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改革开放四十年我国财税改革回顾与展望

日期:2018/12/27 16:15:56 来源:地方财政研究2018年11期 阅读次数:366

马海涛  肖鹏/中央财经大学

 

内容提要:本文以改革开放40年以来我国财政、税收领域的重大改革为切入点,梳理40年来我国财税改革的逻辑主线。以2013年党的十八届三中全会为分水岭,我国的财税改革可以分为两大阶段:1978-2012年构建与社会主义市场经济相适应的财税管理体制和2013年以来构建与国家治理体系现代化和治理能力提升相适应的现代财政制度。改革开放40年财税领域改革的成功经验可归纳为:改革中处理好“政府与市场”关系、走“渐进式改革”制度变迁路径、经济体制领域各项改革协同推进、改革过程中强化制度的“顶层设计”。最后,本文结合“十九大”报告对于我国经济发展新阶段、新时代的若干论断,提出我国在未来加快建立现代财政制度的着力点和突破口。

关键词:财政体制  改革  回顾  现代财政制度 

 

2018年是我国改革开放四十年,四十年的历程,我国实现了由一穷二白的格局向世界第二大经济体的总量跃升。财政作为国家治理的基础和重要支柱,是社会各种利益矛盾的聚集点,财税改革在增强政府的宏观调控能力,支撑我国经济快速发展中,发挥着重要作用。我国我国1978-2012年的财税改革基本构建起与社会主义市场经济相适应的财税管理体制,2013以来我国财税改革定位于构建与国家治理体系现代化和治理能力提升相适应的现代财政制度。改革开放40年我国经济发展成就有目共睹,本文对我国改革开放40年来财税改革主线进行梳理,总结改革得失,并对加快建立现代财政制度背景下的财税体制和制度变革进行前瞻性展望。

一、四十年来我国财税制度变革的总体回顾

(一)我国财政体制变迁

为适应改革开放调动地方政府发展经济积极性的需要,我国启动了以放权让利为主要特征的财政体制改革,并于1980划分收支,分级包干体制、1985划分税种,核定收支,分级包干体制和1994年分税制财政体制改革进行三次重大调整。在分税制改革实施之前,财政体制五年小调整的特征极为明显,政府间事权和支出责任划分猫鼠游戏的特征明显,而非与市场经济相适应的法治化、规范化财政体制,不利于政府间形成长期稳定的制度预期。我国

以放权让利为特征的分灶吃饭财政体制实行到1993年时,中央财政收入占全国财政收入的比重已经下降至22.3%的水平,个别月份甚至中央政府需要向地方政府借钱过日子。这一方面造成地方诸侯经济、地方保护主力盛行,另一方面严重弱化了中央政府的宏观调控能力。况且原有体制中的基数加增长的方法并非处理政府间财政关系的规范做法,导致每年全国财政工作会议时,中央财政和地方财政聚集于“吵基数、闹比例”的财力博弈,而无暇顾及宏观经济的调控等问题。因此,在1992年党的“十四大”提出我国经济体制改革的目标是构建社会主义市场经济体制以后,基于市场经济是法治经济的认识,我国于1994年启动了以三分一转一返还为核心内容的分税制财政体制改革。第一次以因素法公式的形式,明确中央财政对地方财政税收返还数额和过渡时期的转移支付办法,使得中央政府和地方政府在财力分配上形成了长期稳定的制度预期,从而形成“激励相容、约束有力、法治规范”的政府间财政关系。

2014年以来积极调整中央和地方政府间财政关系。随着经济社会的发展和改革的推进,现行的中央与地方政府间关系存在的不协调、不合理、不规范等问题逐渐凸显,严重影响了政府提供基本公共服务职能的正常发挥。在我国分税制改革20周年之际,本着“职能上收、财力下沉”的原则,我国开始对政府间财政关系进行微调。当年审议通过的《深化财税体制改革总体方案》,要求2016年政府间财政关系在中央与地方之间达成共识。2016816日,国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔201649),中央与地方财政事权和支出责任划分工作取得实质性进展。从收入端来看,在保持收入格局大体稳定的前提下,特别是在全面营改增后,出台收入划分过渡政策,进一步理顺中央和地方收入划分。从支出端来看,明确事权与支出责任划分原则,加强与相关领域改革协同,积极推进事权和支出责任划分,建立财政事权和支出责任相适应的制度。同时优化转移支付制度,增加一般性转移支付,清理规范归并专项转移支付,增强政府基本公共服务保障能力。2018年,伴随着国家基本公共服务清单的发布和实施,国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发20186),提出坚持以人民为中心,坚持财政事权划分由中央决定,坚持保障标准合理适度,坚持差别化分担,坚持积极稳妥推进,力争到2020年,逐步建立起权责清晰、财力协调、标准合理、保障有力的基本公共服务制度体系和保障机制。

(二)与财政体制改革平行的税收体制改革

1978年以来,我国税收制度改革可分为以下三个改革时间段:[1]11978年至1982年的税制改革,这一时期先后通过了《中外合资经营企业所得税法》《个人所得税法》和《外国企业所得税法》,初步形成了一套涉外税收制度,适应了我国对外开放初期引进外资、开展对外经济合作工作的需要。(21983年至1994年的税制改革,逐步推行两步利改税改革,突破了国营企业只能向国家缴纳利润、不能缴纳所得税的理论禁区,成为国家与企业分配关系的一个历史性转折。这一时期的税制改革,初步构建了我国以流转税为主体税种的复合税制体系(参见表1)。(31994年工商税制改革,初步构建起流转税和所得税双主体税种的税制体系,税收调控经济的功能进一步强化。

1  1993年我国税收体系结构

 

类别

税种类型

流转税类

产品税、增值税、营业税、关税

所得税类

国营企业所得税、国营企业调节税、集体企业所得税、私营企业所得税、城乡个体工商户所得税、个人收入调节税

财产税和行为税类

房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、集市交易税、牲畜交易税

资源税类

资源税、城镇土地使用税、盐税

特定目的税类

国营企业奖金税、集体企业奖金税、事业单位奖金税、国营企业工资调节税、固定资产投资方向调节税、烧油特别税、筵席税、城市维护建设税、特别消费税

涉外税类

外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、工商统一税、城市房地产税、车船使用牌照税

农业税类

农业税、牧业税、耕地占用税、契税

 

为支持现代服务业发展,建立健全有利于科学发展的税收制度,促进经济结构调整,国务院决定自201211日起,率先在上海市实施交通运输业和部分现代服务业营改增试点,201651日,营改增试点全面推开。全面推开营业税改增值税,一是减轻了企业税收负担,二是促进了经济发展新动能加快成长。在增值税抵扣机制作用下,企业为实现充分抵扣,更加注重规范经营管理,增强了发展的内生动力。

(三)1998年以来构建公共财政框架体系的财政支出管理改革

1994年的分税制财政体制改革基本确定了中央政府和地方政府间规范化、法治化的事权和支出责任的划分,政府间财政关系五年小调整的局面不复出现。2001年我国加入世界贸易组织,我国经济步入两位数快速增长阶段,财政蛋糕越做越大,加强财政资金管理的改革提上日程,从而启动了合规绩效报告为主线的财政支出管理领域的重大改革。

1.预算编制领域,2000年启动部门预算改革。监督部门是否合规地使用纳税人资金,前提是部门所有的收支均在一个账本中反映,不能在部门账本之外还有可支配的财力,也就是“小金库”的存在。在2000年部门预算改革之前,财政资金被部门碎片化支配的特征明显,部门之间经费分配不均衡,财政资金撒胡椒面的特征明显。针对这一问题,2000年中央层面启动教育部、水利部等4个部委的部门预算改革。部门的支出分为基本支出和项目支出,均按照统一的时间节点、报表内容在一本预算中完整地反映出来,以有利于财政部门审核和人大的审查监督。在部门预算资金的分配中,基本支出实行定员定额管理,基本支出分配有标准、有依据,杜绝不同部门之间基本支出运转苦乐不均的问题出现,项目支出实行项目库管理,按照项目的绩效导向进行综合排序,确定财政资金安排的顺序,提高财政资金的使用效益。

2.预算执行领域,2001年启动国库集中收付制度改革。在改革之前的财政资金分散支付模式下,各级预算单位均在商业银行开设财政资金账户,并按财政资金的不同性质开设多个银行账户,大量预算资金游离于财政监督之外,成为潜在的腐败之源。大量财政收入(主要是非税收入)通过征收机关设置的过渡性账户收缴,不是直接缴入国库或财政专户。过渡性账户由相关征收单位所掌控,包括“待结算账户”、“待结算财政款项——待解税金账户”等。这是造成税收收入入库时间延滞、退库不规范、税收收入流失的主要原因。资金拨付上,财政支出先由财政部门拨付主管部门,再由主管部门拨付到所属下级单位,然后逐级支付到收款人或用款单位。资金拨付环节多,资金沉淀、拨付低效率问题严重,还容易诱发腐败现象。2001年我国启动以国库集中收付制度为核心的现代国库制度改革,对财政资金集中于国库单一账户,财政资金拨付实行财政直接支付和财政授权支付,强化财政部门对库款的宏观调控能力和资金拨付流转的实行监控能力。

3.财政支出绩效方面,2003年以来持续深入推进预算绩效管理改革。2003年我国以项目支出绩效评价为突破口,掀起了预算绩效管理的序幕。2017年党的“十九大”报告,提出全面实施绩效管理,使预算、绩效成为国家治理能力提升的重要技术支撑。在预算领域全面实施绩效管理,形成“注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”的预算管理新机制。201891日,中共中央国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔201834号),强调财政资金使用的“绩效导向、权责对等”,将全面实施预算绩效管理定位于深化财税体制改革、建立现代预算制度的突破口,是强化支出问责、优化财政资金配置、提高财政支出人民满意度的重要支撑。

4.预算支出报告领域,2012年以来启动政府会计相关领域的改革。2012年实行新的《事业单位会计制度》,2014年实行新的《行政单位会计制度》,2016年实行新的《总预算会计制度》,在原有预算会计的基础上,构建政府财务会计和政府预算会计分立并行的政府会计体系。编制权责发生制政府综合财务报告和部门综合财务报告,强化财政资金使用的公共受托责任,向纳税人汇报“是否合规的、按预算使用了纳税人资金,是否高效的使用了纳税人资金”。201510月发布《政府会计基本准则》,从而启动了以“准则+制度”为特征的我国政府会计体系的重构。

5.预算法律建设方面,2014年实现《预算法》由“管理法”向“控权法”的修订。财政是国家治理的基础和重要支柱,预算是政府活动和宏观政策的集中反映。可以说,《预算法》是我国特色社会主义法律体系中的一部重要法律,是财政领域的基本法律制度。新预算法的出台是国家法律制度建设的一项重要成果,更是现代财政制度建设具有里程碑意义的一件大事,标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。为贯彻落实新《预算法》,国务院陆续推动出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔201443)、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔201445号)、《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》(国发〔201463)、《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》(国发〔20153),以及《中共中央办公厅 国务院关于进一步推进预算公开工作的意见》(中办发〔201613)等重大改革文件和相关配套措施,基本搭建起现代预算管理制度的主体框架。

二、我国财税改革四十年经验的归纳总结

(一)政府与市场的关系问题,始终是财政改革必须面对的问题

政府与市场分工问题的回答,直接决定了公共财政的支出范围和介入程度,为解决财政资金的“越位”和“缺位”提供一个理论支撑。[2]并且随着经济发展进程的推进,国家产业结构的升级,企业实力规模的提升,政府与市场的分工也是动态调整的。财政是社会各种利益矛盾的聚集点,在财政改革的过程中,需要解决好政府与市场的定位分工问题,在解决发展问题的过程中,财政更要找准引导和支持经济发展的着力点,在全局构架下,进一步强化“财”必须自觉服从于“政”的意识,“政”中思“财”,以“财”辅“政”,更好的发挥财政是国家治理的基础和重要支柱的功能。

(二)财税改革必须与我国现实国情结合,走渐进式改革道路

我国是一个有着几千年历史、文化的大国,国土面积辽阔,56个民族和睦相处,这种自然、人文国情,决定了我国的经济改革不能犯方向性的战略错误,不能采用休克式的改革路径,因此,我国的制度变迁只能走渐进式的道路,在改革过程中处理好存量和增量的关系,减少改革的阻力与成本。1992年党的十四大提出发挥市场在资源配置中的基础性作用,我国经济体制改革的目标是由计划经济体制转向市场经济体制;2012年党的“十八大”进一步强调发挥市场在资源配置中的决定性作用,坚持全面开放的方向不会改变。2017年党的十九大以后,随着政治体制改革的实施和政府职能的转变,财政体制要根据我国国情,由浅入深、由表及里的深入推进。

(三)财税改革进程中必须强化中央政府的宏观调控能力

我国是一个单一制国家,中央政府是国家治理、社会各项事务的最后承担人,因此,国家治理能力的提升必须与这一基本国情相匹配。当前我国已经进入改革的深水区,面临的阻力和困难不断加大,加强财政宏观调控能力的一个重要原因还在于全面深化改革过程的复杂性和艰巨性。在改革进程中需要协调好中央政府宏观掌控力和地方政府发展经济积极主动性之间的平衡,构建中央政府与地方政府的激励相容机制,实现国家总体福利的提升。

(四)财税改革进程中处理好顶层设计与分步推进的关系

1994年的分税制财政体制改革,与税制改革同步推进,并且协调好与金融、外汇、投资等领域改革的关系。分税制改革后,国家的财政动员能力大幅度提升,在实现经济的快速发展、平衡地区间经济发展差距、推进基本公共服务均等化,财税发挥着主力军的功能。而在2013年启动的新一轮全面深化改革中,财税体制改革更是重头戏,因此在改革进程中也必须处理好顶层设计与分步推进的关系问题。深化财税体制改革的总目标是建立现代财政制度。现代财政制度是国家治理现代化的重要基础,是规范政府与市场、政府与社会、中央与地方关系的一系列财政制度。这个总目标主要由预算制度、税收制度和财政体制三个方面组成。从建立现代财政制度三大任务体系的逻辑关系而言,预算管理制度改革是突破口,预算法的修订是预算管理制度改革的牛鼻子,收入划分改革需要在税制改革到位后才可以进行,而财政事权和支出责任的改革更是要上述两项改革达到共识后才有基础深入推进,因此,上述三大任务是有内在的逻辑先后顺序的,这三大任务体系,实质上就是钱怎么收和怎么花的法定程序和制度安排问题。一方面,钱怎么收,以及收入分配,经济周期调节,属于筹集国家财政收入的职责;另一方面,涉及各级政府承担什么财政事权和支出责任,在各级政府之间形成激励相容的分工机制,才能把政府的事务完成得更好。

(五)改革过程中注重突破口的选择

经济体制改革、财税体制改革是一个系统性工程,每一轮的重大财税改革,均需注重突破口的选择问题。1994年分税制改革,成为上一轮财税改革的突破口,国家财政实力大幅度增强;2000年部门预算改革和2001年国库集中收付制度改革,成为预算管理领域改革的突破口,财政部门对财政资金的合规性与事中监控大幅度提升;2003年财政支出绩效评价改革,开始重点关注财政资金的使用效益;在2013年启动的全面深化改革是一场关系国家治理现代化的深刻变革,既要加强顶层设计,增强改革的整体性、系统性和协调性;也要细化政策操作,准确把握各项改革措施出台的时机、力度和节奏,增强改革的针对性、有效性和执行力。以2014630日《深化财税体制改革方案》的发布为标志,财税体制改革成为全面深化改革的突破口,以20141031日《预算法》的修订为标志,具有“经济宪法”的《预算法》修订成为财税体制改革的突破口。

三、我国未来财政改革和发展的趋势

(一)加快建立与国家治理体系现代化相适应的现代财政制度

十八届三中全会提出建立现代财政制度”“财政是国家治理的基础和重要支柱,将财政置于国家治理的高度,因此财政改革应致力于实现国家治理体系和治理能力现代化,加快建立现代财政制度。未来应准确把握财政定位,财政在经济社会发展和全面深化改革中承担更重要的职责和作用。现代财政制度首先要坚持法治化原则。财政资金的预算安排和收支管理必须纳入法律体系,未来应完善预算的编制、执行、监督和评价等环节的法律规范,强化预算约束,防止行政权力的不当介入。落实税收法定原则,培养无法律,不纳税意识,做到新开征税种,一律由法律进行规范;逐渐将现行行政法规规范的税种上升为由法律规范。

(二)进一步完善预算管理领域改革,强化预算即法的理念

1.继续强化中长期预算管理,提高预算编制科学性。中长期预算框架的基本功能在于建立中期财政约束基准,具体包括了两年或两年以上的开支需求的预算决策。打破预算编制以一年为期限的局限,为政府全面掌握财政未来的走势提供了初步资料,为财政政策的连续性和稳定性提供保证。下一步需要继续推进中央部门预算三年滚动规划工作,督促各部门提前研究政策,及早对支出项目做出规划,强化规划对年度预算的约束。

2.全面实施绩效管理,优化财政资源配置。随着效率观念的深入人心,公众也开始用绩效的眼光来看待政府部门的活动,不仅关注政府提供公共产品和公共服务的数量,而且关注政府提供公共产品和公共服务的质量。一是巩固绩效目标管理全覆盖的成果,加强绩效目标审核,完善绩效指标体系,开展绩效目标执行监控,及时纠偏。二是督促部门做好项目支出绩效自评的基础上,扩大重点绩效评价范围,建立健全重点民生政策和重大专项支出绩效评价机制。三是逐步推进绩效信息公开,选择社会关注度高、与民生领域密切相关的重大项目支出进行公开。四是加强绩效评价结果应用,研究建立健全绩效问责机制,使绩效管理作为政府公共管理的有效工具,提升政府公共服务的质量和水平。

3.继续扎实推进预算公开。一是继续做好预算公开的顶层设计工作。总结近年来中央和地方推进预决算公开经验,按照“规定动作”与“自选动作”相结合的原则,逐步规范公开表式、内容、口径,解决各地区、各部门预算公开口径不统一、内容不一致、不利社会监督的问题。二是进一步扩大公开范围,细化公开内容,认真做好单位预算向社会公开工作,推动社会公众就近监督。三是建立完善预决算公开考核和责任追究制度,强化主要负责人主体责任,认真做好本级政府、本部门预决算公开工作,依法依规公开本级政府和本部门预决算。

4. 继续推进预算管理的各项基础性工作。在进一步完善政府收支分类改革方案的基础上,借鉴国际经验,推动我国的政府会计体系改革。推进政府会计改革可采取渐进式的改革思路,立足于我国国情,建立全面、完整、准确地反映政府财政财务状况、资金运行情况的政府会计管理体系,为财政管理和宏观经济调控服务。

5.尽快出台预算法实施条例,强化政府预算的法治化功能。2015年新《预算法》正式实施,标志着我国预算改革进入一个新起点。但是预算法法律规定在某些方面还比较笼统,体现的是一些原则性的内容,法律的执行还需要细化的、具体的实施细则。因此,应尽快出台预算法实施条例,增强预算法实施效果。

(三)深化税收制度改革,健全地方税体系

1.继续完善增值税制度。全面推开营改增试点,消除了增值税和营业税并存导致的重复征税问题,实现了增值税对所有货物、服务和不动产的全覆盖,并将服务和不动产纳入抵扣范围,是增值税改革取得的又一项重要阶段性成果,为建立现代增值税制度(规范的消费型增值税制度)奠定了坚实的基础。但考虑到当前经济下行压力较大,为了确保所有行业税负只减不增,试点过程中暂未对原增值税存在的制度性问题进行调整,还延续了大量营业税优惠政策,对特定行业还出台了一系列过渡性税收优惠政策,导致我国现行增值税与现代增值税制的要求相比存在一些差距,需通过进一步改革予以完善。

2.研究推进综合和分类相结合的个人所得税改革。从我国实际出发,实行综合和分类相结合税制,方案总体设计、实施分步到位,逐步建立起适合我国国情的个人所得税制度。使个人所得税更好地体现税负公平、量能负担原则。

3.健全地方税体系。针对营业税改增值税后,地方税体系主体税种缺失的问题,研究探讨房地产税成为地方税主体税种的可能性。在当前供给侧改革的大背景下,清理税收优惠和不合理的地区间税收竞争,发挥税收的调控功能,引导地方政府实现本地区的经济转型升级。强化基本公共服务的标准建设和全国统筹,提升地方政府公共服务的供给能力。

(四)进一步推动政府间财政关系的完善

中央政府与地方政府财政事权与支出责任划分问题,是国家治理的核心问题。下一步按照《深化财税体制改革方案》的顶层设计与要求,推动中央与地方财政事权和支出责任划分改革,在一些领域取得突破性进展。

1.进一步推进基本公共服务领域政府间财政事权和支出责任的清单制划分。加快推进教育、医疗卫生等与农业转移人口市民化密切相关的领域财政事权和支出责任划分改革,完善农业转移人口市民化成本分担机制,推动实现基本公共服务随人口跨区流动。在分配均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金,以及各项民生转移支付资金时,充分考虑农业转移人口因素,加大转移支付同农业转移人口市民化挂钩力度。

2.改革完善政府间财政转移支付制度。在当前我国转移支付制度改革“整合专项转移支付、提高财力性转移支付比重”的大背景下,建立专项转移支付的评估、清理和退出机制。改革专项转移支付管理模式,调动部门管理专项转移支付的灵活性,在保障资金规模不变的情况下,归并整合部门转移支付项目,引入整块拨款管理模式。采用“因素法”确定分地区、分部门整块拨款转移支付金额。对转移支付进行全过程监督和管理,将检查结果作为绩效因子和财务管理因子列入分配因素。继续大力推进转移支付的公开工作。

3.强化地方政府性债务管理,确保财政可持续。地方政府债务问题事关国民经济持续健康发展,事关国家总体安全,党中央、国务院高度重视。2018年以来,中央经济工作会议、中央政治局会议、全国金融工作会议、国务院常务会议均对地方政府债务管理作出部署。地方政府债务管理需要严格执行预算法和国务院有关文件规定,督促地方强化限额管理和预算管理,构建地方政府债务的闭环管理,确保各级财政的可持续性。

 

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