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中国财政改革40年:地方的首创性探索与贡献

日期:2018/12/27 16:34:37 来源:地方财政研究2018年11期 阅读次数:308

齐守印、河北经贸大学

 

    内容提要:党的十一届三中全会40年来,中国财政改革取得巨大成就、积累了丰富经验。这些成就和经验的取得,不仅得益于正确的思想理论指南和党中央、国务院、财政部的坚强领导,也应充分肯定地方通过创造性探索在改革思路、重点突破方面所做出的重要作用。本文重点分析了我国确立市场经济体制改革目标至党的十八届三中全会以前这一阶段,部分省市县在财政体制和财政管理改革方面所做的首创性探索及其对全国财政改革的重要贡献,并简要解析了地方能够进行创新性探索和贡献的内外部条件。

    关键词:中国财政  改革  地方  探索  贡献

 

    197812月中共十一届三中全会开启中国改革开放大幕40年来,财政始终是所有改革中的重点领域之一,涉及财政体制和收支管理各个方面。通过这些改革,不仅使中国财政制度和财政管理从改革前相当原始落后的状态逐步跃升到目前日益逼近现代化的模式,大大提升了财政作为国家治理基础和重要支柱的功能,使之更为有效地发挥出促进经济社会科学发展和增进人民共同福祉的作用,而且多角度地助推了国家治理体系现代化进程。

    在新的历史起点上回望中国财政改革走过的40年改革历程、总结改革成就、梳理有关经验之时,毫无疑问,成就的取得首先要归功于马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想的正确指导,归功于党中央、国务院和财政部的坚强领导。但与此同时,也不应忽略地方积极贯彻落实中央改革部署、特别是通过创新性探索对我国财政改革做出的重大贡献。这不仅是因为离开地方的认真贯彻执行,无论中央所做的改革部署有多好,也难以在全国各地普遍开花结果;更是因为在中央做出改革部署之前、甚至在改革过程中地方所进行的首创性探索,往往成为中央研究制定和丰富完善全国性改革方案的重要思路来源。对此,习近平总书记2014122日在中央全面深化改革领导小组第七次会议上指出:“改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展,无不来自人民群众的实践和智慧。据此要求在全面深化改革过程中要“推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合” [1]并多次强调要“鼓励改革试点和基层首创精神,使改革力避‘闭门造车’的陷阱。”[2]有鉴于此,本文拟就前40年、特别是我们党确定建立社会主义市场经济体制目标到十八届三中全会决定全面深化改革期间地方在财政改革过程中所进行的首创性探索创新及其对全国改革所做贡献加以简要回顾和分析。

    一、地方财政改革首创性探索在不同阶段上的背景差异

    40年来,中国财政改革大体经历了改行有计划商品经济(1979-1992)、初步构建社会主义市场经济体制(1993-2012)和2013以来以实现国家治理体系现代化为目标的全面深化改革这三个先后承接继起、不断深化提升的阶段。虽然每一阶段改革都致力于破除财政体制和财政管理两大基本层面上的弊端,但由于不同阶段所针对的问题和所致力实现的目标高度、深度、现代性存在明显差别,因而不仅所取得的总体成就和效果有所不同,而且也使得地方在改革过程中自主进行首创性探索[3]的历史价值具有明显分野。

    从第一阶段财政改革来看,因为主要是着眼于破解原有财政体制和财政管理中相对表层的矛盾和较为急迫的问题,加之当时对可资借鉴的国外相关理论和先进做法知之甚少,尚未确立构建现代财政制度的改革目标,因此,尽管不少地方在完善财政体制和革新财政管理方面也进行了不少有益的创造性探索(例如翁礼华同志担任浙江省财政厅厅长期间主导实施的省对市县“几挂几联式”财政包干体制就颇具创造性新意),但总体上与我国目前正在通过深化改革着力构建的现代财政制度之间缺少实质性内在联系。

    第二阶段的财政改革是在邓小平同志发表南巡谈话、由此掀起新一轮思想解放高潮,随即党的十四大将我国经济改革目标确定为建立社会主义市场经济体制的大背景下进行的。随着对外开放的深化和扩展,财政理论界和实务界对国外市场经济国家的财政理论与通行做法的了解逐步加深,财政改革目标愈益明确地定位于构建公共财政体系,从而使得地方在财政改革领域所进行的创造性探索更具有现代性,对后来以构建现代财政制度为目标的财政改革具有先行实验或率先突破性的价值,并且成为第三阶段财政改革纲领性部署和顶层设计的重要认识基础和来源之一。

    第三阶段财政改革由党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》肇始,具有空前的高度、深度和现代性。这一阶段的财政改革,与实现国家治理体系和治理能力现代化总目标相联系,站在推进国家治理现代化高度加以系统谋划,体现了宽广开阔的世界视野和更为宏伟的历史抱负,以破解财政体制与管理中最突出的深层次弊端为重点内容,“主要目的是明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,加快形成有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、有利于推进基本公共服务均等化的现代财政制度,形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制”。[4]由于这一阶段中央主导完成的财政改革顶层设计已经非常深入、系统,而且改革任务极为繁重和急迫,致使地方层面的改革基本限于贯彻执行中央所做改革部署,自主进行首创性探索成分相当微弱。

    正是考虑到上述差异,所以本文将对地方在财政改革方面进行首创性探索的考察重点放在我国40年来财政改革进程的第二阶段。

    二、地方财政改革首创性探索的主要内容

    中共十四大刚刚闭幕之后1993,为了使我国财政体制与社会主义市场经济体制相适应,同时解决此前对地方实行各种类型大包干财政体制导致的“两个比重”大幅度降低问题,中央决定从1994开始改行分税制财政体制,但对各级政府的财政支出范围未作调整,对旨在调节各级财力纵向平衡和横向平衡的财政转移支付制度也留待下一步具体研究。在此背景下,从中央到地方各级财政部门大体处于同一起点上共同思考研究在市场经济条件下如何更好发挥财政职能作用、如何具体推进财政体制和财政管理改革问题。这就给地方在财政改革方面自主开展探索创新提供了较为广阔的空间,而不限于按照中央制定的改革方案、跟进中央要求的时间进度完成执行性任务。探索内容广泛涉及财政体制和财政管理的众多方面,地域范围已不限于处于改革开放前沿的极大特区和沿海开放城市,探索主体遍及省市县乡。由于各地区自主探索财政改革的主客观条件存在差异,他们在这一阶段所进行的创新性改革成果,经过实践的检验和时间的考验,有的昙花一现、自生自灭,有的则成为中央机关充实、完善、提升下一步改革内容和思路的重要来源,被历史保留下来继续发挥其固有的社会效用。这里,主要从四个侧面分项简述和分析我国这一时期财政改革中地方自主探索产生的具有后一种特征的主要成果。

    (一)预算管理改革方面地方首创性探索成果

    预算管理是整个财政管理的核心环节,对财政资源配置效率和财政政策目标的实现起着关键性作用。同时,预算民主又是民主政治制度的主要内容之一。我国预算管理改革中地方所进行的首创性探索恰好包括了预算管理模式和预算民主机制两个方面。

    1.河北省率先推进的预算管理改革

    改革前,我国预算管理处于相当原始的粗放落后状态:预算编制起步晚、时间短、内容粗疏,各类专项资金基本上未能落实到具体使用项目,各级政府提交同级人代会审议批准的只有几千字的预算报告和按收支大类列示的预算平衡表,不包括任何一个公共部门所用财政资金总额及其具体支出项目的预算文本,致使人民代表机关对预算的审议批准权形同虚置;收支预算指标安排均在粗略估计基础上采取基数加增长的方法加以确定,年度预算在财政资源宏观配置层面实质上仅限于支出增量分配决策,造成财政支出结构固化;对各部门支出预算安排缺乏经过精细核算的分类支出标准,财政资源微观配置的科学性和规范度很差;预算安排不能统筹所有财政性资金,预算内外资金配置“两张皮”;只讲投入需要,不计产出绩效;预算缺乏法律约束效力,执行过程中根据党政领导意志随时追加调整,以致被戏称为“一年预算、预算一年”;

    由于预算内容粗疏、缺乏经过论证审慎安排的具体项目,导致预算执行效率较低,大部分用于经济社会发展的专项资金集中在每年第四季度乃至最后一个月才具体分配落实到使用地区和单位,除真正急迫的项目资金之外,其他大部分专项资金在整个预算年度内基本处于闲置状态,严重影响公共政策实施效果、财政资金使用效益、公共物品及时提供和经济社会事业发展;只有年度预算,而缺乏中长期财政收支计划,致使预算编制难以瞻前顾后、未雨绸缪、统筹谋划,损害公共经济政策的预见性和连续性,制约财政作为国家治理和宏观调控基本支柱功能的有效发挥。

    基于对我国预算管理上述弊端所进行的系统梳理和深刻认识,1998年初,河北省财政厅在向省委、省政府和财政部主要领导汇报取得支持后,经过认真研究谋划,形成了包括提早部署准备、细化预算项目、统一支出标准、按部门编制、预算内外资金统筹安排、采用零基预算法等多项内容的系统改革方案。当年第四季度提交省政府常务会议审议通过,1999年春季组织省直部门和市县有关领导、预算工作者进行改革培训,尔后按照改革方案编制出了第一套全新模式的2000年度政府综合预算和108本部门预算。

    改革成果最直观的表现就是省级财政预算由薄薄的几页纸变为厚厚的一摞书”。这是预算编制内容细化、涵盖资源扩展和实行部门预算在预算信息规模上的体现,其实质内涵则是预算管理内容由浅到深、预算管理方式由粗放到集约、预算配置公共资金范围由部分(预算内资金)到全部(囊括预算外资金)的根本性转变。与此同时,基于分类制定支出标准和实行零基预算法的运用,改变了多年来因各部门支出标准不一而致预算资源在部门间分配苦乐不均和按照基数加增长机制安排支出而致支出结构固化的状况,从而优化了财政支出结构、提高了财政资源配置效率。从后续影响和政治意义方面考察,编制部门预算要求负责具体提供公共物品的各公共部门必须按照规定提前谋划未来年度的事业发展计划,促使他们进一步增强了部门事业发展的预见性和计划性,而在新年度开始之前就有了经过权力机关审议批准、载明可用财政资源总量和具体支出项目的预算,既强化了对他们的预算约束、避免随时要求追加支出预算,也从预算安排上对他们有计划地推进部门事业发展提供了可靠的财政资金保障;分类细化预算编制,人员经费按照定编在职人员和实有离退休人员及其待遇标准编制,经常性经费按照经过详细测算核定的分类标准编制,发展性专项资金按照经过论证的具体项目编制,大大增强了预算资源配置的准确性,不仅为加快预算执行进度、及时发挥财政资金效益和强化预算执行监督奠定了坚实基础,而且为人民代表按照法定程序详细审议预算、有根据地批准预算和行使监督权力创造了较好的基础条件,从而有利于将预算民主制度落到实处。正是由于预算编制改革具有多方面重要内涵和积极作用199911月全国人大预算工作委员会时任副主任苏宁、张光瑞到河北调研过程中,在听取笔者关于预算编制改革工作汇报后,对河北率先发起的此项改革当即给予高度评价,认为“这项创新性改革探索在中国预算史上具有划时代意义。”

    在走出第一步并且在最初几年加以巩固完善的基础上,河北省财政厅在预算管理改革方面朝着更高目标继续分步深化推进。

    一是2004年起,着手试行预算支出绩效评价,到2008年形成预算绩效管理初步方案,经过在省直部分部门两年试点和完善,2010年下半年正式提交省政府常务会审议决策,很快以《河北省人民政府关于深化推进预算绩效管理的意见》(冀政〔2010138号)连同《河北省预算绩效管理办法》《河北省预算绩效问责办法》一起印发全省各级执行。

    二是鉴于预算执行效率仍不理想,支出预算执行进度不均衡,年末结转数额依然较大,着眼于及时发挥财政资金使用效益,报经省政府研究同意,2005出台了以督促、约束和激励机制为主要内容的预算支出进度管理办法,分类明确支出进度要求,在厅内对各支出管理处实施支出进度考核,在公共机构范围内按月通报省级各部门和各市县财政支出进度,并依据对省直各预算部门和市县支出进度进行年终考评的结果,对省直部门预算支出年终结转超过合理比例的收回相关资金并减少下一年度同类专项资金预算安排,对年终结转预算支出超过一定比例的市县减少转移支付支持。

    三是着眼于增强预算安排的前瞻性和公共经济政策的连续性,利用几年之财力有计划地分步办成与满足公共需要和经济社会发展有关的一些大事,着手谋划试行中期滚动预算制度。按照循序渐进的原则,中期滚动预算从发展性专项资金作为起步切入点,时间跨度以三年为期。这一改革实验从20088月河北省政府印发《关于推进省级部门发展性支出三年滚动编制工作的实施意见》和相应的试点方案正式启动先在省直15个预算部门试编,2009年进一步扩大试编部门范围并扩展到全部发展性支出,2010年编制的下年度预算时则覆盖省级所有部门,并开始向市县级延伸。试行三年滚动预算的基础是各预算部门提前滚动编制为期三年的事业发展规划据此筛选论证预算支出项目,经省财政厅审核后纳入滚动预算项目库,在每年编报下一年度预算时,同步依次编报其后两年的发展性支出预算,逐年依次向前滚动。[5]实施这项改革,将预算资源配置的筹划周期从一年一度拓展为三年,既有利于提高财政资金配置的规模和时间效益,集中财力办大事,也便于在中期视野之下未雨绸缪地保障预算收支的跨年度平衡。

    四是逐步强化一般公共预算与其他三种公共预算资源配置的整合,从2000年统筹安排一般公共预算和政府性基金预算资金起步,2006年、2008又分步将社会保障基金预算和国有资本经营预算资金纳入综合预算统筹安排范围,至此将包括教育收费在内的所有公共收支统一纳入“全口径”预算管理轨道。

    2.浙江省温岭市首创的参与式预算民主模式

    长期以来,我国预算民主仅限于通过人民代表大会及其常委会对各级政府预算、决算的审议批准,以及人大代表、人大常委会、人大财经委对预算执行的监督。如何在此基础上以适当途径、有效形式,组织人民群众直接参与预算决策和执行监督,是发展预算民主、完善民主政治制度需要解决的重要课题。浙江省温岭市为我国破解这一重要课题给出了第一份实验性答案。

    2005年,温岭市新河镇、泽国镇着眼于强化预算民主决策与监督,率先试水参与式预算改革,首开我国基层预算协商民主“先河”,之后全市各镇(街道)和市本级全面推开,并且不断完善运作机制,有效发挥了直接民主在预算运行全过程中的作用,将代议制间接民主与人民群众亲身参与的直接民主有机结合起来。在市本级,人民群众对政府预算的民主参与贯穿预算运行全过程:人代会召开前,主要采取部门预算民主恳谈、代表联络站部门预算征询恳谈和政府性重大投资项目征询恳谈、重点项目初审听证等形式;人代会后,通过召开部门预算执行情况民主恳谈、专项资金绩效评价民主恳谈、审计反映问题的专题询问、政府预决算公开等形式。在乡镇级,人民群众对预算审查、听证和监督的参与,主要通过定向邀请、广而告之、随机抽取、代表征询、媒体追踪等多种途径实现13年来,这项预算民主实验“由点到面、由下而上、由表及里、由柔变刚”,逐步做到人大代表和人民群众审议预算全口径、监督预算全过程、参与预算全方位,有效促进了预决算实质性审查监督,对优化财政资源配置、提高资金使用效益、推动政府科学决策、发展基层民主、促进治理现代化发挥了积极作用。[6]

    (二)财政支出管理改革方面地方首创性探索成果

    支出管理是运用财政资金提供公共物品、落实预算支出政策的过程,直接关系公共经济效率,对保障财政资金使用效益具有极为重要的作用。因此,针对长期存在的弊端推进财政支出管理改革,是确保财政政策贯彻落实和公共经济效率的重要环节。在我国多年来持续推进的财政支出管理过程中,许多地方率先进行了多层面的创新性探索。限于篇幅,这里仅从三个角度列举最为突出的范例。

    1.河北省对财政转移支付资金分配科学化、规范化的创新性探索

    财政转移支付是上级财政着眼于实现辖区内公共服务均等化和纵向财力平衡而对下级财政给予的各种资金补助,补助资金在作为提供者这一方构成财政支出总额中或大或小的组成部分。因此,财政转移支付既属于纵向财政体制的一个环节,就其资金分配而言也属于财政支出管理的一项重要内容。在中国,财政转移支付古已有之。但是,改革前,财政转移支付资金分配历来属于机密事项,带有很强的主观随意色彩,因为缺乏规范性和透明度,不仅难以保障资金分配的科学性,而且不可避免地引起“跑部钱进”的不正之风并由此造成资金分配不公,势必不同程度地减损财政转移支付制度的应有功能1993年我国实施的分税制方案明确要建立财政转移支付制度,但由于缺乏现成经验和有关方面利益掣肘,囊括所有上级对下级财政资金转移项目的规范性办法迟迟未能制定出来。在这种背景下,河北省财政厅较早地就科学而规范地分配省对市县的一般财力补助和专项资金进行了创造性探索。其中,一般转移支付资金分配机制改革从1994年底面向55个财政困难县安排补助资金开始,将原来根据听取各相关市县情况汇报进行粗略分析进行的所谓“合理分配法”,改为按照补助对象县人口(公共服务对象数量因素)、财力(财政供给能力因素)、地域范围(公务交通费用因素)、所处地理纬度(公务取暖费用因素)、平原山区差别(行政条件因素)等相关因素和有据可查的数据计算分配的“因素分配法”;专项转移支付方法改革1995冬季与河北省教委一起协商财政部和教育部联合实施的“二片地区贫困县义务教育工程”补助资金分配办法起步,河北省财政厅经过研究主动提出按照由一项基本因素(补助对象县小学初中在校生人数)和六项相关调整因素(困难县人均可用财力、乡村自筹资金能力、义务教育条件达标程度、世界银行无息贷款支持程度等)构成的“因素公式法分配中央补助(1.2亿元)和省财政配套资金(1.2亿元)的建议,相关因素数据从省统计局提取、无需各市县呈送并做情况汇报,而且整个“工程”期三年补助资金指标一次性分配下达,以确保此项转移支付资金分配的科学性、公正性、规范性和透明度。自此以后,这种规范性“因素公式法”逐步应用到省对市县所有一般财力补助和非经济类专项资金分配过程。[7]

    2.广东省对市场化程度较高的财政专项资金试行竞争性分配

    广东省财政厅着眼于提高财政专项资金使用绩效,20083月出台《关于省级财政专项资金试行竞争性分配改革意见》,对省级财政预算安排的部分经济类专项资金,打破传统分配模式,改行以使用绩效为资金分配和项目遴选的判断标准,通过由使用者申报、公开招标、专家评审、集体研究确定等要素构成的竞争性决策机制优选资金使用者,将绩效管理贯穿于财政专项资金分配和使用的全过程;对由国家立项、省级配套的同类项目资金,也在符合国家有关规定的前提下按此机制分配。此项改革从省财政安排的重点扶持欠发达地区示范性产业转移园区建设资金(2008-2012年每年安排15亿元)分配起步实施。当年5初举行首次公开竞标分配资金尝试,参加竞标者有梅州、肇庆等六个设区市,经过投影演示、公开演讲和现场答辩等程序,通过摇珠抽签方式从48名专家库中随机抽取的15名终评专家根据竞标者提出的绩效目标及其可行性论证情况逐一打分,现场公布得分情况并宣布中标单位,梅州、肇庆与河源3个市最终夺标各获得5亿元扶持资金。[8]这种财政专项资金分配机制不仅为中国前所未有,即使在全世界也属首创,尽管其适用范围具有局限性,但其中包含的绩效导向理念以及通过竞争性分配规则设计来保障资金使用绩效目标实现的改革思路,确有合理性、创新性和启发性。

    3.河北等地率先探索试行借助于公开竞价机制的政府采购改革

    改革前,各级财政预算安排的机关事业单位日常公务用品、较大器具设备购置和建筑工程建设支出,都是将资金拨付给用款单位由其分散执行、自行支付。这种采购和支付方式,一方面难以借助政府批量采购的竞争优势节省财政资金、确保公共物品生产资料“物有所值”;另一方面,由于采购过程分散隐蔽、透明度低、监督难度大,给预算单位及其负责采购人员借公款购置谋取私利留有较大空间,容易滋生腐败行为。着眼于解决这两个层面的问题,河北省从1996年起以省直部门公务用车相关的大宗支出为切入点,改行借助于供应商公开竞争机制购置车辆、购买保险和定点维修、加油,尔后进一步延伸到公务部门会议、招待活动通过公开竞价定点举办和日常公用物品公开竞价定点购买等众多支出,不仅在确保商品和服务质量的前提下取得了明显的降价节支效果,也从源头上防止了基于政府购买的腐败行为。这项改革实验引起财政部重视,要求河北省财政厅在1997年夏季在烟台召开的全国文教行政财务工作会议上做大会发言介绍相关做法与效果。会后,上海、深圳两市反映,他们也已在一些财政支出事项上试行类似改革。

    (三)财政体制改革方面地方首创性探索成果

    1993年确定于次年推出的中央与地方分税制改革,结束了多年来对地方种类繁多、不时调整的收入分成包干体制,不仅迅速改变了财政“两个比重”逐年降低的局面,而且由于稳定了体制预期而优化了地方政府的经济发展和财政税收行为,对改善国家治理起到了多方面积极作用。[9]但是,由于多种主客观原因制约,当时主要是搭建起了以中央与地方之间相对规范地划分收入来源为主的分级财政体制基本框架,并未触动政府间分税的逻辑前提和重要依据的基础层面,各级政府之间长期存在的财政支出责任划分“你中有我,我中有你”、相互交叉含混、特别是在经济社会发展支出方面大量重复问题依然如故,给上级政府凭借体制决策主导权在不断向上集中财力的同时却随意向下推诿责任留有很大余地,导致各级政府所得财力与支出责任越来越不匹配,严重影响公共经济政策和国家治理效果。有鉴于此,河北省财政厅2004年起就在已有理论成果基础上,[10]着手研究拟定地方各级财政支出责任划分改革方案,以便从基础环节做起系统理顺政府间财政关系,2008年初形成研究报告和改革方案。该方案以财政部制定的政府预算支出科目为线索,依据公共物品效益外溢程度高低,对249项财政支出责任分别提出划分意见,省政府经过研究,于当年11月批转了河北省财政厅拟定的《河北省省以下政府间财政支出责任划分改革试点意见》,决定自2009年开始试点、分步实施此项改革。试点从1247项支出责任划分起步,2010年扩展到所有各项支出责任,2011年进一步完善内容和方法。通过改革,明确界定了需要由两级以上政府承担的财政支出责任分担形式或比例,减少了专项资金配套的层级范围,基本理顺了省以下各级政府在提供公共物品筹资方面的分工协作关系,并为相应调整优化政府间收入划分和转移支付制度夯实了基础。[11]与此同时,从2005年开始,着眼于县域经济社会科学发展,按照因地制宜、分类指导原则,逐步推进县乡财政体制改革,对经济基础好的极少数乡镇实行相对规范的分级分税体制,以促进非农经济资源相对集约配置,培植区域性增长极;对多数乡镇则实行县级财政统收统支加激励的体制,以利资源环境保护、基本公共服务均等化和乡镇政府职能转变。[12]

    (四)财政法制建设方面地方首创性探索成果

    财政改革成果的巩固需要借助于法制保障,而财政管理及其体制的法治化本身就是通过财政改革构建现代财政制度的一项重要内容。在全国性财政立法暂时缺失的空白领域,具有立法权限的省级政权机关率先就财政管理的重要事项制定地方法规或政府规章,成为我国地方财政改革首创性探索的一项重要内容。

    1.湖南省率先就非税收入管理立法

    包括行政性收费、事业性收费、政府性基金、国有资产和国有资源收益、罚没收入等在内的非税收入,不仅构成各级政府财政收入的辅助性来源,且其管理规范与否直接影响人民群众和企业财政负担,从而关系到经济发展环境优劣。但是,我国长期以来一直未就非税收入管理进行高层立法,由于缺少法律约束,导致乱收费、乱罚款、乱设基金等加重群众和企业负担现象屡禁不止,与此同时,合理的非税收入却因无法可依而存在管理失范、跑冒滴漏问题。着眼于解决这一问题,20045月湖南省第十届人民代表大会常务委员会第九次会议率先通过《湖南省非税收入管理条例》,自200491起施行。这项旨在规范非税收入管理的综合性地方法规,将各种非税收入立项或取消、征收管理、资金管理、票据管理、监督检查和法律责任等纳入法制轨道,使之有法可依,既有利于抑制或惩治非法行为,也有利于依法规范非税收入征收和相应的资金管理。

    2.河北省政府制定颁布预算管理规章

    第八届全国人民代表大会第二次会议1994年通过、自199511日施行的第一部《中华人民共和国预算法》,因为是在预算改革之前制定的,其内容自然不能涵盖改革后的预算管理,而且对政府财政部门与其他部门之间的预算管理责任和权力缺乏清晰界定。为了巩固预算管理改革成果并为后续改革推进提供依据,河北省人民政府于20052月以第3令颁布《河北省省级预算管理规定》,不仅按照该省率先进行的预算管理改革模式对省级预算管理的各环节和逐步实施预算绩效管理改革做出明确规定,还就政府、财政和其他公共部门在预算管理过程中的责任和权力做出明确界定。尽管其法律效力处于最低层次,但就其内容而言在当时却是最具创新性的。

    3.河北省政府以政府规章规范财政监督

    狭义的财政监督是指各级财政部门为实施预算控制、维护财政法律法规和财政政策制度贯彻落实、保障财政资金安全而进行的财政运行过程监督,属于对人大监督和审计监督的补充,在整个财政监督体系中具有不可替代的功能。但是,对于这种监督如何实施、与其他角度的财政监督如何无重复地衔接以及政府各部门在财政监督中的责任和权力如何合理而明晰的划分,都因缺少专门的法律规定而处于若明若暗的状态,严重影响财政监督机制的强化和财政违法行为问责的有效实施。有鉴于此,河北省财政厅会同法制办研究起草了《河北省财政监督规定》草案,就上述内容做出明确规定,20061月河北省人民政府第59次常务会议通过后,21日以第2号令公布,自200631日起施行,填补了一项法制空白,在一省范围内将狭义财政监督及其体制纳入法制轨道。

    以上列述的只是全国各地在财政改革中所进行的内容比较重要和影响较大的部分首创性探索。除此之外,安徽省、[13]河南省焦作市[14]等地方在财政体制与管理方面也进行了许多具有创新性的改革探索,限于篇幅不再展开叙述。

    三、地方首创性探索对全国财政改革贡献的途径与条件

    地方在财政改革方面进行的首创性探索对全国财政改革做出不同于受命完成执行性改革任务的特殊贡献需要通过一定途径,而且地方做出这种特殊贡献本身则需要借助于必要的内外部条件才能实现。

    (一)地方进行首创性探索对全国财政改革做出贡献的途径

    地方在财政改革中进行首创性探索首先是从优化自身的财政体制和财政管理、更好发挥财政职能作用促进经济社会发展和增进辖区人民公共福祉出发的。但在这些首创性探索实验取得一定积极效果以后,通常会引起中央有关部门甚至国家高层领导的重视,通过宣传推广、发挥示范效应并吸纳到全国性改革方案设计之中,从思路和做法方面客观上为全国财政改革的起始推进或后续深化做出贡献。其具体途径主要有以下三条:

    一是借助于媒体报道和汇报发言等信息渠道,中央财政部门得知某地在某方面进行首创性探索并取得明显效果,而后通过安排专题汇报吸收采纳到全国性财政改革设计和工作部署之中,或通过会议经验介绍和领导总结讲话向全国各地宣传推广。例如,财政部在得知河北省预算改革粗略情况以后,1999年夏季,项怀诚部长特邀河北省财政厅主要领导向部党组扩大会议专题汇报了预算改革内容和做法,并向中央领导建议在中央部分政府部门参照河北模式试编部门预算, 2000年初在石家庄召开全国预算管理改革会议上,将河北率先探索的预算管理改革模式推向全国。河北省所进行的政府采购改革、全过程预算绩效管理、编制发展性资金三年滚动预算和政府间财政支出责任划分等改革探索,则是在中国财经报的显著位置加以报道以后,财政部在举行全国性相关会议时要求河北做大会发言介绍,出席会议的部领导在大会讲话中给予高度肯定,通过倡导各地学习推广而推向全国;其中预算绩效管理和合理清晰划分政府间财政支出责任这两项,仍是中共十八届三中全会以来以构建现代财政制度为目标的重点改革内容。

    二是中央财政部门领导通过调研得知某地开展某项首创性改革探索及其效果,或者进行有针对性的专门考察验证后,将该地首创性探索做法吸纳到工作思路之中并见之于全国性的相关改革部署。例如,楼继伟在担任财政部常务副部长时就多次到河北考察指导预算改革,谢旭人部长多次到河北调研财政管理和财政改革情况,胡静林副部长曾到河北专题考察利用信息网络技术对财政资金和机关事业单位国有资产运行过程进行实时动态监控情况。

    三是通过媒体报道和研究性著述披露,中央财政部门或党中央、国务院研究起草涉及财政改革内容的重要文件时,起草人将搜集到的地方首创性探索及其效果信息融纳到相关改革思路、方案设计和具体举措之中。其中,浙江省温岭市所进行的参与式预算民主实验已经吸纳到《预算法》修正案中,体现为根据20148月《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》增设的第四十五条规定:“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前,应当采用多种形式,组织本级人民代表大会代表,听取选民和社会各界的意见。”河北省在财政转移支付资金分配方面较早探索实行的“因素公式法”,则成为全国各级财政对下分配一般性财力补助和多数种类专项资金普遍采用的通行模式。

    (二)地方做出首创性探索并对全国财政改革做出贡献的条件分析

    从前面所述事例不难发现,地方在财政改革中自主进行的重要首创性探索在全国各地并不呈均衡分布状态。之所以如此,乃是主客观条件差别使然。

    客观条件包括共性和个性两个层次。其中,共性条件是指各地都处于完全相同的时代背景之下,传统体制积弊甚多,改革创新蔚成风气,为地方自主探索提供了前所未有的宽松环境和广阔舞台;而个性条件则是指各地具体情况和理财环境有别,包括党政领导素质、行事风格和创新偏好,地方文化传统和社会风气,财政收支矛盾状况等方面的差异,对地方财政部门开展自主探索性改革不可避免地产生激励性或制约性影响。

    主观条件主要是指地方财政部门、特别是其领导者的政治品质、工作理念、理论素质、业务能力等因素是否有利于自主进行首创性财政改革探索。这是因为,财政改革同样遵从事物变化以内因为依据、以外因为条件的辩证法规律。由于财政改革内容复杂、业务技术性强,才具有可能性和现实性。尤其是事关重大、全局性强、关联度高的财政核心环节改革,由于所调整的利益关系更复杂、影响范围更宽广、风险度很高,只有在系统深入的理论指导下进行周密的方案设计,才能确保顺利推进并达到预期效果;设计者用以指导改革的理论高度和深度,直接决定改革实践的战略高度和改革内容的深度,进而决定相关改革的价值、贡献度和生命力。因此,设计者和领导者理论素质强弱,改革前理论准备是否充分,改革理论研究是否与改革实践与时俱进地紧密结合,乃是保障地方首创性改革探索是否具有较的全国性推广价值和能否取得成功的核心要件。[15]

    一个地方如果同时具有良好的主观与客观条件,优越的内因和外因同时汇聚一处,就会如同核聚变一样在自主进行首创性财政改革探索创新方面迸发出灿烂火花;这种优越的内外两种因素相互结合的持续时间有多长,那么,自主推进首创性财政改革探索的创新活力也就会持续多久,相应产生的创新性改革探索成果则与此成正比。    新时期,财政改革像其他领域一样步入攻坚克难的深水区。中共中央政治局通过的《深化财税体制改革总体方案》和其后召开的十九大已经对财政改革做出系统部署,其中重要改革举措陆续出台实施,尽管如此,要实现全面构建现代财政制度的目标仍有不少环节需要通过继续改革探索才能完成,因此,开拓创新的空间依然广阔。加之作为当代全面深化改革总舵手的习近平总书记高度重视发挥地方首创精神,总体环境极为优越,地方在财政改革方面自主进行首创性探索正当其时、大有作为。有理由相信,一代胜过一代的财政人中一定会有更多胸怀大志、敢于担当、勇于创新且满腹经纶者不断自觉推进首创性探索,必然会产生更多创造性财政改革成果,为最终构建起世界一流的现代财政制度和实现中华民族伟大复兴的国家治理目标做出无愧于历史时代的贡献。

 

参考文献:

1习近平:推动改革顶层设计和基层探索互动[OL]. 新华网2014-12-02.

2习近平总书记全面深化改革重要思想深刻内涵是什么[OL]. 新华网2018-02-24.

3习近平.关于中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定的说明[OL].新华网2013-11-15.

4齐守印.关于地方自主探索推进财政改革创新的若干问题[J].预算管理与会计,2014(8).

5刘国旺.宋凯.河北推行省级部门滚动预算 [N].中国财经报,2009-02-03.

6浙江省温岭市人大常委会财经工委.温岭十年参与式预算的回顾、问题与建议[OL]. 温岭市人大常委会网站2016-07-13发布.

7齐守印.河北积极探索规范的转移支付办法[J].财政,1996(3).

8广东首创财政资金竞争性分配 6市竞标15亿[N]. 南方日报网络版,2008-08-05.

9齐守印.中国公共经济体制改革与公共经济学论纲(第八章) [M].北京:人民出版社,2002.

10李毅.河北试水明晰政府间财政支出责任[N].中国财经报,2008-12-19.

11齐守印. 河北省探索推进自主创新型财政改革的主要内容、基本轨迹与大事年谱[J].经济研究参考,2014(37).

12贾康.关于安徽省财政支出改革的几点认识[J].财政研究,2001(9).

13焦作改革——让财权在阳光下运行[OL]. Copyright 1996-2011 SINA Corporation, All Rights Reserved.

14齐守印.理论与实践互动 体制与管理并重[J],中国财政,2008(15).

15齐守印.以公共经济理论指导和推动财政改革[J].经济研究参考[J],2008(64).

 


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