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税费改革以来基层财政转型:“半预算”困境与公众参与

日期:2018/11/23 10:23:55 来源:地方财政研究2018年10期 阅读次数:83

申端锋  杨盼盼/江南大学

 

内容提要:本文运用财政预算理论,对后税费时代基层财政转型的实践逻辑进行分析,重点讨论基层财政预算制度建设,揭示基层财政转型的“半预算”困境。“半预算”财政只有上级政府部门的监督,没有群众的参与和监督;只有内部控制,而无外部控制;只有行政控制而无人大代表的政治控制,行政控制有余,政治控制虚化。行政控制的专业化治理将人民群众排斥在财政过程之外,导致公共财政被私人利益俘获。为破解这一公众参与难题,基层财政转型必须要放弃技术路线的改革思路,将参与式预算作为基层财政合法性的证成模式。参与式预算通过强化公众参与获得合法性,成为当前基层财政制度建设的一个可行选择。

关键词:基层财政  “半预算”困境  参与式预算 

 

一、问题的提出

对于2004年全面启动的税费改革,学界已经积累了一些研究,这些研究认为,税费改革只是解决了中央政府的合法性,而没有解决基层政权和基层财政的合法性,致使基层治理陷入困境(贺雪峰,2008),基层政权在税费改革后成为“悬浮型政权”(周飞舟,2006)。中央政府试图通过税费改革来倒逼基层政权变革,而基层政权则反倒逼中央政府投入更多资源来解决农村问题(吴理财,2005)。

上述研究仍然是初步的。首先,现有研究局限在农民负担的领域来讨论基层财政转型,未能关注基层财政转型的多重复杂原因及其影响;其次,已有研究主要从财政能力和技术治理的角度理解税费改革,而税费改革的政治涵义,即基层财政的合法性一直未得到足够的重视,缺乏深入的研究。

一些学者从公共财政预算的角度来研究税费改革,在他们看来,税费改革并没有从根本上改变财政治理体制,基层财政的合法性困境依然存在,其出路在于建立现代预算制度(王绍光,2001;赵树凯,2010;任宝玉,2008)。这些研究使得我们得以关注税费改革的政治与社会影响,从一个新的角度来理解基层财政的转型。

本文运用预算相关理论,对后税费时代基层财政转型的实践逻辑进行分析。在财政能力之外,重点讨论基层财政预算制度建设,揭示基层财政的“半预算”困境,并尝试从参与式预算的角度给出相应的解决方案。

二、财政预算制度的理想类型分析

现代公共预算体制形成于18世纪末和19世纪初,西方学者凯顿(Caiden,1978)运用以下三个变量来分析预算模式,即收入汲取、公共责任和行政控制。收入汲取指一个预算体制从社会中汲取资源的能力,公共责任指一个预算体制对社会公众是否承担一种政治责任,行政控制指政府内部的财政控制。

在此基础上,凯顿提出三种预算模式,即前预算时代、预算时代、超预算时代。前预算模式盛行于君主专制时期,其核心特征是公共责任和行政控制很低,财政汲取能力很强。19世纪的预算改革将政治上的公共责任和有效的行政控制引入政府预算中去,进而奠定了现代政府预算的基本模式,虽然这一模式在20世纪70年代以后逐步受到挑战(马骏,2005b:8991)。

从西方经验来看,在近代国家政权建设的过程中,从税收国家走向预算国家是一个历史趋势。王绍光(2007a)认为,在西方国家建设的历史上,发生了两次财政制度转型,第一次是从“领地国家”向“税收国家”转型,第二次是从“税收国家”向“预算国家”转型。预算国家包括财政集中和财政监督两个方面,缺一不可。

财政预算从整体上重构了一种全新的国家治理,以美国为例,预算改革一方面将各级政府的行为细节展现在阳光下,有效遏制了腐败,从而改善了政府与民众的关系,增强了政府的合法性;另一方面,它加强了政府内部的统一集中领导机制,提高政府运作效率,造就一个更加强有力的政府(王绍光,2002:56)。

马骏(2005b:3334)认为,在中国也发生了相类似的转型,1978年改革以来,中国从“自产国家”向“税收国家”转型,1999年启动预算改革后,中国开始迈向“预算国家”,着手建立现代预算制度。

改革开放至1999年间,我国财政改革的重点在财政收入方面,并没有建立一个现代预算制度来管理收支(王绍光、马骏,2008)。政府预算仍按照计划时期编制,非常粗线条,预算过程既缺乏政府内部的行政控制,又缺乏落实公共责任的外部政治控制,资源配置效率低下,管理效率不高,腐败与浪费现象严重。至1990年代,建立现代公共预算体制来改进支出管理的要求变得越来越强烈(马骏,2005b:116)。

1999年,中国启动了预算改革,将财政改革的重点从收入转移到支出管理上来。目前我国预算改革取得了一定的成绩,从总体上来看,是行政控制取向的。

1999年的预算改革就是要建立一种控制取向的预算体制,这一改革主要包括部门预算改革、国库集中收付体制改革和政府采购。”一方面是在政府内部建立行政控制,另一方面是由人大对政府施加外部的政治控制。目前预算改革的重点主要是加强行政控制而不是人大的政治控制,预算民主并未进入中国预算改革的日程表(马骏,2005a)。

马骏(2005b122)认为,目前的预算改革忽略了政治控制问题,不利于建立一个能够真正履行公共责任的现代预算体制。他给出的方案是进一步加强人大的预算监督,推进预算民主。

由此可见,根据预算财政理论,中国的预算制度改革实行的是一种单方面的行政控制,而确保其公共责任落实的外部政治控制则还没有提上议事日程,而政治控制则是预算民主的核心。

很显然,上述看法和主张均受到了欧美经验的影响。预算制度是西方财政转型的经验总结,是西方财政的合法性证成模式。从中西方国家政权建设的历史进程来看,中国财政合法性证成显然不同于西方(申端锋,2013)。学界的研究是在欧美理想模式的路径下展开的,忽视了中西方历史进程的不同,以及这种不同对财政合法性证成带来的历史规定性。

尽管如此,建立现代预算制度仍然被视作中国财政体制改革的方向。王绍光、马骏(2008)等学者近年来呼吁在中国实行预算改革,建立公共财政,促进“税收国家”向“预算国家”转型,他们所参照和借鉴的,正是欧美国家财政转型的经验与理论。

三、“半预算”:基层财政转型的机制

王绍光等(2001)在税费改革启动之初就指出,税费改革的重点不是减轻农民负担,而是建立公共财政预算制度。赵树凯(2010:134)认为,乡镇财政是基层政权运行的基础,基层财政之所以会出现财政困难、乡镇债务、农民负担等问题,均是由于没有建立严格的现代预算制度所致,一些重大开支往往由乡镇党委书记一个人说了算。因而,他给出的解决方案也是建立现代预算制度。

很显然,税费改革是在减轻农民负担的思路下展开的,并没有触及财政体制。任宝玉(2008)的研究发现,基层财政最根本的问题是财政体制和公众参与问题,税费改革并没有从根本上解决财政体制。因而,他主张建立现代预算制度,以从根本上解决基层财政的合法性问题。

由此,学界的主流看法是税费改革并没有解决基层财政的合法性困境,主张通过建立现代预算制度来重构基层财政的合法性。这一主张是基于西方财政合法性证成模式做出的,过多地受到了欧美历史经验和规范理论的影响,对中国语境里基层财政转型的复杂性缺乏足够的认知。

税费改革前,我国基层财政主要关心的是收入问题,而对预算改革基本上无暇顾及。而在税费改革后,由于不再从农村提取资源,基层财政面临的主要问题是资源配置问题,是如何把钱花好的问题,而这正是预算制度建设的主要内容。可以说,基层财政的确有了建立预算制度的需要,从而使从预算制度建设在基层有了现实可能性。

根据欧美的经验,基层财政转型的方向是建立现代预算制度。但中国的税费改革直接取消了农业税费,基层财政的主体性被取消,表现出了更多的依附性特征。这表明,中国基层财政预算制度的演进正在展现出更多的可能性和复杂性。

后税费时代基层财政收入主要来自上级政府的财政转移支付,尤其是各类专项转移支付。财政转移支付包括财力性转移支付和专项转移支付。一般来讲,地方财政往往对上级财政具有较强的依附性,这种依附性主要表现为来自上级财政的转移支付在地方财政预算收入中占有较大的比重,地方财政的层级越低,对上级财政的依附性越强(赵林等,2009)。取消农业税后,我国基层财政对上级财政的依附性更强,完全成为依附型财政。

税费改革前,基层财政收入主要有预算内资金、预算外资金以及乡镇自筹三部分组成。由于制度化税源不足,基层政府只好在制度外寻找生存空间和资源,财政收入的大头是预算外和自筹部分,来自乱摊派、乱集资、乱罚款,管理非常混乱。

税费改革后,基层财政的自主性丧失,财政收支管理的非规范性问题得到了根本的解决,预算管理进一步规范化。随着转移支付资金的增多,基层财政整体上被纳入了国家财政预算管理体系。从这个意义上来看,财政转移支付推动了基层财政的转型,加快了其预算制度建设的进程,这是一种中央政府主导的预算制度改革。

已经有学者指出,专项转移支付是中央主导下公共财政转型的财政工具,推动了公共支出结构从吃饭型财政和政绩型财政向公共服务型财政转变,加大对教育、卫生、社会保障等公共服务性支出,具有再分配的性质(周美多等,2009)。

在一个多层级的国家中,不同政府层级所设定的优先排序总会产生一定程度的冲突,要确保下级政府遵循上级政府设定的优先排序,方法之一就是通过提供配套性的转移支付来行使它的支出权力(Shah2007:42),从而诱导一部分资金流向公共服务领域。

税费改革后,基层财政困难。地方政府官员在决定公共支出的优先排序时,不会主动将有限的财力优先安排在公共服务领域。在这种情况下,专项财政转移支付及其配套政策必然会促使基层政府投入重点转向公共服务领域,尤其是那些具有正外部性的公共服务和基础设施,如教育、文化、社会保障以及农田水利等。

从财政支出结构上来看,基层财政的确在中央财政的引导下向公共财政转型。但是,这种依附型财政的预算制度建设也深深地打上了财政转移支付的烙印,主要表现在专项财政转移支付资金的使用和管理上。

在专项转移支付中,教育和社保资金以及种粮直补都是实行专户管理,封闭运行,基层政府基本上插不上手。管理非常严格,都是高压线,碰不得。但还是有些工作需要基层政府来做,比如信息的搜集、组织工作等。

而基础设施建设则是通过项目建设的形式进行,公共建设项目化,项目的申请、招标、报批、实施、验收等程序非常严格。在基层干部看来,项目申请程序繁琐,项目管理“贵族化”趋向严重。

不管是实行专户管理还是项目制,财政资金管理均是在政府内部上下级之间展开,而与农民没有关系,农民被这种高度专业化的财政管理体制排斥在外。而中央政府为了确保预算资金使用的效率和公平,不是引进群众监督,而是进一步强化资金管理的程序和专业水平,对资金使用进行严格的审计。

由此,我们看到,在基层财政中,其预算管理的规范化是中央政府通过财政转移支付来达到的,其财政监督只是中央财政对基层财政的行政监督,农民并没有参与进来。我国基层财政预算制度建设走的是一条行政主导的技术路线,这一路线具有不断完善行政监督,进行精细化管理的内在动力。

根据现代财政预算理论,基层财政的财政预算并不完整。只有上级政府部门的监督,没有群众的参与和监督;只有内部控制,而无外部控制;只有行政控制而无人大代表的政治控制,行政控制有余,政治控制虚化。我们将这种预算形态称为“半预算”。由于缺乏群众监督,“半预算”财政并没有从根本上解决基层财政的合法性困境,反而带来了新的问题。

税费改革后,公共财政的支出结构开始发生明显的变化。国家将农村公共品供给和各项社会事业重新纳入了公共财政的覆盖范围,对种粮进行了直补,实施项目建设,落实各项民生政策,农民得到了许多实惠。

但我们在税费改革后的跟踪调查中发现,农民仍然对基层干部不满意、不信任,对集体公益事业不关心,对基层治理不参与。当然,对各项惠农政策也不排斥,并且一分钱都不能少,等靠要的思想严重。从总体上来看,税费改革后,基层干部和群众之间的关系较之于税费改革前更加疏离。

税费改革前,因为要上缴农业税费和各类集资款,农民在基层治理中反而有一定程度的参与,农民和基层干部围绕着税费而产生一定的互动。税费改革后,基层财政则是单向的,其收入主要来自财政转移支付,对上级政府的依赖增强,官僚化程度提高,而不需要同农民打交道。

以公共品供给为例,基层干部不需要再向农民收钱,而是积极向上级政府争取项目,热衷于“跑项目”,通过自上而下的项目来完成公共品供给。从项目的申请、争取到实施、评估,群众均被排斥在外。

这些问题是由基层财政的“半预算”特征所决定的,“半预算”财政是形式化的专业治理,其主要问题是群众参与不足。税费改后基层财政的实质是资源下乡,而非资源提取。在资源下乡的实践中,各类财政转移支付资金的申请、使用和管理都缺乏群众的参与,不用征得群众的同意,农民参与率急剧下降。

由于资金大都来自财政转移支付,其配置也主要受上级政府部门的监督,导致项目建设“重找钱,轻管理”,甚至出现做假套取项目资金的现象。而项目建设所需要的群众筹资筹劳根本无法落实,我们在基层调查时发现,这一块都是虚的,每次项目审计都会提出这个问题,但没有办法解决。

在“半预算”财政中,群众参与缺失导致了新的合法性困境。一是公共财政缺乏群众监督,导致公共项目资金被相关部门和项目承包方俘获,公共项目追求的不是公共利益最大化,而是私人利益最大化;二是公共财政资金的使用高度封闭化和专业化,导致大量的惠农政策和公共项目不透明、不公开,群众的知情权缺失,即使不被私人利益俘获,群众也不认同。

所以,“半预算”财政单方面强调行政控制,而将农民完全排除在财政过程之外,回应性严重不足。如果不能解决群众参与财政治理过程的问题,即使解决了农民负担问题,财政合法性仍然不能从根本上得到解决,并且会出现新的问题。这是税费改革后基层财政转型面临的核心困境。

四、公众参与:基层财政转型异化的治理策略

现代预算制度是一种高度专业化的复杂治理方式,学界试图通过建立现代预算制度来破解基层财政合法性困境。这一思路的实质仍是从制度层面入手,通过专业化和技术化的财政体制改革,来解决当前基层财政面临的困境。

然而,财政预算制度之所以具有普遍的法律约束力,并不在于其计划本身的周密性、科学性,而恰恰在于预算反映了公众意愿,具有内在的民意合法性。对于合法性的追求,应该成为预算改革的终极目标(彭宗超等,2008)。现代预算制度只是合法性重构的一种模式,而不是合法性本身,合法性才是最根本的问题。

那么,基层财政如何才能具有合法性呢?一般而言,典型的合法性证成模式是政治控制,即代议机构对预算的控制,“无代表不纳税”,这种预算民主的实质是代议制民主,属间接民主。

这种代议制预算模式也为欧美财政转型理论所支持。在财政社会学看来,财政社会契约命题包括谈判模型和合法化模型两种类型。谈判模型指统治者用代议制来交换臣民的税收。合法性模型则指代议制实际上是统治者对其征税收入进行合法化的工具,使臣民有义务感,觉得交税并非出于交换,而是出于自己的事业(刘成刚,2008)。

正如马骏所揭示的那样,中国的预算制度主要是行政控制,缺乏人大的政治控制,预算民主并没有提上议事日程。“在选举制度不完善的情况下,政权的合法性只能从民众的支持程度来衡量,而民众的支持在很大程度上取决于执政能力。因此,政权的合法性在很大程度上取决于执政能力。”(马骏,2005:54

在中国,改革开放30年来的财政合法性证成模式是政绩合法性,政绩预算模式的重心是经济增长和财力增强。中国政府在1980年代的合法性基础是亨廷顿(1998)所谓的“政绩合法性”,将合法性建立在经济发展之上,通过提高生活水平来换取人民的支持和信任。1990年代中后期,开始出现“政绩合法性困境”(康晓光,1999)。政绩合法性受到冲击,一方面是因为随着经济全球化水平日益提高,国内经济必须能够承受国际经济周期性波动的冲击,一旦经济增长放缓,政权的合法性就会受到质疑,因而变得越来越不稳定。另一方面是因为社会公正问题变得越来越严重(姚洋,2004),中国社会成为所谓的“断裂社会”(孙立平,2003),不能从改革中受益的群体必然会反对改革。

在这种情况下,中国财政开始寻找新的合法性基础,一个主要探索便是从经济政策转向社会政策,通过为民众提供公共服务和社会保障来获得合法性(王绍光,2007b)。中央政府主导的地方公共财政转型,也正是在这一背景下展开的。但是,这一转型却是在缺乏公众参与的背景下进行的,因而仍然存在合法性难题。

一种新型的财政合法性证成模式越来越受到重视,即参与式预算,公众直接参与预算过程,这种预算民主的实质是参与式民主,属直接民主。参与式预算是公民个人和不同群体、不同利益的代表直接参与地方和社区公共财政的开支和投资决策的一种方式,包括公众直接参与财政预算的制定、决定财政开支和投资的方向、目标及其优先顺序、规定政府和官员的责任、监督财政开支过程及其效益等不同环节(袁方成,2006)。

参与式预算起源于巴西,后扩展到德国、加拿大、阿根廷等国家,对中国的基层财政建设具有借鉴价值。在近年来的财政预算改革中,出现了一种不同于行政控制预算的参与式预算,较为典型的是浙江省温岭市新河镇的预算改革。该镇人大代表和干部群众通过民主恳谈的形式讨论乡镇财政预算方案,并就预算执行情况进行恳谈,形成了参与式预算的制度化,实现了参与民主和治理绩效的提升(陈家刚等,2007)。

参与式预算使公众直接参与预算过程,决定公共资源的配置,并对预算执行进行监督,其作用主要体现为四个方面:改进政府治理水平,提高预算透明度,增进社会公平正义,推动对公众的教育和培养(苟燕楠等,2009)。

由此,代议制预算模式、政绩预算模式、参与式预算模式便成为中国财政合法性证成的三种可以选择的模式。如前所述,代议制预算模式在中国并没有确立,而政绩预算模式片面强调财政能力,实际上是一种行政控制预算模式。这就导致我国基层财政预算成为只有行政控制而无政治控制的“半预算”。

行政控制的预算制度并不能解决基层财政的合法性问题,这种专业化的技术治理与乡村社会不兼容,形式的规范化并未提高治理的有效性和合法性,反而大大增加了治理成本,公共利益被私人利益所俘获,导致新的合法性困境。

我们必须要通过公众参与来构建新型的财政合法性证成模式,参与式预算便成为当前基层财政预算制度建设的一个可行选择。参与式预算通过强化公众参与获得合法性,使政府预算在更大程度上反映民意,化解“半预算”的困境。

五、结论

改革开放以来,国家治理的总体思路是从群众路线到技术路线,从总体支配到技术治理。科层化的技术治理改革只触及到行政体制的工具方面,并未从根本上改变行政权力的运行机制,导致行政程序越来越复杂,行政成本越来越高(渠敬东等,2009)。这是基层财政合法性重塑的一个基本背景,受此影响,基层财政预算制度异化为只有行政控制而无政治控制的“半预算”。

从表面上来看,税费改革和财政转型是技术性的,然而,任何一次财政变迁都将对国家与社会关系产生影响,并具有政治意义。基层财政转型正在改变着基层治理的结构与过程。一方面是公共服务性支出比例加大,惠农政策增多;另一方面,基层财政的“半预算”特征与乡村治理严重不兼容,引发了新的合法性困境。

预算制度的核心是透明,基层财政预算制度建设就是要建设一个透明的政府,把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。但“半预算”只是增强了政府财政内部的集中统一,提高了运作效率,解决的是基层财政能力问题。并没有增加基层财政的透明度,没有改善政府与公众的关系,基层财政的合法性困境依然存在。

因而,当前基层财政预算最大的问题是缺乏群众参与和监督,行政控制的专业化治理将人民群众排斥在财政过程之外,导致公共财政被私人利益俘获。为破解这一公众参与难题,基层财政预算必须要放弃技术路线的改革思路,将参与式预算作为基层财政合法性的证成模式。只有解决了基层财政的预算参与,公众对之有了认同,基层财政才能摆脱“半预算”财政的合法性困扰。

 

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