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天津市文化产业发展财政政策探析

日期:2018/12/28 9:20:41 来源:地方财政研究2018年11期 阅读次数:157

秦洪军/天津财经大学;郭浩/天津外国语大学

 

    内容提要财政支持是文化产业发展的重要支撑。党的十八大以来,天津积极落实文化强市战略,加大文化产业发展的财政支出力度,设立专项资金引导产业发展。在有力的财政政策保障之下,天津市在特色文化产业、转制企业发展、重点项目设立等方面取得明显效果。但在财政支持文化产业方面,仍存在观念滞后、财政投入有待加强、财政支持方式单一及专项资金缺乏管理等问题。因此,应从转变观念、加强投入、改进方式及加强管理等方面,提升财政支持天津文化产业发展的效果。

    关键词文化产业  财政政策  财政专项  担保  投资基金 

 

    “没有高度的文化自信,没有文化的繁荣兴盛,就没有中华民族伟大复兴”[1]。因此,在建设社会主义文化强国的过程中,作为重要实现载体的文化产业,将迎来一个崭新的发展时代,并将对国民经济和社会发展产生变革性的影响。纵观国内外经验,任何产业的发展都离不开财政政策的支持与引导,科学的、强有力的财政政策可以直接有效的促进文化产业的持续健康发展。肖帅等(2015)在对发达国家文化产业发展的公共财政政策梳理的基础上,针对我国公共财政支持文化产业支出比重较低等问题进行了系统性分析[2]。刘鹏等(2014)通过对我国中央政府出台的文化产业财政政策的梳理发现,我国文化财政政策缺失现象明显[3]。张扬(2008)[4]、吴学丽(2010)[5]、杨嵘(2012)[6]、陈爱东(2012)[7]、杨聪杰(2013)[8]等学者,从微观视角分别探讨了财政政策支持开封、甘肃、西藏及北京等地方省市及自治区的文化产业发展中的问题及改进。党的十八大以来,天津作为具有600多年历史的北方文化名城,大力实施文化强市战略,文化产业发展迅猛。2015年全市文化企业就已达2万余家,创造就业岗位40余万个,实现产业增加值超过800亿元,占全市国内生产总值达到5%。但纵观现有文献,针对天津文化产业发展的财政支持的系统研究文献并不充足。因此,在已有研究的基础上,本文针对天津市文化产业财政支持问题进行专项与系统研究,具有一定的现实意义和参考价值。

    一、天津市文化产业财政支持现状及成效

    文化产业的发展不仅仅是一项经济活动,更是关系到居民幸福指数和城市文化软实力提升的重要事业。天津市高度重视文化产业的财政支持,通过增加财政支出和设立专项资金等方式,较好促进了文化产业的发展。

    ()财政支持现状

    1.财政支出持续增加。为了确保财政对文化产业的持续支持,创造良好的产业发展环境,天津市政府每年在民生领域进行财政支出预算时,都将文化领域视为重要组成部分之一。天津市近年来民生领域文化体育传媒财政支出逐步提高,支出预算从2009年的19.9亿元逐步增加值2016年的57亿元,增长了约186%,年均增长约26%,这些财政支出在满足民生事业的同时,也为文化产业发展打下了坚实的基础,为文化产业进一步发展提供了保障。具体情况如表去1所示:

1  天津市近年来民生领域文化体育传媒财政支出情况

单位:亿元

年份

合计

一般预算支出

基金预算支出

2009

19.9

19.7

0.2

2010

24.5

23.7

0.8

2011

30.6

29.3

1.3

2012

46

36

10

2013

55.2

43.5

11.7

2014

51.7

48.6

3.1

2015

68

52

16

2016

57

57

0

注:数据由天津财政地税政务网整理得到。

 

    2.专项资金积极引导。在财政支出体系中,天津市政府每年都会为文化产业发展设立专项资金,以发挥财政政策的引领和杠杆作用。2016年和2017年,天津市政府在文化体育与传媒支出部分共设立9大专项资金,金额分别为93390万元和87428万元,具体情况见表2

2  20162017年天津市市级财政专项资金文化部分

单位:万元

项目

2016

2017

主管部门

专项资金管理办法

文化事业发展专项

23,700

23,268

市文广局、北方演艺集团

津文广财[2012]29

文化设施建设专项

10,000

3,994

市文广局、北方演艺集团

 

文化产业发展专项

10,000

10,000

市机关局、北方演艺集团等

津财教[2012]37

重点文化惠民工程专项

6,190

6,955

市文广局、北方演艺集团

津文广财[2013]60号、津文广财[2014]77

出版发展专项

4,000

4,000

市新闻出版局

津财教[2015]52

支持基层文体传媒事业发展专项

27,000

26,400

市文广局、市出版局、市体育局

津财教[2015]59号、津财教[2014]71

体育事业发展专项

8,000

8,000

市体育局

 

体育产业引导专项

2,500

2,500

市体育局

津财教[2015]60

电影事业发展专项

2,000

2,365

市文广局

 

注:数据由天津财政地税政务网整理得到。

    在相关措施的保障之下,这些文化产业发展专项资金有效的引导文化产业发展,优化了天津市文化产业结构,充分发挥了财政资金的杠杠作用。此外,天津市还经常开展各种文化活动,为参加企业提供活动资金,在增加市民文化活动的同时也为优秀文化企业做了宣传,进一步增强了天津文化产业的整体实力。

    ()支持成效

    在财政政策的充分支持和专项资金的积极引导下,天津文化产业获得较快的发展,财政政策支持文化产业发展取得了预期的效果:

    1.特色文化产业优势凸显。天津市重点支持了发展势头好、辐射带动作用强、经济效益和社会效益明显、具有本地特色的文化产业项目,如对《非你莫属》、《百万粉丝》、《兔侠传奇》制作发行,国家动漫产业园区的企业聚集,“天津文化惠民卡”的发放,方特、航母等主题公园的建设,津宝、华韵等乐器公司的研发生产等进行了支持,形成了广播影视、数字动漫、演艺娱乐、文化旅游、乐器生产等优势文化产业。

    2.转制企业发展迅速。天津市通过项目补助、贷款贴息、项目奖励等方式,对日报传媒集团、今晚传媒集团、广电集团等转制文化企业的产业项目给予重点扶持,支持企业调整产业结构,促进转制后企业做大做强。通过扶持,北方网新媒体集团和今晚网络信息技术公司已成功在新三板挂牌,出版集团借壳上市取得实质性进展。

    3.区级文化专项资金普遍设立。天津市以市级文化产业发展专项资金为指导,在全市16个行政区全部设立区级文化发展专项资金,并分别制定了相应的管理办法,加强资金的使用和监管,形成了市级支持、区级配套机制,对项目的支持实现重突出、多渠道、广覆盖。

    4.行业领军企业和重点项目效益显著。通过对好项目的连续支持、重点支持,天津市打造了天津广电网络公司、北方网新媒体集团、天津神界漫画公司等多家文化行业领军企业。重点扶持了“棉三创意产业园区”、“五大道历史文化街区”、“梦娃衍生品开发”、“天津市舞美基地”、“天津文化惠民卡”等文化产业项目,明显提升天津文化产业自主创新能力和市场竞争力。

    二、天津市文化产业财政政策的不足

    天津市积极利用财政政策推动文化产业发展,取得了较好的成果,但在对文化产业资助的过程中,还存在一些不足,以致无法充分发挥财政政策的效果。

    ()文化产业观念滞后,思想有待解放

    在传统观念中,文化主要被认为是一种意识形态来对人民群众进行教化,然而在当今市场中,文化早已成为一种新的产业形态对经济社会产生着重要的影响。在财政支出过程中,部分主管人员受限于传统文化功能观念,过分关注文化的意识形态作用,而忽略了文化产业在市场中的价值,以致在财政预算安排时对文化产业重视不够,一定程度上阻碍了文化产业的扩大与发展。

    ()财政资金投入仍显不足,受益对象有限

    近些年来,天津市文化产业迅猛发展,对资金的需求急剧扩大,政府对其资金投入也不断增多。但面对文化产业雨后春笋般的发展,财政支持显得捉襟见肘,尤其相比北京、上海等国际大城市,天津文化产业财政投入资金更显不足。天津市政府每年都会为文化产业设立专项资金,这些专项资金虽然有力促进了文化产业的发展,但资金扶持毕竟有限,能够获得资金支持的企业比例很少,主要受益单位为改制后国有文化单位及其他少数主体,而市场上大多为中小企业,它们从政府扶持中受益很少,也没有其他更好的融资渠道,最终限制了文化产业市场整体的发展。

    ()财政支持方式单一,难以发挥带动作用

    财政资金不同于市场融资,在对具体项目或企业进行支持时,财政资金进入方式显得过于单一,天津市在对文化产业进行扶持时,通常采用设立专项资金的方式,并用税收优惠、补贴等方式协同资助。随着文化产业自身的发展壮大,市场更加多元化,对资金的需求也越来越大,传统的无偿性直补方式弊端愈来愈明显,已然不适应市场的发展需要,转变财政扶持方式,扶持途径多样化的呼声越来越大。另外,财政资金从提出预算到落实至具体项目有着复杂、漫长的过程,文化市场、融资市场瞬息万变,旧有的财政政策在新的形势下显得更加无力。

    ()文化专项资金缺乏管理,管理人员专业性不强

    文化专项资金是财政支持文化产业的重要方式,但是文化专项资金的运用却出现了许多问题。由于文化产业及相关配套支持配套措施尚处于起步阶段,文化专项资金的管理水平相对落后,管理人员缺乏专业水平,在资助过程中,对目标企业、目标项目的了解和考察程度不够深入,风险评估不够细致和完整,使得资助效果不够明显,真正需要的企业没有受益。此外,在随后的项目进行中,缺乏足够的跟踪调查,对项目支持程度和资金效果缺乏及时的掌握,难以对后续进一步的资助计划提高有效的依据。

    三、天津市文化产业财政支持提升的路径

    文化产业作为新兴产业,在其逐步发展和走向成熟的过程中,政府的引导和财政的支持是至关重要的。作为文化产业资本积累和资金来源的重要渠道之一,充分的政府引导和支持往往可以使文化产业更快的达到发展预期。对天津市文化产业来说,天津市更应加强对文化产业及其融资的管理,进一步加强财政支持力度。

    ()发挥财政带动作用,转变扶持方式

    政府财政在对文化产业支持时,要充分发挥财政资金对其他渠道资金的带动作用。要敢于树立榜样和旗帜,才可能吸引更多的其他渠道资金进入文化产业。财政支持要以国家发展文化产业的指导分析为基础,集中资金扶持一批重点的文化企业和项目。要在文化产业中建立领头企业,打造一批实力过硬、品牌良好、竞争力强且突出本地特色的文化企业。同时,财政在支持文化产业时要做到“有重点、多覆盖”,既要集中扶持优势企业,又要注意使更多的中小企业获益;既要符合国家文化事业发展的主流方向,又要因地制宜,突出本地区的特色和传统,真正的做到扶持文化产业全面健康发展。

    以往,政府财政支持的主要方式是单纯的项目投资和简单的企业注资,这种方式过于机械和死板,难以充分发挥财政资金的作用,不利于文化企业的健康持续发展。在新的供给侧改革要求下,政府财政支持要改变传统的方式,向综合投融资模式转变。要以政府资金为旗帜,吸引资本市场、社会集资及外资的共同参与,提高文化企业长期的、可持续融资能力,进而分担财政支持的压力。在对企业和项目进行支持时,要充分调查其现状、发展前景、未来盈利能力以及对社会的贡献程度等,选择企业实力强、未来发展前景好的企业和项目,分阶段、分层次的对其支持,不能一次性的全部投入资金,要给予企业、项目一定的压力,端正其努力经营、认真做事的心态,确保充分发挥财政资金的扶持效果。

    ()发挥财政担保作用,呼吁社会捐助

    由于文化产业及其产品的特殊性,使其企业资产和市场价值具有很强的不确定性。在文化企业进行融资担保时,很难提供符合要求的担保资产,市场上也很少有担保企业愿为、敢为、肯为它们提供担保。这时,政府可以利用自身的公信力和财政资金为文化企业提供担保,可以拨出一部分资金成立专项担保基金,或者可以为市场上的担保公司提供支持,如通过委托性贷款、贷款份额入股等方式,进而为文化企业提供担保。对于一些市场信誉良好、资产状况良好的担保企业,可以直接将文化发展资金注入,从而吸引更多其他渠道资金进入文化产业。另外,对于文化产业市场上的大型龙头企业、重点国有文化企业以及高质量的文化项目,政府可以直接进行企业补贴和项目支持,以提高其资产实力,在进行融资抵押时更加容易和顺利。

    政府财政对文化产业的资助和扶持固然是最主要的,但仅凭政府一种扶持途径是远远不够的。政府应充分发挥发展文化事业的职能,呼吁社会对文化产业进行捐助。通常,社会捐助文化事业项目主要集中于非营利性公益项目,如公益文化演出、非物质文化遗产实物征集、艺术品捐赠等,政府要鼓励和支持非公有资本以捐助或类似的方式进入公益文化领域,一方面回馈社会公众,另一方面体现企业价值和责任,增强自身形象和品牌。当然,政府也要给予一定的奖励或荣誉,作为其资助或捐助的回报,例如给予适当的税收或抵税优惠,在进行项目公开时冠名企业,提高企业在公众的正面形象。

    ()加强财政文化资金管理,发挥投资基金作用

    在设立文化企业专项资金的过程中,要加强机构、人员管理,成立专门的文化产业资金领导小组以及独立的管理机构和监督机构,培养专业化的人才进行管理,避免贪污、挪用现象出现。每一笔资金的使用都要建立完备的会计备案和详细的分析计划,对被资助的企业或项目要派小组进行实地调查,建立完整的企业信息档案库,在随后的项目开展过程中,实行定期、不定期相结合的抽查监督机制,对项目的实时运作情况、进度时点、建成效果、社会及经济效益都要进行记录和备案,一方面对企业和项目有督促作用,另一方面对下一步是否继续资助和扶持作参考依据。总之,要确保发挥专项资金的作用,促进文化产业发展。

    文化产业专项发展资金更多的由政府管理,难以最大程度的发挥资本在市场中的配置作用,而文化产业投资基金则可以作为一种资本进入资本市场或者是私募基金市场,体现了去行政化的要求。文化产业投资基金的设立要根据《证券投资基金法》要求,充分体现市场主体的意愿,要设立严格的备案制度,保证充分发挥文化产业投资基金的市场作用,最大限度的发挥财政资金在文化产业市场中的优化配置作用。

    ()充分发挥财政监管职能,完善文化产业投融资市场体系

    在复杂多变的市场环境下,财政要充分发挥监管的作用,给予新兴文化产业一定的行业保护,打击市场上针对文化产业的投机行为,对积极向上、科技创新能力强的文化企业要进行奖励和表彰,对长期“混”于行业底端的企业要进行淘汰与整改。同时,要建立和完善文化市场的相关法律法规和规章制度,充分利用财政政策的奖惩补罚作用,建立一个相对稳定,文化企业积极向上,充满社会主义正能量的市场。

    鉴于文化市场刚刚起步及其特有的产品属性,文化企业在投融资时往往面临诸多困难,市场上的各种金融机构和融资企业限于文化企业的高风险不愿意为其投资,致使文化企业只能更多依靠政府财政进行资助,文化产业投融资市场体系没有建立起来。对此,政府要充分利用财政政策降低文化产业的风险程度,吸引银行金融机构、市场其他金融公司、保险机构等进入文化产业,并逐步将文化企业融资的重点对象转移至市场,政府财政更多的起引导监督、查缺补漏的作用,甚至鼓励优秀文化企业在新三板或创业进行上市,与资本市场逐渐对接,从而建立完善的文化产业投融资体系。

 

参考文献:

1习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社,2017:41.

2肖帅,何艺.发达国家文化产业公共财政政策新趋势及对我国的启示[J].经济研究参考,2015(23):18-21.

3刘鹏,杜啸尘.我国文化产业财政政策的历史演变及分析[J].地方财政研究,2014(7):38-42.

4张扬等.关于开封财政支持文化产业发展情况的调查[J].地方财政研究,2008(3):49-52.

5吴学丽,李秀金.促进文化产业发展的地方财政政策研究[J].经济纵横,2010(2):81-83.

6杨嵘.对财政支持甘肃文化事业发展的若干思考[J].财会研究,2012(17):13-16.

7陈爱东,廖冶寅.支持西藏文化产业发展财税政策的优化和改进[J].地方财政研究,2012(3):63-67.

8杨聪杰.助推首都文化创意产业发展的地方财政政策浅析[J].新视野,2013(1):85-87.

 


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