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法国地方财政自治:从集权向分权的转变

日期:2018/12/28 9:34:45 来源:地方财政研究2018年11期 阅读次数:120

魏涛  张青/湖北经济学院

 

    内容提要:地方财政自治作为财政分权改革的重要原则,是财政分权改革能否取得成功的关键。法国自上个世纪80年代开展的地方分权改革取得巨大的成效,使其逐步从一个高度集权国家转变成一个地方分权国家。其中成功经验之一就是实现地方财政自治的宪法化。本文分析了地方财政自治的内涵,回顾了法国地方分权改革和地方财政自治原则宪法化的历程,总结了法国的成功经验,结合我国实际,提出我国强化地方财政自主权的政策建议。

    关键词:财政分权  地方财政自治  法国  经验

 

    一、地方财政自治:一个模糊的概念

    ()地方自治

    地方财政自治是地方自治的重要组成部分,也是地方自治的重要保障,在财政上过度依赖上级政府的地方政府不可能拥有真正意义上的地方自治。地方自治是近代宪政的有机组成部分,发端于罗马时期的自治城市,[1]并在西方国家民主和分权改革中逐渐演变成处理中央和地方关系的一项重要原则。自治,从法理上来理解,是指一个法律主体按自我制定的规则或法律管理自己,而不受外部权利主体的干扰。从政治学的角度来理解,就是政治团体的自我治理,即一个政治团体按自己的方式管理并造福于团体成员。据此,我们似乎可以将地方自治定义为一个地方自主管理地方事务。宪政意义上的地方自治已历经几百年,但中外学者对地方自治并没有统一的定义[1]。某些学者将地方自治界定为权利,而另一些学者认为地方自治是权力。周小品、刘志强认为地方自治权是权利而非权力,并从权利属性的角度考察了地方自治。[2][3]英国学者Clark将地方自治定义为两个方面的权力,一个是创造的权力,即地方政府可以根据自身的利益自行立法或指定规则;一个是行动的权力,即地方政府有权在法律规定的职责范围内履行他们的职责。[4]GurrKing认为,一个地方政府在追求地方利益时可以不受中央政府的大量的干扰,则可称之为地方自治。另外,亦有学者将地方自治定义为地方政府影响辖区居民福利水平的能力。[5]

    第一份正式定义地方自治的文件是《欧洲地方自治宪章》,根据该宪章,地方自治有两个特征,一个是权利特征,一个是能力特征,即地方政府有权也有能力管理地方事务。《欧洲地方自治宪章》第3条将地方自治定义为地方政府在法律的框架内,根据它自身的职责和人民的利益,管理辖区大部分事务的权利和能力。

    《欧洲地方自治宪章》将地方自治划分为三种类型,分别是政治自治、行政自治和财政自治。政治自治要求地方政府能够自主地履行法律赋予它的政治责任,地方自治作为一项权利应由直接或间接选出的地方议会拥有。地方政府在法律赋予的职责范围内拥有自由裁量权,非经法律允许,中央政府或上级政府不得改变地方的职责范围,也不得干扰地方的自由裁量权,同时,在法律允许的范围内,出于效率的考虑,中央政府或上级政府可以把一部分职责委托给地方政府。行政自治是指地方政府有权根据其自身的需求或出于效率的考虑安排其内部的行政组织结构,但自治宪章也规定中央立法机构可以通过立法规定地方行政自治的基本原则。

    ()地方财政自治

    地方财政自治是地方自治的重要内容,但对于什么是地方财政自治,同样也没有一个统一的定义。Frizon[6]就地方财政自治对欧洲部分国家政府官员和学者进行了问卷调查,调查表明,不同国家的政府官员和学者对地方财政自治的理解存在很大的差异。在英国,地方财政自治意味着地方有能力回应居民的需求。在匈牙利,财政自治被理解为财政支出的自由裁量权。对于这些国家而言,财政自治讨论的中心问题是事权和支出责任的自主权,这就意味着地方在可以宪法和其他法律规定的事权框架内,根据地方居民的需要,自主地履行事权和安排支出。在这些国家,收入自主权并非是财政自治必须要件,虽然有些国家(比如德国)也认为收入自主权是财政自治的条件,但不认为它是财政自治的首要条件,中央给予地方的一般性转移支付也可以确保地方自治。

    在法国,地方财政自治更多地等同于收入自主权。通过两次大规模地方分权改革,法国地方政府拥有了在法律规定的范围内自主调节地方税税基和税率的权力,但时至今日,是否应该赋予地方政府更多的收入自主权,仍是法国地方分权改革中争论的焦点。

    《欧洲地方自治宪章》给出了完整的地方财政自治定义。宪章第4条规定,地方政府可以在宪法或法律规定的事权范围内自主地安排支出,而地方的财力水平也应与上述事权范围相适应。换言之,地方政府应该有足够的自有财力来履行地方的各项事权。宪章同时规定,地方至少应该有一部分财力是地方可以在法律规定的范围内调整税率。这一规定是为了确保地方政府财力来源的多样性和可持续性,以保证地方政府可以持续地履行其事权(或新增事权)

    地方财政自治虽然在《欧洲地方自治宪章》中有明确的规定,但在实施的过程中面临很多难题。一方面,虽然宪章规定应赋予地方一定的收入自主权。但大多数国家的经验表明,一些重要的税种往往划归给中央或由中央与地方共享,而地方税收入规模不断萎缩或其增长缺乏可持续性。因此,在这样一种中央和地方税收分享模式下,赋予地方政府收入自主权并不具有实质性意义。另一方面,赋予地方收入自主权也可能导致地方财力不均等,而后者恰恰是我们需要避免的。

    ()地方财政自治的内容

    根据《欧洲地方自治宪章》,地方财政自治主要包括三个方面的内容。

    1.事权和支出自主权。事权与支出自主权是指地方政府自主提供地方公共产品和公共服务的权利和能力。事权的自主权意味着地方政府可以在宪法或法律规定的范围内自主决策,即不属于宪法或法律规定的事权范围之内的事权,地方政府可以不履行,中央政府或上级政府不能强制要求地方履行这类事权。支出自主权意味着地方政府可以在规定的事权范围内自主使用其财力。

    2.收入自主权。一般来讲,地方政府有三类收入形式,分别是税费收入、转移支付收入和债务收入。

    (1)税费收入自主权。在收入自主权的讨论中,地方自有财力是讨论的焦点问题。Bird认为,地方自有财力主要应由地方税收收入组成。[7]而按照《欧洲地方自治宪章》的规定,地方自有财力应包括税收和收费。地方自有财力被认为是地方财政自治的重要保障。税费收入自主权可以理解为税费收入的调整权,通常来讲包括税率的调整权、税基的调整权、开征新税的权力和税收征管的权力。

    (2)转移支付收入自主权。在大多数国家,转移支付收入也是地方财政收入的重要组成部分。转移支付收入自主权是指地方对中央或上级政府给予的转移支付收入的自主支配权。这就意味着,如果要赋予地方转移支付收入自主权,中央或上级政府应尽可能对地方实行一般性转移支付或无条件转移支付。

    (3)债务收入自主权。债务收入自主权即地方政府是否拥有自主借债的权力,以及是否可以自由地使用债务收入。在有些国家,不允许地方政府借债。而在所有的欧洲国家,债务收入都是地方政府财政收入的重要组成部分。[8]但在不同的国家,地方政府借债的权力受到不同程度的限制。有些国家对地方政府的借债规模有限制,比如,在德国,地方政府[2]每年的借债额度由州政府批准。在西班牙,如果地方政府借债超过其财政收入的5%就需要上级政府批准。而其他国家则没有太多的限制,法国1982年就取消了地方借债的限制。另外在债务收入的使用上,大部分欧洲国家都规定地方债务收入仅能用于投资性支出,部分国家允许地方债务收入用于经常性支出(比如匈牙利)

    3.预算管理自主权。预算管理自主权一方面是指地方政府能否自主地审批和执行预算,另一方面是指地方政府是否拥有预算资金的管理权。大多数国家的地方政府都可以自主地审批预算和执行预算。但在有些国家,地方的预算执行权也受到一定的控制,比如,在法国,地方政府的预算执行权受到中央政府的控制。另外,大多数国家都允许地方政府拥有一定的预算资金管理权,而法国则禁止地方政府在国库以外开设单独的账户,即中央和地方共用单一国库账户。

    二、法国地方分权改革:从一个高度集权国家转变为地方分权国家

    ()法国政府间财政关系演变

    作为一个传统的中央集权国家,直到上个世纪80年代,法国地方财政占整个财政的比重还比较小,其拥有的自主权力也极其有限。为了调动地方政府的积极性,从20世纪80年代初开始,法国实行了两次大规模地方分权的改革,改革后的法国由一个传统的中央集权单一制国家转变为一个地方分权单一制国家。2003年,地方分权的原则被写入法国宪法,修正后的宪法第72条第2款规定:地方政府[3]可以全部或部分征收所有类型的税收,法律可以赋予地方政府一定的税基和税率调整权;地方政府的税收收入或自有财力必须在整个财政收入中占有一定的比重;中央政府在向地方政府下放事权的同时,必须赋予地方政府相应的财力。地方分权原则的宪法化为中央和地方之间的财政关系调整提供了制度保障,地方财政自治得到了极大的夯实。

    根据地方分权过程中确立的地方自治原则,法国各级地方政府间不存在隶属关系。地方政府的行政权由民选的议会和议会主席全权行使。在财政上,中央政府与地方政府之间也不存在隶属关系,各个地方政府在其权限范围内享有独立的决策权。但税收立法权和执法权都集中在中央,因而仍然带有浓厚的集权色彩。

    ()法国政府间事权和支出责任的划分

    从法国各级政府在政治、经济和社会发展中的地位和相互关系看,中央和地方政府的事权划分有两个特点:第一,各级政府的职能和事权划分比较明确,各行其政,运作有序。从各级政府的职责分工看,中央政府主要负责宏观管理和战略发展规划;大区政府主要负责经济结构布局的调整,制定本区发展的五年规划,提出有关基础设施等战略性项目的规划,经与中央有关部门协商,以法律形式定下来;省级政府负责社会福利和保障政策的实施;市镇政府负责本市的市政规划和建设,提供最基本的公共产品服务。第二,随着地方分权改革的不断深入,中央政府将越来越多的事权下放给地方政府,导致地方政府强制性支出不断增加,地方事权有不断加重的趋势,地方政府在支出责任方面的自主权也不断下降。自从上个世纪90年代中期以来,大量的事权已被下放给大区和省级地方政府。

    在法国,中央政府支出比重比较高,中央与地方财政支出的比重达到64.135.9[4],构成地方政府支出的财力有很大比重来自中央政府的转移支付,中央政府转移支付占地方财政支出比重为31.1%。地方政府的财政支出可以划分为两类,分别是经常性支出和资本性支出。经常性支出主要包括人力资源方面的支出、外购劳务的支出、利息支出以及转移性支出。在法国的地方政府中,经常性支出占整个财政支出的比重有较大的区别,其中最高的是市镇,其经常性支出占到全部财政支出的70%左右,其次是省,其经常性支出占到全部财政支出的2/3左右,最低的是大区,其经常性支出只占到全部财政支出的40%。在资本投资方面,法国地方政府是主力军,大区60%的财政支出用于资本性支出,省的资本性支出自从地方分权改革以来稳步增长,而市镇则是地方资本项目最主要的投资者。

    ()法国政府间财政收入的划分

    法国是欧洲国家中具有较强计划色彩的市场经济国家,税收收入和税收管理权限高度集中于中央,但在地方税上,地方政府拥有较大的自主权,主要表现在税基和税率的调整权上。在税种划分上,中央与地方实行彻底的分税制,税源划分清晰,没有共享税。中央政府掌握了全国最主要的税种,包括个人所得税、公司所得税、增值税、消费税等,占税收总收入的76%。其中增值税的比重最大,所得税次之[5]。地方税分为直接税和间接税两类,主体税种是居住税、建筑土地税、非建筑土地税和地方经济捐税[6][9]上述四种税的收入占到全部地方税收收入的81%,占到整个地方财政收入的35%[7]。从地方税收收入在地方政府间的分配来看,市镇一级占比重最高,省一级次之,大区一级最少[8]1982年《权力下放法案》实施后,中央税收比重呈缩小趋势,地方税收比重则相应扩大。但在1999年以后,随着职业税和居住税改革的推进,以及法国财产税税基的老化,法国地方税收收入有所下降。法国中央政府仍然掌握着大宗税收收入,地方政府则只拥有一些零散税收,这形成了中央政府在财力上的集中局面。

    ()政府间财政转移支付

    法国1975年建立的财政转移支付制度以专项补助为主,20世纪80年代,法国实行地方分权改革后,随着地方自主权的扩大,一般性转移支付占的比重逐渐增大,同时,中央政府在向地方下放事权的过程中,为了弥补分权带来的地方政府财政收支缺口,也建立大量的地方分权专项转移支付,此外针对中央推行税制改革给地方造成的财力影响,中央也建立税制改革补偿性转移支付。因此,过去30多年,随着分权改革陆续推行,法国的政府间财政关系发生了较大的变化,政府间转移支付制度也随之不断调整,逐步形成了以一般性转移支付为主,专项转移支付为辅的非常庞杂的转移支付制度。

    目前,法国中央对地方的转移支付主要包括三个部分:中央财政补助、地方税税收减免补偿[9]和中央部委专项补贴以及中央税收转让收入[10]。其中最主要的部分为中央财政补助。根据法国2018年预算法案,2018年中央对地方财政转移支付总额为1048.1亿欧元,其中中央财政补助489.4亿欧元,占46.7%,地方税税收减免补偿和中央部委专项补贴179.8亿欧元,占17.2%,中央税收转让收入378.8亿元,占36.1%[11]

    中央财政补助又包括四个部分,分别是中央收入提取额(PCF)、“与地方关系”(RCT)任务[12]专项转移支付、归属于地方的交通罚款收入和地方结构性贷款补助[13]。“中央收入提取额”(PSR)是中央财政补助的主要形式,占中央财政补助81.4%[14]。所谓中央收入提取额是指从其收入中提取,专门用于对地方政府和欧盟的转移支付。法国财政组织法(LOLF)6条将“中央收入提取额”定义为,出于地方政府或欧盟财政支出需要,或补偿因为中央免税导致前者损失,或补偿因为中央减税或设置征税上限导致地方政府的损失,中央从收入中提取直接支付给地方政府和欧盟的特定数额。中央收入提取额对中央政府来讲不是一项支出,而是收入的减少,提取额不进入中央预算,即不在中央预算支出中列支。这种机制设计使这一转移支付可以不受预算支出严格的法律限制,在安排时更加简便和灵活。中央收入提取额包括20项对地方的财政补助,其中既包括运营性转移支付也包括投资性转移支付。运营性转移支付主要有一般运营转移支付(DGF)、地方议员特别补助(DPEL)、小学教师特别补助(DSI)、社会融入省级动员基金(FMDI)等。投资性转移支付主要有增值税补偿(FCTVA)、大区学校设备投资转移支付(DRES)、省中学设备投资转移支付(DDEC)等。2018年,运营性转移支付占比86%,投资性转移支付占比14%[15]

    在中央收入提取额对地方的转移支付中,最主要的是一般运营转移支付(DGF)和增值税补偿(FCTVA)2018年,一般运营转移支付占中央收入提取额67.1%,增值税补偿占比13.9%。一般运营转移支付(DGF)是中央对地方运营性转移支付的主要形式,其对象为市镇、市镇间公共合作部门、省以及大区。对每级地方政府而言,它又由两部分组成,一部分纵向均衡性转移支付,即所有地方政府都可享受的运营补助,另一部分则是横向均衡转移支付,只针对最不发达地方的政府。一般运营转移支付现有结构是在2004年对地方转移支付补助结构进行简化之后形成的。在2005年的财政预算法案中,一般运营转移支付中纵向均衡的部分,主要包括按人均欧元计算的基础补助,按面积计算的补助和补充补助,补充补助确保所有市镇在2004年一般运营转移支付改革后获得的补助不低于改革前。一般运营转移支付的横向均衡部分主要根据地方的税收潜力标准计算。2004年,财政潜力标准代替了税收潜力标准,目的是为了更好评估一个地方的收入组织能力。

    在法国,地方政府在进行投资和购买服务的过程中,要像普通的消费者一样缴纳增值税,随着地方政府投资规模越来越大,地方政府缴纳的增值税也越来越多,这导致了地方政府的强烈不满。为了平息地方政府的不满,中央政府从1975年开始向地方政府返还他们缴纳的增值税。这在法国也被看作是中央对地方政府的转移支付。增值税补偿的金额在过去近30年时间里增长迅速,1976仅为1500万欧元,2018年,这一补偿高达56.12亿欧元[16]。增值税补偿的计算公式是:地方政府实现的计税投资额乘以系数15.761%。系数15.761%=20/(10020)×100%0.905%,其中20%为法国增值税税率,0.905%是欧盟提取的增值税率。

    ()地方借债

    1982年的地方分权法案赋予地方政府借债权。地方政府可以根据自己的需要自由举债,地方政府法规定,大区、省、市镇都有举债权,但对地方政府债务收入用途有严格的界定,地方政府的举债收入只能用于投资性支出,禁止地方政府用举债收入弥补经常性账户赤字,也不允许地方政府用举债收入偿还旧债。地方政府债务利息支出可以列入经常性支出,而还本支出只能来源于投资性收入。虽然从上个世纪80年代开始,法国地方政府就拥有借债自主权,但并没有发生地方债务危机,1997年至2002年期间,法国地方债规模持续下降,从1997年的927亿欧元下降到2003年的870亿欧元,2003年以后略有上升,但总体维持在一个比较平稳的水平,每年的借债规模维持在160亿欧元左右,每年的债务偿还规模维持在120-130亿欧元,因此,每年大约新增债务35-40亿欧元,截止到2016年年底,法国地方政府债务余额为1485亿欧元[17]

    三、法国分权改革中的地方财政自治及其特征

    ()法国地方财政自治的宪法化

    法国的地方财政自治是分权改革中逐步确立起来的。从20世纪80年代开始,法国开展了两次大规模的分权改革。

    1.第一次分权改革浪潮。法国第一次开展大规模地方分权改革始于上个世纪80年代。1982年至1983年,法国颁布了一系列地方分权法案,分权法案减少了中央对地方的控制,通过推进地方民主的方式,扩大了地方的自主权。与此同时,中央将一大批事权下放给地方政府,从而使得地方政府不再是中央在地方的派驻机构,而逐步演变成为独立的地方自治主体。1982年以前,法国的税收基本上都统一由议会立法,但法国地方政府也可以决定是否开征一些小的税种,比如垃圾费等。对属于地方的税种,比如职业税和居住税等,地方政府可以确定其税基和税率并享有一定的税收减免权。198317日,法国颁布了中央、大区、省和市镇事权划分法案。该法案将一部分原属于中央的事权下放给地方政府,同时也将一部分原属于中央的税种划归地方政府,将印花税划分给大区,将车购税划分给省,将驾照税划分给市镇,同时法案规定,划分给地方政府的各个税种,地方政府拥有相应的税率决定权。

    2.第二次分权改革浪潮。从2002年开始,法国开始进行新一轮的地方分权改革。一批新事权开始大规模下放给地方。2003328日,法国颁布了宪法修正案。宪法修正案明确规定法国是一个地方分权国家,宪法修正案实现了法国地方财政自治原则的宪法化,在宪法中增加了第72条第2款,该条款规定,地方政府可以征收所有类型或部分类型的税收,在某些限制条件下,法律可以授权地方政府自行确定地方税的税基和税率;在地方财政收入中,税收收入或自有财力必须占相当比重;中央政府向地方下放新的事权必须给予地方与该事权相配匹的财力。2004729日,法国颁布了新的财政组织法,该法将地方自有财力界定为所有类型的税收收入。

    ()法国地方财政自治的特征

    1.地方财政自治原则的法制化。自从上个世纪80年代推行地方分权改革以来,地方财政自治作为法国地方分权改革中的一项重要原则不断被各项地方分权法案确认。赋予地方政府地方税税基和税率调整权是通过分权法案的形式固定下来的。2003年,更是通过修宪的方式将地方财政自治原则上升的宪法层面,2004年又通过财政组织法进一步明确了宪法中的地方财政自治条款。

    2.侧重税收自主权。法国地方财政自治的一大特点就在于它更强调地方的税收自主权。法国地方财政自治之所以呈现这一特征,一个可能的原因是法国在推行地方分权改革之初,就通过推进地方民主的方式赋予法国地方政府政治上的自主权。19821983年的地方分权法案取消了中央对地方的各项控制,将地方事务的决策权交给地方民选的代议机构,中央只是在地方派驻官员监督地方政府行为是否违反国家法律。这实际上就意味着地方政府可以根据本地的实际情况以及法律的相关规定自主安排财政支出。同时1982年的地方分权法案也取消了中央对地方借债的控制,从而使地方政府拥有的债务收入自主权。但法国地方分权改革主要是下放事权,分权法案虽然赋予地方一定的税收立法权,但大部分税收的立法权和执法权都集中在中央。事权的下放和税权的集中导致地方财力和支出责任难以匹配,地方财政相对困难。这一问题的症结就在于地方自有财力,特别是税收收入非常有限,这也是为什么法国在地方财政自治中要不断强化地方自有财力的重要原因。

    3.带有集权特色的地方财政自治。法国地方财政自治与其他国家地方财政自治的不同之处,除了它更强调税收自主权外,还在于它的地方财政自治带有典型的集权特色。法国作为一个拥有集权传统的国家,在推行地方分权改革和地方财政自治过程中,仍然保留大量的集权制度。目前为止,法国最重要的税种都是中央税,且税收立法权和执法权主要集中在中央,中央转移支付收入占地方财政收入的比重较高。此外,虽然地方可以独立审批和执行地方预算,但地方的预算管理也受到中央的严密监控。按照法国预算法的规定,地方议会通过的预算应向中央派驻地方的大区区长和省长报备。同时,财政部向每一个地方政府都派驻了公共会计,地方决策者有权根据地方预算征税和安排支出,但必须经过公共会计会签才能执行。法国地方政府没有独立的征税机关,所有的税收由财政部下属的税务总局负责征收后划转给地方。地方政府不能独立开户,所有的资金由财政部国库司统一管理。法国地方政府虽然可以自由借债,但法律明确规定地方政府的债务收入只能用于资本性支出,且不能用新债偿还旧债。

    四、对我国的启示

    地方财政自治作为财政分权改革中的一项重要原则,有利于提高地方政府参与财政分权改革的积极性,也有利于发挥地方政府的创造性。地方财政自治还能促使地方政府积极响应地方居民的需求,更有效率地提供公共产品和公共服务。地方财政自治也有助于提高地方政府的风险意识,实现权责统一,硬化预算约束,从而避免形成风险倒逼机制。

    纵向比较我国和法国的财政分权改革历程,可以发现我国的财政分权改革与法国的财政分权改革有较大的区别。法国虽然前后经历了两次大规模的地方分权改革,但两次分权改革的主基调是一致的,即向地方下放事权。所以法国地方分权改革的主要特点是大量下放事权,适当下放财权。而我国的财政分权则经历了大量下放事权与财权和集中财权两个不同的阶段。虽然中法两国财政分权改革有显著差异,但法国在财政分权过程形成的地方财政自治原则,对指导我国后续的财政体制改革,仍有一定的借鉴意义。

    ()加快政府间财政关系法治化建设

    纵观法国的财政分权改革,中央和地方财政关系的调整总体上都是在法律的框架内进行,地方财政自治作为财政分权改革的基本原则被写入宪法,为改革提供了重要的制度保障。从我国来看,不论是1994年的分税制改革还是后续财政体制改革,都是中央政府通过政令方式单方面推进,政府间财政关系的调整无法可依,财力上收和事权与支出责任下沉导致地方收支矛盾长期得不到解决。新修订的《预算法》和《地方政府组织法》也没有关于政府间财权与财力、事权与支出责任划分的具体规定,政府间关系调整的程序性法规更是长期缺位。财政领域法律体系不健全是我国很多财政改革不成功的主要原因。赋予地方政府一定的财政自治权,进一步优化政府间财政关系,需要完善的法律保障。财政部关于印发《法治财政建设实施方案》的通知提出要加强重点领域财政立法,探索建立以政府间财政关系法和预算法为两大支柱的现代财政法律制度体系,坚持发挥法治对财税体制改革的引领、推动和保障作用。建议借鉴法国经验,将财政体制改革的重要原则写入宪法,同时构建实体法与程序法相结合的财税法律体系,将中央和地方的财政关系用法律的形式固定下来,约束中央和地方的财政行为,并为后续的财政管理体制改革建立程序法依据。

    ()赋予地方一定的事权和支出责任自主权

    我国大量的事权和支出责任由地方政府,特别是县一级政府承担,政府间事权划分不合理。由于我国政府间的隶属管理和大量垂直管理,以及政府间财政关系缺乏明确的法律规范,导致我国政府间事权和支出责任错配严重,上级政府将大量的支出责任推给下级政府。由上级政府红头文件或政策规定形成的强制性支出占地方财政支出比重较大,地方政府缺乏必要的事权和支出责任自主权。党的十八届三中全会提出建立事权和支出责任相适应的制度,适度加强中央事权和支出责任,推进各级政府事权规范化法律化。国务院先后出台了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发[2016]49)和《关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》(国办发[2018]6),对中央和地方的事权与支出责任进行了相对明确的划分。建议进一步厘清中央与地方的事权和支出责任,通过法律的形式明确各级政府的事权,同时清理各类法律、法规以及政府红头文件形成的不合理强制性支出,对于法律规定事权范围以外的事权,地方政府可以根据本地实际情况选择是否履行,对法律规定事权范围以内的事权,法律是适当赋予地方政府一定的支出自主权。

    ()赋予地方一定的税收自主权

    在税收收入方面,我国地方政府与法国地方政府比较相似,都没有形成完善的地方税体制,没有收入规模可观、且收入可持续增长的主体税种。要解决我国地方财政困难,理顺中央和地方财政关系,必须加快构建地方税体系。建议尽快开征房地产税,并赋予地方政府一定的税基、税率调整权。房地产税作为一种受益特征明显、税基不具有流动性的税种,可以将其税收自主权赋予地方政府。同时,也可以将零售消费税和车购税调整为地方税。对这些税基具有一定流动性的税种,建议由中央统一立法。

    ()完善地方债务管理问责机制

    法国的经验表明,赋予地方政府发债权并不必然导致地方债务危机。法国赋予地方发债自主权有效缓解地方税基萎缩导致的税收收入增长乏力与地方投资增长之间的矛盾。在赋予地方发债自主权的同时,要规避地方债务风险,前提是强化法律约束和增强可问责性。当前,我国地方政府债务规模较大,债务风险不断累积。分析我国地方债务的成因,一方面是由于地方政府大拆大建造成的,另一方面也与我国政府间财政关系扭曲、财政纪律松弛有关。新预算法赋予省级政府举债权,并实行限额管理,同时也严格限定了地方债的用途。但地方变相举债仍时有发生,地方债务风险始终存在。解决地方债务风险问题,除了强化法律约束,规范地方政府举债行为,还要建立地方政府谨慎投资、谨慎借债的机制。构建这一机制,除了改革“GDP至上”的考核机制,遏制地方投资冲动,还必须完善地方政府问责机制。而完善地方财政问责机制,关键是要做到地方政府财政权责对称、统一,通过赋予地方财政自主权增强地方财政责任。

    ()强化中央对地方的预算监督

由于我国地方民主制度不健全,地方政府的财政行为缺乏有效的外部监督。要赋予地方政府上述财政自主权,必须强化中央对地方的预算监督。在实行地方财政自治的背景下,法国的地方财政管理之所以没有失控,除了地方民主制度和相关法律的约束,关键是法国建立了相对完善的地方财政监督机制。建议借鉴法国经验,加强对地方预算资金的监督管理。一是借鉴法国的公共会计制度,实现资金支配权和资金管理权相分离。法国实行支出决策者与公共会计相分离的制度,这一制度对中央政府了解并控制地方政府的财政收支活动发挥了重要作用。建议在国地税合并改革的基础上,进一步完善国库集中收付制度,充分发挥财政部专员办的作用,强化专员办对地方预算执行的监督功能。二是强化监督机构的独立性和权威性。法国的经验表明,只有将财政监督机构独立于地方政府之外,财政监督才能不受地方政府的干扰,取得良好的效果。建议将各级审计部门划归各级人大,进一步增强地方审计部门的独立性和权威性。

 

参考文献:

1〕郑贤君.地方自治学说评析[J].首都师范大学学报(社会科学版).2001(2).

2〕周小平,刘志强.地方自治的理论与实践[J].法治研究.2007(6).

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