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地方政府隐性债务风险及其治理

日期:2019/1/15 9:45:51 来源:地方财政研究2018年12期 阅读次数:119

李升/中央财经大学

 

    内容提要:随着中国经济进入新常态,地方政府的投融资方式也迈入了其自身的新常态,地方政府的投融资制度经历了前所未有的改革,土地财政随着房地产宏观调控而具有不可持续性,政府对投融资平台融资逐步加强了风险防控,PPP模式获得了前所未有的重视和支持,新预算法的修改赋予了地方具有独立发债的权利,基础设施建设的融资渠道实际上发生了重大的变化。各种基础设施投融资方式在加强其规范性的同时,其隐性债务风险的产生原因并未消除,加强风险监管和治理势在必行。文章从地方政府隐性债务的现状出发,进而梳理和分析了隐性债务产生的原因,在此基础上,提出隐性债务的治理对策,以供参考。

    关键词:地方政府  投融资平台  基础设施建设  隐性债务  风险治理

 

    近些年来,随着我国经济进入新常态运行阶段,土地财政随着房地产行业调控而逐渐失去了原先的光环,同时政府出于风险防控的考虑剥离了投融资平台的融资功能而使其也不再具有往日的辉煌,与此同时,一方面,新预算法的修订让地方政府发债成为了现实,另一方面PPP模式也在我国大规模推广,使得基础设施投融资方式发生了显著的变化。各种基础设施投融资方式在加强其规范性的同时,其隐性债务风险的产生原因并未消除,加强风险监管和治理势在必行。本文重点以城投债和PPP模式为分析对象,从地方政府隐性债务的现状出发,进而梳理和分析了隐性债务产生的原因,在此基础上,提出隐性债务的治理对策,以供参考。

    一、地方政府隐性债务的整体概况

    ()地方政府隐性债务的概念及范围界定

    关于地方政府债务的相关表述包括政府性债务(2014年前)”地方政府债券”(2015年至今)以及隐性债务”(20177月至今)等。其中,地方政府隐性债务是在2017724日召开的中共中央政治局会议上首次提出。

    地方政府“隐性债务”与“政府性债务”有何异同?(1)相同之处在于产权同质和用途同质。所谓产权同质,两者都是地方政府在一定条件下需要偿还的债务。用途同质,是指两者均主要用于公益性或准公益性项目、在项目自身难以有效运转的情况下需要由财政资金偿还,与政府信用密切相关。(2)不同之处在于政府性债务是在预算法允许地方政府发债之前而出现的,处于监管的灰色地带,当前正在进行着置换债工作,即将政府性债务转换为政府显性债务,预计今年全部结束所有前期政府性债务的置换工作。而隐性债务则是出现在预算法允许地方政府发行债券之后,既然有地方政府债券这一显性债务,则现实存在的包括城投债、PPP模式所涉及的地方政府偿债义务,就相应地被划归为隐性债务范畴了。从理论上来,隐性债务并不是地方政府债务,是地方政府在预算法之外,通过违法违规做法(如政府担保、由人大出具财政承诺函)以及地方政府直接进行的违规举债(PPP模式等)而形成的。隐性债务,因其产生来源、用途、还款等诸多方面不被外界所知,也不易控制,债务状况复杂,风险普遍较高,而成为地方政府所有债务中最难以监控的债务部分。

    从管理角度看,隐性债务一般认为是未纳入预算管理、最终需要政府承担的债务。从预算管理角度看,2014年底在相关文件的界定下,投融资平台的融资功能与地方政府债务进行剥离,政府针对政府性债务开展了清理甄别工作以锁定政府性债务规模,由此之后融资平台债务将不再纳入到政府债务范畴,不再新增政府性债务,只有发行地方政府债券能计入地方政府债务,新增的政府债券信息和存量债务在地方债管理系统里可以查到,所以属于显性债务。而2015年以后融资平台、PPP模式产生的债务等,因未计入系统中,所以属于隐性债务。

    从范围界定上,目前我国的地方政府债务可以划分为显性债务与隐性债务。显性债务即地方政府在市场上公开发行的地方政府债,包括置换债和新增发行的地方债券,这一部分债务信息完全可以通过公开发行的债券市场上获得。隐性债务则主要是地方政府的担保性融资,即地方政府融资平台债务,具体包含城投债、以平台名义获取的但有政府担保的银行贷款、融资租赁、非标融资等。此外,随着近年PPP的逐渐展开,PPP模式中以违规违法做法而形成的隐性担保,伪PPP项目等债务部分,也应当计入政府的隐性债务中。

    ()地方政府隐性债务的规模状况

    近年来,地方政府主要通过土地财政和投融资平台等渠道支持基础设施建设,且由于约束机制的缺失,地方政府隐性债务规模不断膨胀,已引起了国内外学界和政府部门的高度关注。受我国2008年应对世界性金融危机的挑战而出台的适度宽松宏观政策的助推,地方投融资平台作为一种解决基础设施资金筹集和供给的创新型机制,获得前所未有的快速发展。地方政府通过投融资平台等手段,向银行借款、发行城投债,绕过了法律监管进行债务融资,形成地方政府隐性债务。2013年,审计署对36个省市政府性债务进行了审计,结果表明,截至2012年底债务余额为3.85万亿,比2010年增加4409.81亿元[1],而且此次审计没有涉及债务风险可能更为严重的县级政府融资平台,中国整体的地方政府债务状况令人担忧。

    随着我国经济进入新常态运行阶段,基于地方投融资领域累积了大量债务风险的事实,国家从2014年开始逐渐对地方政府债务风险加强管控。在地方投融资领域累积大量债务风险的情况下,我国政府相继出台了一系列的债务风险管理政策措施。其中,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号文)明确要求剥离地方投融资平台公司的政府融资职能。43号文明确了融资平台不得新增政府债务,同时地方政府债务的融资渠道仅限于政府债券、PPP模式等。43号文之后,融资平台公司面临转型压力,新增债务与政府债务的割离也使得其融资渠道受阻。与对地方政府债务进行治理管控基本同步的,是新预算法对地方政府发行债券的法律允许和PPP模式在投融资体制机制中的全面改革和推行,由此深化投融资体制机制改革。

    随着我国基础设施投融资体制的不断改革,地方政府开始寻求新型的投融资方式,犹如地方债券、PPP、地方政府投资基金等,来实现投融资资金需求,并深刻影响着经济社会的各方面运行。从实际运行情况看,城投债虽依然是地方投融资的主要方式,但是在地方政府投融资资金的需求端,其地位不断下降,而地方债券、PPP、地方政府投资基金等方式,则作为新生事物,如雨后春笋,被地方政府广泛使用。从数量上(如表1)看,在投资需求稳步提升的情况下,城投债的发行规模在20142015年间,出现了下降的态势。与此同时,2015年,预算法修订允许地方政府发债,地方债券的规模从20142015年出现井喷式上升,其融资规模逐渐位居地方投融资方式的前列。2015年同时也是我国PPP模式的推广元年,财政部和发改委等部委相继密集出台了大量关于PPP发展的制度文件,PPP得到了前所未有的重视,从2014年到2015年,PPP的投资额则从1.2万亿的规模激增至7.52万亿的数量级,呈现了几何级数的增长,这无疑突破了原有基础设施投融资的格局,带来了新的变化。

1  2014-2017年地方政府各种融资方式的现实情况

单位:亿元

年份

地方债券

PPP

城投债

2014

4000

12047.57

19215.91

2015

38350.6

75208.29

18315.36

2016

60458.41

48771.81

25511.15

2017

43581

47000

19790.02

注:2017PPP数为估计数。

资料来源:Wind数据库以及财政部政府和社会资本合作(PPP)中心网站。

 

    在看到上述地方政府投融资格局转变的同时,也不应当忽略的是地方政府仍然需要依赖城投债这一举债形式,也意味着城投债和PPP、地方债券一起,共同构成当前地方政府基础设施投融资体制机制的主体部分。在基础设施融资需求强劲以及政府对债务控制日益严格的情况下,城投债当前难以退出历史舞台,还需要继续发挥其功能。在各种基础设施投融资方式在加强其规范性的同时,其隐性债务风险的产生原因并未消除,隐性债务不断累积。

    目前关于我国地方政府隐性债务的规模莫衷一是。国际清算银行和国际货币基金组织对我国2017年底地方政府隐性债务的估算分别为8.9万亿元和19.1万亿元,而国内学者的估算普遍在30-50万亿元之间,若采用地方投融资平台有息债务规模测算,2017年底我国政府隐性债务约为30.6万亿元[2]

    从城投债形成的隐形债务来看,根据Wind数据统计,从2008年初至2017年末,中国地方政府融资平台的债务体量从不足5万亿元急剧增到30万亿元,此期间,投融资平台通过向银行间债券市场、合格机构投资者等对象,共累计发行10.02万亿的债务(李升等,2018)。近些年,融资平台的财务杠杆率持续走高,反映了平台公司的融资功能持续强化(张立承,2018),债务风险也将持续提升。仅2018年,城投债到期规模达到1.2万亿。城投公司发行的城投债以及向银行获取的贷款,在未来一段时间内,将很大程度上直接转换为地方政府的隐性债务。在城投债融资环境收紧以及地方融资平台与地方政府的剥离的背景下,其债务的刚兑保障消失,债务负担和债务偿还压力增大,违约风险将随之增加,甚至一旦发生资金断裂情况,在某种情况下可能引发市场恐慌,最终形成系统性的流动性风险。

    PPP形成的隐性债务看,与之前不同的是,地方政府也将PPP模式当做行之有效的融资工具,而相对忽略了其对公共服务提供的质效改善,通过各种违法违规的担保等行为,由此形成了地方政府未来事实上的隐性债务。据IMF的估计数据,我国当前涉及政府性基金和PPP模式的隐性债务约为3.1万亿元。如果按照张明等人(2018)的测算方法[3],将50%PPP投资额视为其可能产生的隐性债务规模,则当前我国PPP的隐性债务规模将高达5.5万亿。此外,根据财政部发布的《PPP项目财政承受能力汇总分析报告》,经济相对欠发达的中西部地区支出压力反而较大。2015-2045年间,PPP的财政支出责任总额前五位的分别为湖南8047亿元、河南7086亿元、四川6906亿元、内蒙古6241亿元和云南5896亿元,年均支出分别为260亿元、229亿元、222亿元、201亿元和190亿元,分别占2017年本省一般公共预算支出的3.8%3.1%2.6%4.4%3.3%。从时间分布看,各年度支出呈先增后减趋势。现有项目存量2024年支出责任总额将达到峰值,为5891亿元,其后逐年下降[4]。在面对如此规模的财政支付压力下,一旦出现较大的经济下行压力以及财政运行困境,地方政府违约后的隐性债务风险随之增加,并可能波及到债券市场,最终也将引起系统性的流动性风险。可见,PPP模式所产生的隐性债务风险,值得高度重视。

    二、地方政府隐性债务风险的产生原因分析

    ()分税制改革后形成的财税体制是地方政府负债的被动根源

    分税制改革之后,在中央与地方的纵向财力配置中,中央税和共享税当中中央政府所占比重在不断增加,属于地方税体系的地方自有税明显不足,地方税体系处于相对被动的地位,难以支撑地方所承担的事权。具体来看,地方财政支出占全国的比重逐步提高,从1994年的69.71%,上升至2017年的85.32%[5],地方政府承担越来越多的事权,尤其是基础设施、社会保障、民生服务等社会经济责任和职能,地方财政所拥有的财力财权与其承担的事权之间的不匹配性越来越突出,地方财政越来越困难,尤其是在落后地区表现更为明显。近年来,经济逐步进入新常态,地方财政收入开始由原来的高速增长变为中高速或中速增长,在这种情况下,地方财政的运行状况往往捉襟见肘,不少地方政府开始通过举债的方式来发放养老金等。对于PPP而言,从目前来看,与发达地区相比,更多的欠发达地区采用PPP模式。据相关资料[6]显示,PPP主要分布在四川、湖南、河南、内蒙、贵州等地。因此,相对于发达地区,落后地区在投融资领域所出现的债务问题,更容易受到财政困难的影响。

    ()积极筹措地方基础设施建设资金是地方主动负债的动因

    近些年来,地方政府的投融资平台负债,产生于分税制背景下对地方政府举债的预算法限制,正是在此法律限制之下,受宏观经济的影响和宏观贷款政策宽松的助推,地方政府开始绕过法律限制,通过类似国有企业性质的地方投融资平台进行融资。地方政府债务由原来维系行政支出(刘尚希、赵全厚,2002)转变为城市化进程中城市建设和基础设施投资为主。刘煜辉等(2010)认为,地方政府债务规模的膨胀,不能仅从财政体制进行思考。而且越是发达地区,举债越多,这种情况与地方被动负债的情况不同,因此这里对区域间的负债进行分析。对于东部地区来说,因为这些地区的预算内资金缺口并不明显,而且财力来源相对充裕,地方政府的债务并非主要用于地方财政缺口。从实际情况看,2014年底,东部地区的债务规模高达6.7万亿元,远高于中部和西部地区,这表明东部地区的举借债务的动机,并非用于填补地方财政缺口,而是出于弥补当前财政体制关于投融资体制不足所带来的对于基础设施等方面的建设需求,更多的是由于相关地方政府主动负债的结果,是经济发展过程中地方政府对基础设施建设的自然诉求和不彻底的财政分权体制下地方建设资金不足的矛盾,是地方政府面临的财政激励和财政体制中地方债务管理的缺失带来的。主动负债,归根结底,来自于地方政绩考核制度带来的地方政府竞争以及地方政府自身的行为模式(马海涛,2014)

    ()地方政府职能错位和不合理是地方政府隐性债务的内在原因

    无论是地方行政首长的GDP情节,还是预算软约束,或者宏观经济环境的宽松,看似都能很好的解释地方债务井喷式增长的原因,但内在原因实际上是地方政府职能的错位和非规范性,造成地方政府的行为扭曲。在体制转轨的整个时期内,地方政府往往难以清晰准确地判断政府和市场、企业的边界,以及政府公共投资与国民经济之间的关系。在这个问题面前,无论在理论上,还是在实践层面,都难以有合理的答案。

    地方政府将土地资源以资本金的形式注入投融资平台公司,投融资平台在获得土地后以土地作为抵押向银行贷款,必要时地方政府向银行提供担保,最后投融资平台可以按照抵押土地价值的一定比例获得所需贷款。这种将土地与融资平台捆绑,并将土地抵押形成土地金融的发展模式,正是地方政府充当着地方经济发展“总经理”的身份,是地方政府缺乏对自身功能和职能的清晰认识、明确定位,造成地方政府对地方辖区内的事务都具有扩张的倾向,造成地方政府的行为模式扭曲,从而模糊政府与企业、市场之间的边界。而且即使在地方投融资体系发生重大改革之后,在地方债限额管理的控制下仍然违规通过担保等方式举借城投债筹集资金,用于城市基础设施建设和保障性住房建设等公益性且收益率不高的领域,也同样是出于地方政府对自身职能的认识和界定不清造成的。进一步地,即便在当前,地方政府能在预算法律等正规制度之外,运用各种违法违规做法采用PPP模式进行基础设施投融资,也在一定程度上跟地方政府的职能错位相关。

    ()投融资需求与供给冲突是地方政府隐性债务的现实原因

    未来我国走新型城镇化道路,需要地方政府在地方性基础设施、地方性公共服务方面有更大力度和更为持续的财政资金支持。据估算,十三五期间基础设施投资的需求总量要高达40多万亿[7]。毫无疑问,城镇化在未来产生了体量巨大的城市投资需求,地方政府基于城镇化角度提出了对投融资资金的强烈需求。

    地方政府投融资方式的选择,受制于地方政府投融资方式供求关系的综合影响。当前地方政府投融资方式的选择,面临着财政三角的困局。所谓财政三角是指由财政收入、财政支出和财政赤字(或债务)三者关系的一种描述。当期的财政支出总是等于财政收入和财政赤字(或债务)构成,之所以产生财政三角困局,原因在于需要始终保持三者的平衡,支出总是需要有资金来源的,财政的支出端需要依靠税收或债务的收入端来满足。在当前地方政府基础设施融资需求不断提升的背景下,税收制度的结构性减税大方向使得政府税收增长趋势不断受到整体税制改革的抑制,在这种情况下,地方政府对债务融资需求的不断膨胀,需要通过地方政府融资方式的不断创新加以满足,在政府对地方基础设施融资制度较以往逐渐放开、逐渐宽松、逐渐规范的背景下,PPP模式的引入、城投债的规范转型、地方发债的逐渐放开,都是近些年来的新现象,可以说,PPP、城投债、地方政府发债,是未来地方融资可供选择的选项。但在这些融资方式的背后,也同样隐含着政府融资方式的优序选择问题和融资方式的财政三角局势。虽然土地财政不可持续、城投公司剥离地方政府融资职能的同时,地方政府开始被允许发行地方债券并纳入预算,PPP模式也方兴未艾且其对应的政府支出责任规模在不断扩张,但与此同时,地方投融资方式陷入了财政三角局势,地方融资方式的优序选择,就显得更为突出。也就是说,在土地财政进入后半阶段以及地方发债受到规模限制的背景下,城投债和PPP模式在基础设施投融资的地位和作用就显得更为突出。以2016年为例,地方一般公共预算支出16万亿元,按照10%的支出限制有1.6万亿元可用于PPP政府付费,加上3.6亿元的预算内建设资金,同期地方政府通过发行债券共获得6.05万亿的债务资金[8],因此能够用于基础设施建设的资金为11.25万亿,而同期基础设施建设投资为15万亿元,资金缺口达到近4万亿,这一缺口就需要通过城投债等方式加以弥补。但是问题在于城投债和PPP模式等方式,当前由于监管制度缺陷,随时可能转换为隐性债务,需要引起足够的重视。

    ()投融资方式选择的影响因素多元,风险管控措施难以奏效

    地方投融资方式选择的影响因素是多元的,政府对隐性债务风险的考量仅是其中之一。

    首先,投融资方式的选择受政府债务风险以及隐性债务风险的管控政策影响深刻。地方政府选择何种投融资方式,往往受到投融资政策的制约。从投融资政策的历史演变过程看,政策变化对地方政府投融资方式的影响深远,体现为夹缝求生的地方政府在政府堵后门的基础上继续通过一定的变通方式开后门。基础设施投融资管控政策的不断出台对地方政府融资的债务规模和债务结构确实产生一定影响,但当前庞大的债务需要延续,债务退出并非易事,政策也在松紧之间徘徊。

    其次,融资成本差异,将使得地方政府在面临投融资方式的选择时出现分流。PPP模式、城投债、地方政府发债,是当前主流的三种基础设施提供的融资模式。三种不同融资方式由于其成本差异性,是地方政府在选择不同融资方式时的重要考虑因素。融资成本直接影响到未来地方政府偿还债务的利息负担情况。具体来看,地方债券由于地方政府财政能力的担保,因而其融资成本要低于城投债方式。PPP模式,由于地方政府无须支付债务资金利息,融资成本低,从而在实践中往往容易得到地方政府的青睐。地方政府,尤其是经济落后地区,对PPP模式形成了较强的融资依赖,重要原因在于当前地方政府存在着通过PPP模式规避当期债务利息负担的倾向。

    再次,地方财政在不同的财政压力下将选择不同的融资方式。财政压力,往往体现为地方政府在财政体制下财政收支的缺口,尤其是对建设性资金的需求缺口。地方政府在自身财政收支难以达到较好的平衡时,将需要求助于各种形式的债务融资进行基础设施建设。PPP、地方债券、城投债等新型融资工具的出现,在一定程度上表现为政府迫于基础设施投融资需求而进行的融资政策创新。虽然不同的融资形式,最终表现出来的债务形式不同,或为显性负债,或为隐性负债;但最终均可能增加地方政府的偿债压力,提高偿债责任。经过比较,以知道PPP相对于其他两种方式而言,更多地是出于对基础设施融资的长期需求而产生的,因此PPP模式对财政压力反应,要小于其他两种方式。城投债虽主要作为地方政府提供基础设施和公共服务自主性融资的工具而存在,但是也不排除部分地方政府出于自身财政运行的压力而被动选择城投债进行融资的目的。

    综合来讲,各种不同的融资方式,在为地方政府提供公共服务的过程中,各具特色,各有优势。地方政府将会根据政策现状、不同融资方式的优劣性、融资偏好、债务风险的控制程度等因素,综合选择不同的融资方式。也就是说,地方政府在进行投融资方式选择的时候,债务风险并不是唯一的考虑因素。而且,在基础设施融资需求强劲的背景下,地方政府为了在政绩考核、GDP标杆竞赛中获得优势,可能进行基础设施投资建设,且往往忽视潜在的债务风险进行债务扩张。

    ()地方政府的兜底责任使隐性债务存在预算软约束

    在一定意义上,隐性债务和显性债务之间,存在着产权同质和用途同质等相同之处,都是地方政府的主动行为的结果。所谓产权同质,两者都是地方政府在一定条件下需要偿还的债务;用途同质,是指两者均主要用于公益性或准公益性项目、在项目自身现金流不够覆盖债务本息时依赖于财政资金偿还,与政府信用密切相关。近些年,中央允许地方政府将原先存在于投融资平台的政府性债务置换为地方政府债券形式,正是政府对隐性债务存在兜底责任的信号(郭平等,2017),也表明政府对隐性债务并非采取“不管不顾”的消极态度,而是积极应对和化解。从这一点上看,未来对于PPP模式以及城投债等方面的隐性债务,是否还将继续采用置换债的方式进行处理,本文认为完全有这个可能性。

    ()管理制度不完善是地方政府隐性债务的管理因素

    按照财政部的《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金[2016]92号文)规定,PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任应纳入中期财政规划。从全生命周期角度看,PPP模式各个阶段都需要政府的财政承诺支出。2015-2045年间,需要从一般公共预算中安排的PPP支出责任总额为9.9万亿,年均支出3194亿元[9]。但是这些财政承诺支出,当前仅通过担保函或者承诺函等协议形式,约定了政府与社会资本在未来的支出责任,缺乏中长期预算制度的有效配合。这些支出责任,一旦在未来无法兑现,将出现政府违约的现象,也就构成了地方政府的隐性债务。也就是说,PPP项目的有效运行,离不开预算制度在PPP全生命周期内的配合。预算制度在编制、审批、执行、监督等环节的制度不匹配,使得PPP项目的财政支付责任,无法有效履行。但由于PPP项目,地方政府具有提供公共服务的兜底责任,因此存在着一定的债务风险。预算执行制度的不规范、不严格,导致在PPP项目政府支出预算执行的过程中,预算资金不能及时、足额拨付,部分地方政府违反合同约定条款和政府预算安排,不按期支付相关的政府付费和财政补贴,甚至挤占、挪用相关预算资金。  

    城投债方面,也存在类似问题。融资平台隐性负债在地方财政的收支预算表中不能直接体现,更不能在地方政府的资产负债表中体现。政府综合财务报告体系不健全,政府预算管理体系不健全,债务预算管理欠缺等,都是当前对于城投债形成的隐性债务难以加强监管的预算原因(马蔡琛,2018)

    三、地方政府隐性债务风险的治理对策

    党的十九大报告指出,要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战,使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。2018年中央经济工作会议确定,按照党的十九大的要求,今后3年要重点抓好决胜全面建成小康社会的防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。其中防范化解重大风险的关键,在于治理地方政府的债务风险,尤其是隐性债务风险。

    ()深化改革财政体制,夯实地方财政实力

    当投融资平台无力偿债以及PPP模式的隐性债务确实发生时,它们将转化为地方政府的直接债务。在与中央政府博弈中长期面临预算软约束的地方政府,由于预期可将债务转嫁给中央政府或者进行其他处理,如由中央政府剥离金融机构的不良资产或者进行置换债等方式,从而加大了地方政府过度负债的道德风险。如何处理这一问题的关键是改革纵向财政体制,加强地方债的综合治理:合理划分各级政府事权范围,进一步明确各级财政支出职责,实现事权和支出责任的适度匹配;合理界定各级政府间的财权财力,调整和优化中央与地方税收收入划分,实现支出责任和财权财力之间的匹配;逐步探索科学合理的,以消费税基、所得税基和财产税基为基础的地方税体系,稳固地方财政实力。

    地方政府,尤其是经济落后地区的地方政府,对于PPP模式等方式形成了较强的融资依赖,重要原因在于当前地方政府存在着通过PPP模式规避当期债务利息负担的倾向。由此可见,夯实地方财政实力,巩固地方财政基础,不仅有利于提高地方政府化解地方政府债务风险的能力,也有利于减少地方政府通过投融资方式选择的策略性转换而积累未来债务风险的短期行为。

    ()多管齐下,转变地方财政职能

    要解决地方债务的产生根源,首先需要转变政府职能,尤其是地方投资职能。公共财政承担着协调各种利益关系,维系改革、发展、稳定等任务,以服务于新时代下全面深化改革的需要以及建立现代财政制度。当前阶段,转变财政职能需主要处理好如下的关系:政府和市场、企业的边界;政府公共投资与国民经济之间的关系。

    转变地方政府职能,从当前的生产建设型政府向公共服务型政府转变。改变当前不合理的政绩观,努力提高可持续性政绩观和民生政绩观在现有政绩考核体系中的地位(贾俊雪等,2017),同时配合以各种政策措施,多管齐下,转变政府职能和财政职能。基础设施投融资体制领域,是当前政府与市场职能转变的关键环节。当前在基础设施投融资方面,我国更多地强调和发挥政府的作用,政府承担资金提供者和基础设施生产者的身份,但是国外经验和国内事实均证明,基础设施作为准公共品,应当充分和积极发挥市场在资源配置中的决定性作用。

    加强行业导向和规则导向,严禁地方举债资金向政绩工程、形象工程使用的行为,减少政府付费类PPP的使用。债务资金的使用应遵循黄金法则,即严格限制债务融资投向公共基础设施之外的领域,发挥政府债务的经济效率。同时放开政策,改善投资环境,提高基础设施的盈利空间,鼓励民营资本参与到基础设施投融资的行业,有效改变当前PPP等领域主要由国有资本主导的局面。

    ()提高效率,建立可持续的基础设施投融资机制

    建立税收、发债、城投债、PPP、土地财政与基础设施投融资需求资金之间的对应关系,理顺基础设施投融资领域的“税、债、租、价”之间的关联性和相互功能,提高基础设施投融资体制机制的效率性,建立可持续性的、良性的基础设施投融资体制机制。地方政府通过发行债券、公共设施市场化改革、提供财税优惠政策等多种方式,多管齐下,拓宽城镇化建设融资渠道,建立可持续的投融资机制。针对不同项目性质,设计差别化的融资模式与偿债机制。这不仅有助于减轻地方政府的筹资压力,缓解地方政府对融资平台、银行间接融资和土地财政,减少对PPP模式的高度依赖,降低政府付费类PPP的使用,降低融资平台与地方政府的负债率,打破城市基础建设领域政府主导的局面,更能科学合理地界定政府和市场的职能范围,使得地方政府合理的基础设施投资需求得到有效满足,才能有效化解投融资资金需求和供给之间的矛盾。

    ()充分尊重投融资方式选择的内在规律,各司其职,各尽其用

    充分尊重客观规律,使得各种投融资方式各司其职,各尽其用。在看到地方政府因投融资领域的强烈需求而选择不同投融资方式进行基础设施投融资进而积累相应债务风险的同时,也应看到其正面性,即地方政府选择相应的投融资模式,有其自身的客观原因,地方政府在面对不同的投融资方式的选择之时,并不完全仅考虑债务风险,选择相应投融资方式的结果是多方因素共同作用的。本文认为,并不能单纯因为PPP和城投债存在着隐性债务风险,而对其功能和作用一概否定,否则地方政府只会将相关风险通过各种方式隐藏起来,使之难以监控。因此,PPP模式、城投债的隐性债务风险并不可怕,应当认识这些投融资方式的应有功能,扬长避短,合理利用PPP方式,为基础设施建设发挥作用。管控好债务风险,是为了更好地利用投融资模式。从投融资方式的适用范围看,地方债券适用于公益性、没有还款来源的基础设施和公共服务供给项目。而城投债和PPP之间,由于受当前政策走向的影响,从城投债到PPP模式的转移,有助于有效治理地方政府债务,降低地方政府债务风险,也有助于降低基础设施提供的供给成本,提高财政资金在基础设施领域的投资效率。

    ()加强风险约束,合理防控隐性债务风险

    尽管债务风险仅是地方政府进行投融资方式选择的一个考虑因素,但从实践情况看,地方政府在利用PPP、城投债等投融资方式进行基础设施建设过程中,积累了大量的隐性债务风险,需要引起足够的重视。首先,规范政府融资行为,堵住违规举债的后门。重视当前地方政府在利用PPP模式等方式产生的隐性债务风险,防范地方政府将稳增长下的融资压力转移到PPP等方式上,减少非规范的融资行为。分清政府和融资平台以及国有企业的债务责任边界,规范地方政府借债行为,规范地方政府对融资平台和PPP模式的债务责任边界实现政府融资行为的合法合规。其次,控制地方举债的规模,加强规模控制。全国人大和国务院需要综合考虑政府债务的债务存量总量、结构、债务资金需求、地方政府财政状况,以及还本付息能力估计等因素,有效管理地方债务的发行规模。最后,消除隐性债务风险“兜底”的财政幻觉,持续加大问责整改力度。通过制度完善,建立防火墙制度,加强隐性债务风险发生的责任意识,加大对违规举债的惩罚力度。

    ()实行分类管理、分类控制的思路,采取有效的管控措施,强化风险管理

    加强风险管控,既要坚决遏制隐性债务增量,也要积极稳妥地化解现有隐性债务存量。既要隔离地方政府与投融资平台和PPP模式之间的债务责任,也要在加强风险管控的基础上采取有效措施让城投债和PPP模式之间进行有效转换,充分发挥社会资本对基础设施投融资的贡献。针对PPP模式,加强政府承诺支出的管理和控制,建立预警和风险评估模型,实现全生命周期的风险防控,逐步建立并完善政府综合财务报告体系,政府预算管理体系,提升预算拨付与PPP 项目执行的匹配性,加强对PPP的预算管理能力。针对城投债,要合理推动其在健康稳定的道路上转型升级,积极化解平台存量债务,管控新增债务。加强对城投债债务管理,合理有效地引导城投债的发行、资金使用、资金用途等方面的规范化、程序化。同时,要完善法人治理结构,建立现代企业制度,健全投资决策机制和风险管控机制。

 

参考文献:

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