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地方财政高质量发展与民生事业制度创新

日期:2018/11/23 10:31:50 来源:地方财政研究2018年10期 阅读次数:299

吴丽莉/对外经济贸易大学;王振宇/辽宁大学

 

内容提要:安徽省六安市的部分教师上访表面上看是个孤立的争取一次性绩效奖金发放事件,但其背后凸显了现行某些制度设计的不足、碎片化与不公平性。可以说,六安部分教师上访事件,从本质上缘于地方财政能力不足。收入分配制度改革滞后、地方财政运行新困境和财政民生支付新压力等问题,亟须从中汲取教训,进行深层次反思,举一反三,加快顶层设计,深化收入分配制度改革,积极寻求地方财政高质量发展,注重民生社会事业制度创新,确保社会和谐稳定。

关键词:收入分配  地方财政新困境  财政负担  改进建议

 

    发生在2018年上半年安徽省六安市的部分教师上访事件[1],不仅仅是个偶然事件,其中所隐含的收入分配制度改革滞后、地方财政运行新困境和财政民生支付新压力等问题,亟须引起高度重视、综合施策、及早防范、妥善解决。

一、正视义务教育领域教师收入水平低于当地同级公务人员的现实差距,进一步清理规范津补贴,深化收入分配制度改革

我国自2001年以来成功实行农村义务教育以县为主经费保障机制以来,较好确保了教师人员基本工资的及时足额发放。此次六安上访事件诉求也并非教师基本工资部分。但近些年义务教育人员收入水平低于当地同级公务人员现象也是一个客观存在。

由于分属事业和公务员工资系列,无法进行简单对比。但从收入分配初次制度设计情况看,如教师等事业单位人员岗位工资部分略高于同级公务员,薪级工资部分相差无几,而问题出在绩效工资部分。对义务教育教师收入水平而言基本是个固定数值,而当地同级公务员除了基本部分之外,则还有车补、未休假补助、安全奖、绩效目标奖等等,这样累加起来约相当于每月增加了一份工资。从当下获取的一些信息情况来看,车补、绩效目标奖基本没有触及到当地同级义务教育工作者范畴,此次六安上访事件的参照系就是合肥市的几个区每位教师获得了3.6万元绩效奖金。

同时,我国现行的抚恤金制度设计,也在公务员和教师等事业人员之间形成了较大差异。按照民政部《关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放有关问题的通知》(民发〔2011192号)有关规定,国家机关工作人员和离退休人员死亡需发放一次性抚恤金。一次性抚恤金=上一年度全国城镇居民人均可支配收入的2+本人生前40个月基本离退休费,而教师等事业单位人员的抚恤金则为本人生前20个月基本工资或基本离退休费,二者至少有1-2倍的差距。当然,企业人员的抚恤金更低,按属地上年社平工资10个月发放。

近些年来,我国在加大清理规范津补贴的同时,多次增加了岗位工资、薪级工资的比重,相应降低绩效工资的权重,初步理顺了国家公职人员工资结构。从此次六安上访事件反映的情况看,地方政府变通发放津补贴的现象不同程度存在,合肥市因财力雄厚就可覆盖至辖区内所有公教人员,六安市则财力拮据只能选择性、低标准执行。

从调查获取信息情况看,地方政府类似年终奖的发放大都回避某些重要节点(如两会、巡视期间不发),试探性发放(如先发一半,避免对未发人员产生刺激),参照性发放(效仿相邻地区的做法),保密性发放(一般不下纸质文件,采取电话通知方式),有政策无财力发放(只有政策没有财力,发放单位自筹资金),半资助方式发放(如有的单位管理人员为参公身份的可以发,而余下的专业技术人员为事业身份的不发)等等。常常出现这种情况——同在一个部门甚至一个办公室工作,由于身份差异(公务员、参公、全额事业、差额、自收自支)出现同工不同酬现象,加剧了内部管理成本,不利于调动各方面积极性。同样,2014年以来所推行的公务用车改革,也逐渐演化为按级别的津补贴发放行为,将教师等事业单位人员排除在体制之外,背离了改革初衷,引致人们的普遍非议。

在国家总体框架内通过多种有效的实行形式,调动国家公职人员特别是公务员工作积极性、主动性、创造性,并适当提高其收入水平无可厚非,但激励项目的选择、标准的制定、范围的界定,一是要与当地经济发展阶段特别是财政能力相匹配,要与域内各个群体收入水平相适应,要充分体现奖勤罚懒原则,避免超能力、超国民待遇、普惠制、神秘化等发放形式。二是要进一步调整优化现有公职人员工资结构,弱化绩效工资部分权重。三是要严格执行《违规发放津贴补贴行为处分规定》,禁止地方出台变相出台各类津补贴现象。四是适度改进各类开发区津补贴过高、特殊化的问题。五是逐步将推进公务用车制度改革适度向教育等公益性事业单位延伸与拓展,缩小收入分配差距。

二、正视地方财政某些层面困境的现实,加快事权与支出责任划分改革步伐,积极谋求地方财政高质量发展

地方财政从概念到实践经历一个长期的过程,1994年分税制的实施,初步奠定了地方财政地位,通过地方政府间有效竞争,成为驱动中国经济改革开放后半程高速增长的重要引擎。但分税制后续改革跟进的不足,致使这一改革的边际效应递减,甚至产生负激励和逆向调节。

纵观近些年地方财政运行情况,呈现出如下特征:

——增长速度从高速向中低速甚至负增长。分税制以来,地方财政收入增长速度居高不下,大多维系在两位数以上的增长区间,其中10个年份在20%-30%增长区间,8个年份在10%-20%增长区间,一位数增长之间6个年份。以2011年为最高拐点(29.4%),其后陡降至2017年的4.8%。自2013年重庆首现负增长(-0.6%)之后,2014年辽宁跟进(-4.6%),2015年扩大至3个省份(辽宁-33.4%,黑龙江-10.5%,山西-9.8%),2016年为5个省份(江西-0.7%、陕西-11.0%、山西-5.2%、新疆-2.4%、黑龙江-1.4%、青海-10.3%),2017年缩小至3个省份(天津-15.2%、内蒙古-15.5%、吉林-4.2%)。如果考量税收增长情况,其负增长程度将会进一步增加,以2016年为例负增长省份高达13个(江西、陕西、山西、黑龙江、青海、江苏、四川、重庆、云南、甘肃、海南、宁夏、贵州)。

 

——地方财政自给能力逐年下降。财政自给能力[2]能够较好反映地方政府在初次财政收入分配中的地位,自给率越高其自主性就越强。分析分税制以来这一指标的演进过程,呈现出“M”型变动态势,最高年份出现在1996年为66.02,第一轮高峰为1995-2001年,均值为63.00,第二轮高峰为2003-2008年,均值为59.13。最低年份出现在2017年为52.72,第一轮低谷为2002-2004年,均值为56.88,第二轮低谷为2009-2017年,均值为55.64(见表1)。最高年份与最低年份的离差高达13.3,某种程度说明地方财政的依赖性特征较为明显。也就是说过高的中央财政集中度,不利于调动地方各级政府当家理财的积极性,长时期靠大量转移支付维系的政府间财政关系,在一些欠发达地区滋生了等靠要思想,不同程度出现养懒汉的现象。

1  1994-2017年地方财政收支情况(亿元、%

年份

地方财政收入

地方财政支出

地方财政

自给能力

指标值

增长

比重

指标值

增长

比重

1994

2312

-31.8

44.3

4038

21.3

69.7

57.24

1995

2986

29.2

47.8

4828

19.6

70.8

61.83

1996

3747

25.5

50.6

5786

19.8

72.9

64.76

1997

4424

18.1

51.1

6701

15.8

72.6

66.02

1998

4984

12.7

50.5

7673

14.5

71.1

64.96

1999

5595

12.3

48.9

9035

17.8

68.5

61.92

2000

6406

14.5

47.8

10367

14.7

65.3

61.79

2001

7803

21.8

47.6

13135

26.7

69.5

59.41

2002

8515

9.1

45.0

15281

16.3

69.3

55.72

2003

9850

15.7

45.4

17230

12.8

69.9

57.17

2004

11893

20.7

45.1

20593

19.5

72.3

57.75

2005

15101

27.0

47.7

25154

22.2

74.1

60.03

2006

18304

21.2

47.2

30431

26.7

75.3

60.15

2007

23573

28.8

45.9

38339

16.3

77.0

61.48

2008

28650

21.5

46.7

49248

12.8

78.7

58.17

2009

32603

13.8

47.6

61044

19.5

80.0

53.41

2010

40613

24.6

48.9

73884

22.2

82.2

54.97

2011

52547

29.4

50.6

92734

25.5

84.9

56.66

2012

61078

16.2

52.1

107188

15.6

85.1

56.98

2013

69011

13.0

53.4

119740

11.7

85.4

57.63

2014

75877

9.9

54.1

129215

7.9

85.1

58.72

2015

82983

9.4

54.5

150219

16.3

85.5

55.24

2016

87239

5.1

54.7

160351

6.2

85.4

54.41

2017

91448

4.8

53.0

173471

8.2

85.3

52.72

注:根据历年《财政统计摘要》等计算整理。

 

——地方财政增长质量逐年降低。税收收入占一般公共预算收入的比重可以较好衡量这一变化,2001年这一数值接近90%,而后大致每年降低一个百分点,到2017年则为75%。目前看,除上海、北京、浙江这一数值质量较好之外,绝大多数地方表现的都不尽如人意。以2017年为例,税收收入这一占比超过全国地方水平(75.1%)的仅为8个省份,13个省份介入60%-70%之间。如果没有近几年政府性基金转为一般公共预算收入对冲的话,则这一衡量指标的数值会更不理想。

2  2001-2016年地方税收收入占一般公共预算收入比重(%

年份

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

占比

89.2

87.0

85.4

84.1

84.3

83.2

81.7

81.2

年份

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

占比

80.2

80.5

78.2

77.5

78.1

77.9

75.5

74.1

注:根据历年《财政统计摘要》等计算整理。

 

——地方税逐年萎缩弱化。1994年改革时所设想的地方税系建设方案,或者如社会保障税、遗产税(赠与税)被逐渐遗忘,或者如房产税多年徘徊在沪渝两地空转”“试点过程中,加之形同虚设的筵席税等,明显存在着税收制度供给不足。分税制改革之初,地方税税种数量可观,而到2017年末只剩下7个小税种(房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税、车船税、烟叶税),地方税占全部税收的总量也由改革初期的20%降至10%左右。以2015年为例,中央税占比12.2%、地方税占比11.8%、共享税占比76.0%,如果考虑全面营改增的话,2017年共享税的比例将会更大。分税制后的各项税制改革,有利于国家层面利益最大化,但置于地方治理视角,的确产生较为深刻的负向性影响。2006年的取消农业税改革对乡村财力基础造成较大冲击,其时的农业税占比相对于全国近乎趋近于零,但对乡村而言则是第一大财源,并维系着乡村治理的相对均衡。特别是201651日全面营改增的实施,使得地方第一税源的营业税退出历史舞台,相对于十几万亿的全国税收总量,营业税的确微不足道,但对地方而言则是三分之一税源的转移。如果近期不进行跟进的税制同步改革,这一负面影响可能会进一步显现,制约了地方公共产品有效供给,影响现代财政制度建设进程,加剧了地方财政困境。

——地方财政区域分化现象逐年显现。1994年东部、中部和西部地区一般公共预算收入占比为50.9:29.1:20.02004年为60.0:22.6:16.4,而到2016年则为55.9:24.3:19.8。广东、江苏、山东、浙江等财政大省作为第一集团军的马太效应明显,2016年东部地区比中西部地区总和还多1万多亿元。以2017年为例,各地区地方一般公共预算收入平均数为2540亿元,12个省份高于平均值,24个省份低于平均水平,作为第一大省广东的地方一般公共预算过万亿元(11315亿元),占全国地方的比重高达12.4%,是最小省份西藏的60倍,形成了巨大的收入分配差距。

——地方财政债务化问题不容忽视。2017年末地方政府债务总量为16.7万亿元,比2015年末的16万亿元增加0.7万亿元,贵州、辽宁、内蒙古、云南等成为债务等级高风险等区域。各种隐形债务也是数量可观,其或有风险也不容忽视。近年来部分地区国有企业频发债券违约事件,以及部分地区、层级因养老金发放矛盾等,也加剧了企业债务风险、养老金发放风险财政化的倾向。

——地方财政虚化问题不容小视。2018年年初以来,天津滨海新区、内蒙古自治区经济数据挤水分事件一直持续放大,加上2017年辽宁率先披露经济数据造假的问题,使得大家对地方财政数据真实性产生了疑虑。以辽宁为例,在经历了25个月负增长之后财政收入才由负变正,使得财政收入总量下降了三分之一。与2016年比,2017年天津、内蒙古、吉林等省份一般公共预算收入分别减少了413亿元、313亿元、53亿元,下降了15.5%15.2%4.2%。通过实地调研和数据推算,财政收入不实的问题不仅局限在上述四个省份范畴。

综上所述,地方财政收入速度降低、质量不高,弱化其提供公共产品和服务的财政能力,甚至在某些层面还出现了有数字无财力的非常态现象,加剧了地方财政运行困境。党的十八届三中全会明确提出要全面深化财税体制改革,近几年来也出台诸多财税改革文件,呈加速之势。但现有财税体制改革,大多局限于中央与省级两级政府之间,而省以下尚未根本触及。特别像义务教育、基本养老等事权与支出责任大都落在县级层面,明显存在着小马拉大车的局面。以2016年为例,县级供养人口占73.1%,而财力仅为49.4%

政府间税收收入的财力配置,不只是财政资金的简单上收或下移那么简单,其中隐含着诸多利益关系的动员、税源的培育、现金流量的保有,等等。如果忽略政府间初次分配作用,就如同政府与市场间关系中忽略市场作用机制一样,就会带来效率的损失、资源的错配、积极性的不足。整个计划经济时期,我们所选择统收统支的大一统体制,其效率极其低下、教训十分深刻。为此,不能以所谓的转移支付弥补形式简单替代分税制的初次分配综合功效。

可以说,六安部分教师上访事件,从本质上缘于六安财政能力的不足,一定程度上映射出地方财政困境。2017年该市一般公共预算收入为113.8亿元,而一般公共预算支出为375.2亿元,财政自给率仅为30%,也就是说高达70%的支出来自上级政府各类转移支付,形成了对上高度依赖。该市总人口为587.4万人,人均一般公共预算支出仅为6387元,与全国地方平均水平12735元相差甚远,属于欠发达地区。

从辽宁情况看,在全省112个县区中,库款保障水平0.3以下的有57个县区,0.3-0.6的有24个县区,0.6以上的有31个县区,一半以上的县区月库款余额仅能保障月均支出的不到30%,不同程度出现了欠发、滞发、少发公教人员工资津补贴的问题,且随着国家调资政策的实施,矛盾和问题会进一步显现。成为当前和今后一个时期十分重要的支付风险。

大约2000年前后,地方财政困难表现为欠发公教人员工资,是个小口径体制内现象,也得到了初步解决。而当下的地方财政困境日益演化为政府债务风险与社保群体民生发放的多重压力,可以说口径更大、波及面更广,且极易酿成群体性事件,亟须未雨绸缪,防患于未然。

按照国家深化财税体制改革的总体部署,高度重视地方财政新困境,切实将省以下地方财政体制改革纳入重要议事议程,引入激励约束新机制,积极谋求地方财政高质量发展。一是引入辖区财政新理念,充分考虑物价、生活成本等因素,科学设计辖区内保障水平和标准,实现辖区基本公共产品和服务大致均等化,不像六安事件那样进行不现实、不可能的横向攀比行为。二是妥善处理条块关系,避免出现上面请客,下面买单的现象(如此次安徽省教育行政管理部门与六安地方政府之间,一个出政策,另一个无财力),落实事权与支出责任、财力保障相衔接新机制。三是适度上移教育、社保等事权与支出责任,减轻县级政府支付压力,谨防道德风险。四是加快地方税建设步伐,适当提高地方政府特别是县级初次收入分配的比重,合理控制转移支付规模与结构,最大限度调动地方各级政府当家理财的积极性。

三、正视财政供给人员过多、财政负担过重的现实,增加有效制度供给,注重靠机制改善和保障民生事业发展

2003年全国地方财政供养人口为4170万人,财政供养系数为30。而到2016年全国地方财政供养人口为5104万元,净增了934万人,增长了22.4%,年均增加1.6个点。财政供养系数为27,也就是说每27人中就有1人吃皇粮。2015年美国总人口是3.2亿人,政府公务员人数是2800万左右,财政供养系数为11。虽然两个国家国体、国情不可简单类比,但我国财政供养人员较多也是一个不争事实。

在全国地方5104万财政供养人口中,省级574万人(占11.2%),市级800万人(占15.7%),县级3730万人(占73.1%)。这其中,教育部门为2023万人,占40%。到了县级层面,教育部门供养人口、经费支出属于绝对控股

六安事件发生地的安徽省,2016年财政供给人口182万人,财政供养系数为34,由于人口较多,供养系数好于全国地方水平。但教育部门为79.6万人,占44%,高于全国地方水平4个百分点。分析安徽省支出项目结构,教育支出总量911亿元,占一般公共预算支出的比重为16.5%,位居第一。

2017年末全国参加基本养老保险人数为91548万人,参保率66%,参加基本医疗保险人数为117681万人,参保率85%,可以说我们用了十几年时间较好解决了基本养老、基本医疗等世界级难题,创造了中国奇迹。

2016年为分界线,全国企业养老金首次出现了年度不平衡。2017年全国基本养老保险征缴收入34213亿元,基本养老保险基金支出40424亿元,当年缺口6211亿元,占18.2%随着老龄化的尽早到来,这一缺口会越来越大,动用国家财力资源补助的数额也会与日俱增。

我国现行的企业基本养老保险制度大致建立于1992年,26年来基本没有太大改观,形成了旧制度与新时代、新矛盾。从全国来看基金收支尚有结余,但部分地区(黑龙江、辽宁)已告急。该制度明显超出了基本范畴,矛盾问题太多,潜在各种风险,难以持续。如连续15年缴费领取养老保险金的设计,存有逆向选择和公地悲剧;缴纳养老金金额、档次与退休待遇关联度不高,养老金待遇计算依据社平工资,降低了缴费人的积极性;男60岁、女50岁领取养老金的设计(特殊工种的男55岁、女45岁),难以应对人口老龄化压力;统筹级次低而引致的管理成本,使得养老金事权大部分停留在县级层面;抚恤金、丧葬费过高的设计,形成了死后过分供给的问题。

以上反映出当下社保民生社会事业制度供给的某些缺陷与不足,并异化出诸多非正常倾向。一是碎片化倾向,制度设计有效衔接不够充分,某种程度上陷入了钱穆制度陷阱。二是民粹化倾向,超出了发展中国家具体国情,某种程度上陷入了高福利陷阱(养懒人)。三是低层化倾向,国家层面倡导的省级统筹级次、地方层面希望国家统筹,而到地方基本上就是县级模式,基本养老保险事权过于地方基层化现象,某种程度背离了全国统一养老制度设计初衷,不利于统筹区域协调发展。四是风险化倾向,各类保险基金收支差距逐年加大,某种程度上陷入了一般公共预算支出民生化的陷阱(潜在风险远远大于地方政府债务显性、隐形风险)。

2017年辽宁企业养老保险基金收入1000亿元,各级财政补助500亿元,基金支出2000亿元,资金缺口高达500亿元,且每年又会新增缺口50-60亿元。新预算法明确不许举债发放养老金,但这一现象较为普遍。辽宁在国家三保(保工资、保运转、保民生)基础上,又增加了保养老金及时足额发放,大力压缩一般公共预算支出,以2017年为例社保和就业支出占总支出的比重接近三分之一,各类民生支出接近80%,教育、科技、人才等甚至是负增长、零投入,严重制约了辽宁可持续发展,产生了负马太效应。前一阵子,媒体都在唱衰东北营商环境,其实质就是社保压力的直接反映(社保税费政策高地)。

适应政府职能转变和新一轮党政机构改革,本着有所为、有所不为的原则,重新研究界定财政供养范围及其标准,加快从一般性竞争性领域退出步伐,切实将财政供养系数控制在一个合理范畴内,降低政府运行成本,避免步入以往的机构改革人员膨胀的怪圈

同时,要注重民生社会事业制度创新,重构政府财政作用机制。在总体思路上,既要尽力而为,更要量力而行,务必循序渐进,充分体现保基本、靠机制、防风险、讲绩效、可持续。具体而言,一是增加养老等民生事业制度供给,改进当下制度设计的某些缺陷和不足,突出顶层设计、战略考量与有效实施的融合。二是注重靠机制保障和改善民生,妥善处理好诸方面利益关系(政府市场社会、中央地方、直接间接),不搞一刀切,增加制度弹性和空间,充分体现多样性和选择权。三是妥善处理好一般公共预算与社会保障基金预算的关系,谨防民生财政风险,甚至拖垮一般公共预算。四是理顺民生事权政府间事权划分,有效克服上下不清,左右不明”“你中有我,我中有你的模糊状态。五是探索社保费改税,以国地税合并后社保基金税务征管为契机,从提高养老保险统筹级次、缓解部分地区支付压力、养老金可持续发展的高度,抓紧启动立法并试点开征。

 

参考文献:

1王振宇.分税制以来地方税萎缩的现实、危害及其改进取向[J].财政科学,20184.

2郭子佳,王振宇.地方财政可持续发展研究[J],财经问题讲究,20122.

3王振宇,郭艳娇.地方财政负增长现象、影响因素及量化测度:以辽宁为例[J],财贸经济,20164.

 


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