善

日期:2019/1/15 9:49:56 来源:地方财政研究2018年12期 阅读次数:105

毛兰/陇东学院

 

    内容提要:科技创新是发展的第一动力,税收激励政策对其发挥了重要作用,是促进科技创新的关键措施之一。文章深度剖析科技创新与税收激励政策之间的互动机制,梳理1999-2017年有关科技创新税收激励政策,分析政策颁布主体、激励对象、激励环节、激励效果四个方面现状及问题。研究发现税收激励政策制定与执行部门较多,政策分散且缺乏系统性和规范性,创新主体的界定条件较为约束,政策在激励科技创新环节方面失衡,成果转化动力不足,激励效果欠佳。最后从重视政策顶层设计、松弛激励约束,促进成果转化、建立政策执行追踪机制四个方面提出完善我国科技创新税收激励政策的建议。

    关键词:科技创新  税收激励  激励对象  顶层设计

  

    党的十九大报告指出科技创新是引领发展的第一动力,也是建设现代化经济体系的战略支撑。我国税收激励政策作为促进科技创新的主要措施之一,对科技创新发挥了重要作用。2017年,税务部门实施小型微利企业所得税减半征收政策共减税454亿元,其中小型微利企业所得税减半征收范围从年应纳税所得额30万元扩大到50万元政策减税128亿元。提高科技型中小企业研发费用税前加计扣除比例、开展创业投资企业和天使投资个人有关税收政策试点、商业健康险税前扣除政策试点以及部分延续实施的税收优惠政策合计减税200多亿元。尽管我国科技税收激励政策取得了重大成就,但仍存在不足之处。如税费的规范程度不够、促进企业成为创新主体的税制不明确、激励对象范围过于约束等问题依然是制约科技创新发展的障碍。

    一、税收激励政策与科技创新的互动机制

    科技创新的内在属性决定其具有外部性和风险性的特征,政府通过税收激励的方式来减少创新主体在研发投入和产品市场化等方面的成本,降低了外部性和风险的程度。

    ()税收激励政策与激励对象

    税收激励对象主要包括高新技术型产业、科技型企业、科技园、科技孵化器等,不同税制的侧重点及作用效果也因创新主体而异,但都是减少创新主体的经济负担,提高资产报酬率,提供良好的科技创新环境,最终达到科技进步的目的。蒋建军(2007)提出市场是创新主体交易和相互协调的主要机制,通过市场作用扮演各种角色,利润对刺激各创新主体在技术创新开发、生产、转化阶段具有显著作用。一旦技术创新成功并投入使用,会带来巨大收益。但市场失灵及科技创新的外部性是阻碍科技创新发展的制约因素,政府实行税收激励政策进行干预,采取关税优惠、提高研发费用税前加计扣除比例、降低企业所得税等激励措施,利用政策倾斜的办法直接刺激研发和创新,匹配生产要素,为科技创新提供了资源优势[1]。贾康、刘薇(2015)提出在深化科技体制改革的基础上,形成以市场为导向的企业自主创新,以政府税制为保障的双向促进格局,才能实现我国经济稳定高速增长的目标[2]Andria,Savin(2017)研究发现税收激励在代理人薪酬和研发机构的使用效果不同,税收激励的相对有效性受到劳动力流动和知识溢出程度的调节,工人技能越高,在代理人薪酬中使用税收激励的预期收益就越大。另一方面,为与科技创新企业提供支持的上下游企业创造了有利条件,对形成科技创新集群具有引导作用[3]

    ()税收激励政策与激励环节

    诸多有关科技创新的税收激励政策的研究多数是围绕二者关系或研发投入及产生效果展开论述的,而对于创新成果的产出及转化方面的研究较少。Czarnitzki(2011)使用非参数匹配方法研究研发税收抵免的一系列创新指标,结论是与没有RD税收抵免情况下的假设相比,税收抵免受益人在大多数绩效指标上表现更好,因此税收抵免能够带来额外的创新产出[4]。根据罗默的收益递增经济增长模型,知识和技术是经济增长的主要动力,知识和技术创新是两个互相作用的变量,因此政府政策的制定必须重视教育发展、科技投入、激励和保护创新。辜胜阻、王敏(2012)认为税收优惠是一种事后优惠,不能对有研发投入无产出的企业产生积极影响[5]。崔静静、程郁(2016)认为科技创新的最终目的是拉动经济增长,税收优惠作为激励创新主体的有效手段为科技创新提供了更大的空间,而地区的经济发展水平同样会影响孵化器税收优惠政策执行效果[6]。彭羽(2016)的研究充分考虑科技创新的生命周期,认为建立阶段性税收政策,健全科技创新的人才机制,对促进科技创新的长期发展具有重要意义[7]

    ()税收激励政策与激励效果

    聂颖(2013)利用创新投资模型分析税收优惠政策对科技创新的激励效果,发现税收激励政策如税收返还、纳税扣除、税收减免等方式来增加创新主体资金,降低创新主体的投资成本,但是当创新资金供给弹性为零时,政府的税收让渡不能激励创新主体增加创新投资,只能激励那些在短期内产生盈利的创新项目[8]。兰飞、李扬子(2014)以调查问卷的方式进行研究,认为我国财税政策对小微企业科技创新的扶持作用不明显,并且在科技创新的不同阶段产生的作用效果也不相同[9]Rumina, Balandina, Bannova(2015)指出俄罗斯联邦对创新的税收激励未取得实质性效果,创新发展的现代税收机制要建立在政府的有效性评价基础上。税收激励机制应遵循选择有效工具,识别创新活动实体,简化税收管理程序的基本原则,才能实现税收激励的根本意义[10]Mukherjee, Singh, Žaldokas(2017)利用国家级企业税率的交错变化,证明了税收的增加减少了未来创新,阻止企业冒险行为的同时会影响专利和研发投资,甚至会影响新产品的引入[11]。邵学峰、王爽(2012)提出税收政策会改变创新主体对投资项目的风险偏好,降低企业创新不对称性,短期内会促进企业资源有效配置和产业优化升级[12]。张信东、贺亚楠、马小美(2014)对国家级企业技术中心的上市公司进行实证研究,认为享受税收优惠政策公司创新税收激励效果更明显,专利产出和成果转化更多[13]

    二、我国促进科技创新税收激励政策现状

    我国制定与颁布税收激励政策部门较多,政策涉及不同领域、激励对象、激励环节,笔者对1999-2017年我国颁布的税收激励政策进行了分类,其中在激励环节和激励对象(30,24,1)中,30为投入端政策数量,24为具体领域政策数量,1为二者交叉政策数量,其余同理,如表1所示。

1  1999-2017年我国税收激励政策分类

激励对象

激励环节

覆盖领域

创新主体

其他

投入

(30,24,1)

(30,35,4)

(30,2,0)

产出

(3,24,0)

(3,35,0)

(3,2,0)

产业化

(3,24,1)

(335,0)

(3,2,0)

 

    由表1可知,我国税收激励政策发力点主要在投入端,在产出及成果产业化方面表现并不突出。对不同领域和创新主体的激励政策相对较多,更有利于科技创新全面发展。以下从四个方面对税收激励政策进行详细探讨,为日后政策制定提供参考。

    ()颁布税收激励政策的主体结构

    我国颁布税收政策的部门主要包括国家税务总局、财政部,有关科技创新类税收政策由以上两个部门联合科技部、海关总署等其他部门共同制定并实施。按照部门颁布政策的频次与重要性分为三层,结构如图1所示。

 

1  我国颁布科技创新税收激励政策频次部门结构图

    由图1可以看出我国颁布税收激励政策的部门呈现层级化特征,税务总局、财政部、科技部是制定政策的主要机构,占主导地位;海关总署只针对科技创新的原料、开发用品、进口设备等物品独立发布或联合以上部门共同颁布有关科技创新税收优惠的政策;科技部火炬中心主要负责技术创新企业的评价认定;第三层部门机构几乎不独立制定、颁布税收激励政策,仅通过转发或联合发布的方式执行。《国家中长期人才发展规划纲要(20102020)》中指出发挥创新型科技人才的作用,建设创新型国家和人才强国,然而对于人才保障和激励措施相对较少。知识产权和版权作为对科技成果转化和专利应用的重要保护手段,涉及的科技创新税收激励政策甚少。

    ()税收政策激励对象

高新技术领域是我国科技创新发展的引领方向,科技创新企业及研发机构是我国科技创新事业的执行主体,双维度协同快速发展是我国科技创新不断进步的重要因素。梳理从1999-2017年我国已颁布并可查阅的科技创新税收激励政策,对其进行行业和单位组织分类,如表2所示。

2  我国促进科技创新税收激励政策的激励对象

我国科技创新税收激励

政策覆盖领域

国家重点支持的高新技术领域:电子信息、生物与新医药、航空航天、新材料、高技术服务、新能源与节能、资源与环境、先进制造与自动化等。其他领域:科普事业、技术先进性服务业、节能服务产业、集成电路产业、分享经济行业等。

我国科技创新税收激励

政策创新主体

外商投资创业企业、公司制创业投资企业、有限合伙制创业投资企业、天使投资个人、中小高新技术企业、科技型中小企业、科技企业孵化器(含众创空间)、国家大学科技园等

 

    从辐射领域来看,19992017年有关高新技术领域制定的专项税收激励政策有13项,税收减免及费用扣除等激励效应不断扩大,有利于科技创新的快速发展。①在电子信息领域,从2000-2015年软件产业和集成电路产业发展的税收激励政策三次更迭,逐步确定了税收减免额度、对软件产品界定及分类、明确了软件产品增值税即征即退税额的计算方式。②对新能源与节能产业陆续出台3项政策,2010年首次制定促进节能服务产业发展增值税、营业税和企业所得税政策,2017年分别制定促进分享经济发展意见并颁布新能源汽车车辆购置税公告。③2010年对技术先进性服务企业规定21个中国服务外包示范城市实行企业所得税优惠政策,要求从事离岸服务外包业务取得的收入不低于企业当年总收入的50%2014年调整为35%2016年新增10个中国服务外包示范城市。④对研发机构采购设备和重大技术装备进口的税收政策有8项;科普事业类5项;科技资料进出口类12项。其他领域均已颁布税收激励政策,鉴于篇幅有限,此不赘述。

    从激励对象来看,主要包括不同性质的创业投资企业、科技创新企业、科技园及科技孵化器等。①2017年在创业投资企业税收优惠基础上,增加了天使投资个人有关税收试点。②从201711日至20191231日,将科技型中小企业研发费用税前加计扣除比例由50%提高至75%。③有关科技园及科技孵化器的税收激励政策达11项,享受优惠的孵化企业数量占科技园内企业总数量由90%降至75%以上(75%);企业在科技园的孵化时间先后由36个月提升至42个月,目前截止到20181231日延长至48个月;符合国家支持内的项目研究、开发、生产业务取得的收入应占企业年收入的50%以上修改为企业产品(服务)属于科学技术部、财政部、国家税务总局印发的《国家重点支持的高新技术领域》规定的范围,且研究开发费用总额占销售收入总额的比例不低于4%,激励政策从产出端专项投入端。中关村国家自主创新示范区税收试点政策推广到全国范围,扩大了税收激励政策对科技创新的优惠范围。

    ()税收政策激励环节

    税收激励政策在研发投入、成果产出及转化方面都有相应的对策,但政策更倾向于投入端,对促进成果产出及转化的税收激励政策相对较少。从可查阅的政策来看,我国仅在1999年出台3项有关成果转化类的科技税收激励政策,3项研发人员教育经费扣除的政策,6项企业研发费用扣除政策,更鲜有对有投入无产出的科技创新进行认定和激励,不利于全民创新的推进。

    ()税收政策激励效果

税收激励政策最根本的目的是促进科技创新,这在有关投入与产出的激励效果方面均有所体现。根据《2014年全国企业创新调查统计资料》和《2016年全国科技经费投入统计公报》数据显示,逾40%的企业有创新活动,近9%的企业实现了全面创新,建筑业企业的创新活跃程度最高,其次为工业,服务业中只有31.7%的企业实现了创新。

从投入来看,我国投入研究与试验发展(R&D)经费15676.7亿元,比上年增加1506.9亿元,增长10.6%,增速较上年提高1.7个百分点,稳居全球第二位。企业研究经费增速最快,政府部门研究机构次之。从产出来看,2016年科技成果共58779项,增长5.9%,发明专利申请授权404208项,增长12.5%,技术市场交易额11406.98亿元,增长15.97%2017年我国互联网和相关服务、软件和信息技术服务行业税收分别增长55.1%36%。总体来看,政府的税收激励政策对科技创新的投入和产出有较大影响,对不同的科技创新环节和创新主体的激励效果则不尽相同。

    三、激励政策存在的问题及原因

    我国促进科技创新税收激励政策从颁布到落实还存在多方面不足,探究这些问题的本质及根源对以后的政策制定和执行尤为重要。

    ()税收激励政策分散,法律地位较低

    我国税收激励政策措施主要通过不同税种的优惠及减免实现,没有统一的政策法律约束,政策分散,交叉重叠,法律层级较低,缺少宏观统筹和统一监管。一方面由于现有的税收政策颁布机构众多,角色各不相同,作为政策制定和实施主体,必然会引发一定的政策冲突与不对称的后果,导致创新主体在选择优惠政策的依据时引证失误,阻碍科技创新的发展。另一方面,税收激励政策的法律层级较低,权威性较差,政策之间衔接程度不高,至今未出台一项关于促进科技创新税收激励政策的法律。科技创新作为推动创新驱动战略发展的核心动力,税收激励是保障和促进科技创新的有力手段,仅仅通过拼凑散落的税收政策无法达到良好的激励效果。尤其政策变更与废止的时滞性,给创新主体带来了巨大的机会成本,税收政策难以全面发挥激励作用。

    ()激励对象界定范围狭窄,不利于全民创新

    在已经形成的创新体系框架下极易束缚科技创新深度和广度的双向维度延伸,甚至导致创新主体的寻租行为,进而产生挤出效应,使真正的创新主体失去竞争优势,降低了积极性和主动性。由于税收政策对特定行业或企业约束的范围不同,容易导致创新主体为获得利益而采取某些手段享受政策带来的优惠。另外政策的制定忽略了个人创新主体的重要性,个人创新缺乏政府支持,创新动力不足,不利于全民创新。

    ()税收激励政策失衡,促进成果转化的动力不足

    我国税收激励政策更偏向投入端,对研发费用加计扣除政策从《财政部国家税务总局关于促进企业技术进步有关财务税收问题的通知》(财工字〔199641)到《关于提高科技型中小企业研究开发费用税前加计扣除比例的通知》(财税〔201734)历经21年的演变和完善,已逐步形成了规范性、系统性的研发费用扣除体系。然而专门针对成果转化的税收激励政策较少,致使成果的商业化率不高,产业化水平较低,转化动力不足。一方面是因为在政策制定时忽略了科技创新的生命周期是由研发、产出及转化三个环节组成;另一方面是由于科研成果难以准确界定和量化,检验效果模糊,无法客观衡量科技成果的效益程度,仅凭经营业务收入作为享受各项税种优惠的依据,容易造成激励机制扭曲和资源错配的不良后果。

    ()激励效果不明显,信息反馈缺失

    税收优惠政策对我国科技创新的激励效果并不显著,技术服务业的创新水平不高,企业创新能力虽然得到提升,但相比发达国家还存在一定差距。科技成果的市场化程度受限,不利于提供良好的科技创新环境。就政策本身而言,政策具有一定的局限性和时滞性,不能全面涵盖所有的创新活动且无法及时对创新主体发挥政策激励作用,降低了税收激励政策的效用。税收激励政策在实施过程中缺乏统一监督,各部门颁布的政策单一分散,未建立事后监督和政策作用效果的信息反馈机制,导致税收激励政策的激励效果不佳。

    四、完善建议

    ()统筹制定税收激励政策,提高政策权威性

    重视顶层设计,统筹制定科技创新税收激励政策,形成自上而下完整的系统性政策规模。合理规范政策颁布主体结构,各部门之间建立工作协调机制,及时沟通,避免政策的交叉与重叠。将已经成熟并实施的税收激励政策及法规条例收编在册,结合现行税法,按照不同企业类型、行业差别制定有关科技创新的税收激励政策法律文件。另外综合处理未来可能发生的特殊情况或是另行制定法律条文,不断补充修订及完善,为以后制定政策提供参考。

    ()明确政策激励的产业导向,调整创新主体界定范围

    我国税收激励政策应在明确产业导向的同时,拓宽激励政策惠及的创新主体。重视高新技术产业的发展,尤其支持促进产业升级的创新活动,使创新与产业形成联动。提高知识密集型和技术密集型产业的优惠力度,对极具潜力的互联网、信息技术服务业提高研发费用扣除比例,提供技术支持,鼓励研发成果市场化。对技术先进型服务业给予特殊政策优惠,税收减免和财政支持相互结合,既可以营造良好的创新环境,又能推动大众创业,万众创新。

    创新主体的界定范围适当放宽,允许更多的创新主体享受税收激励政策带来的优惠,增强创新活力。如凡是具有创新活动和能形成良好科技成果的组织或个人均享受激励政策,可以以专利形式或资格认定的方式提出申请,减少对经营规模的条件约束。同时,税收优惠力度可根据具体的创新活动和成果以抵扣和减免的方式实行差别税制优惠,有助于中小型科技企业扩大规模,促进科技创新事业的发展。

    ()兼顾科技创新周期,合理设计税收政策激励环节

    研发是科技创新的初始阶段,需要大量的资金支持,在税收激励政策不断完善的同时,更要注重科技成果的产出与转化。以不同税种的优惠制度为基础,综合科研成果市场化、产业化指标,尤其对研发成功且能够提高市场效益和福利水平的创新主体加大优惠力度。建立阶段性和长期性科技创新评估机制,综合考虑激励环节效用,加以比较来优化税收制度体系,刺激创新主体保持长久的科技创新热情,不断提高科技创新高度,推动我国科技创新事业的快速发展。

    ()建立政策执行追踪机制,形成完整激励体系

    税收政策对科技创新的激励作用是从创新主体、行业认定到激励政策落实的一系列复杂过程,各环节均要做到不重不漏。建立一套完整的科技创新税收激励体系,分别在创新主体的资格认定、行业认定、政策落实、事后反馈四个阶段建立由专人负责的专业化部门。各部门在保持相对独立的同时还要加强沟通,及时向上级反馈政策执行效果,避免寻租的同时减少信息不对称。对不同创新主体和行业分类别设立专有数据库,进行长期跟踪,定期对创新主体进行横向与纵向比较,做好信息反馈,正向促进激励效应,反向也为科技创新税收激励政策的制定提供借鉴。

参考文献:

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