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科技金融政策的新进展与新思路

日期:2018/11/23 10:06:36 来源:地方财政研究2018年10期 阅读次数:136

韩凤芹  罗珵/中国财政科学研究院

 

内容提要:创新驱动发展,科技金融大有可为。习近平总书记多次指出,科技同产业以及科技同金融要深度融合。本文综合新时期科技金融发展实践中的新特点,指出新时期科技金融的理论内涵有了新发展,包括科技金融的地位、属性和定位都有了初步突破。但科技金融仍存在供给和需求在范围、时间上的矛盾,以及科技金融与金融科技在协调组织等方面的不匹配的问题,创新与风险监管的契合度也有待加强。基于此,本文提出了政府在科技金融发展中如何更好发挥作用的政策建议。

关键词:科技金融  科技创新  新思路   科技服务

 

    一、科技金融政策实践有新进展

科技是第一生产力,金融是第一推动力,科技金融融合了科技创新和金融创新,在支持科技型企业发展中发挥了重要作用。新时期,随着创新地位的不断提升,对于科技金融创新的新进展、存在的困境,以及科技金融未来的发展前景等方面研究的重要性逐步凸显。习近平总书记多次指出,科技同产业以及科技同金融要深度融合。从中央到地方,各级政府高度重视科技金融在创新驱动发展中的重要作用,积极作为,2016年以来,科技金融政策实践有新进展,并取得了较好的效果。

(一)科技金融的服务对象更精准

科技金融的服务对象是科技型中小企业。长期以来,科技型中小企业的认定标准不明确,导致相关的科技金融政策难以落地。20175月,科技部、财政部、国家税务总局出台了科技型中小企业评价办法,解决了前期缺乏科技型中小企业认定标准的问题,为深入和银行合作找到了较好的依靠和支撑。按照评价办法的要求,省级科技主管部门要建立本省的科技中小企业数据库或名单。而且这个名单按照“放管服”的要求,并非组织专家评价认定,而是根据指标进行自测、精准对接。企业在网上提交相关信息,符合条件的企业基本经过相关信息的初步审核就可以入库,由此建立起了一个开放的评价机制,这就使税收政策、金融政策、政府采购政策等政策受益对象得到更精准、有效的支持。科技型中小企业评价办法的出台,是对科技型中小企业发展的一个普惠性、普适性政策,使科技金融服务的提供更精准化,凸显了普惠金融的公平性。

(二)投贷联动初见成效

近两年来,科技部、银监会和人民银行共同推动投贷联动的实施。2016421日银监会、科技部和人民银行联合发布《关于支持银行业金融机构加大创新力度开展科创企业投贷联动试点的指导意见》,指导意见对投贷联动进行了界定,并明确了第一批试点地区和试点银行。试点银行可以通过设立投资功能子公司以及设立科技金融专营机构的方式进行投贷联动实践,并通过机制隔离、资金隔离和风险缓释的方式进行风险控制。按照现有政策,国家开发银行、北京银行等金融机构都有参与,国开金融已经开展投贷联动工作,成立了国开科技创业投资有限责任公司(简称国开科创),对自主创新示范区内企业进行投资,其原则是有投必有贷,动用债权和股权两套体系同时去运作,给中关村的企业带来“投资+贷款”的新型运作方式。20161125日,国家开发银行北京分行、国开科创及北京中关村科技融资担保有限公司与北京仁创生态环保科技股份公司签署投贷联动多方“投资+贷款+保证”协议,并于当日实现3000万元股权投资款、3000万元保证贷款同步到位,用于满足仁创生态绿色循环产品设计研发资金需求,标志着全国首个投贷联动项目正式落地。北京银行等机构虽然尚未设立子公司,投贷联动的相关工作也已初见成效。

(三)服务于创新创业的双创贷和双创卡等产品应运而生

双创贷、双创卡等创新金融产品涌现。在“双创”的大背景下,科技要大力支撑大众创业万众创新。但支持“双创”中涌现出的好企业,相应配套的工具太少。虽然原有的孵化器、众创空间、共性基础平台等数量增加,质量提升。但是相关调研中,企业仍然把融资难、融资贵作为第一问题来反映,融资问题长期没有得到有效的解决。针对金融创新的产品和服务跟不上科技创新和创业企业的发展的现状,科技部和人民银行围绕大众创业万众创新,创设新的金融产品,包括双创贷款,双创卡,双创保险等。通过一些跨领域的新的产品,把保险和信贷结合起来。其本质是把银行发放的贷款与小额贷款保证责任保险和政府的风险补偿机制等相结合,共同支持“双创”发展。

中关村率先开展科技企业创新创业债发行试点。中关村管委会就发行双创债组织协调券商、担保公司、银行、律所、会所等相关专业金融服务机构,为拟发债企业和金融机构搭建交流平台;中关村对成功发行双创债的企业给予票面利率30%的利息补贴;券商和担保公司主动为企业下调承销费和担保费,银行等机构投资者降低资金利率,各金融机构正在深入与科技企业对接发债需求。

首创国内纯知识产权质押产品。建设银行北京中关村分行根据中关村科技型中小微企业重技术、轻资产的特点,与海淀区知识产权局、北京知识产权运营管理有限公司联合推出国内首个不附带条件、完全意义上的知识产权质押融资产品助知贷,通过财政贴息降低企业融资成本,一定程度上缓解了知识产权质押融资的高风险、高成本问题,给纯知识产权质押融资创新提供了有益的经验,为科技创业企业解决融资问题提供了新途径。

(四)社会各方合力推动科技金融服务中心建设

科技金融服务中心的建设主体既有政府相关部门,也有民营企业或金融机构。科技金融服务的形式也是多种多样。

第一类是中国高新技术科技金融的路演中心。由科技部和深圳证券交易所共同建立,由各地高新区组织园区内的中小企业,通过路演平台,面向机构投资者、基金以及专业化的上市公司进行路演,推荐优质企业和项目。专业人士通过网上平台获取感兴趣的信息,在线下进行对接。目前,深交所在全国16个核心城市建有21个路演大厅,参加路演的中小企业无需花费成本到深圳,可以就近选择有深交所路演中心的城市,接受路演培训,以便能在最短的时间内介绍出企业的精华和投资人关心的内容。投资机构可以足不出户的浏览园区企业项目,提高对接效率。路演中心为企业提供的服务越丰富,深交所对于上市公司的吸引力就越大,所以深交所愿意持续免费提供,这个活动使各方都能受益。根据科技部获得的数据,这种路演平台精准投放的对接,成功率已经超过了25%,融资效率很高。路演平台已成为一种中介推进方式,就如同搭建了淘宝平台,只不过是高新区开店,出售产品为科技型中小企业,线上路演,线下对接。实际的投融资活动都在线下,投资者与企业可以私底下进行交流互动。这种机制如果在全国推广,前景可期待,对于满足科技创业企业的融资需求与投资者对于优质项目的发现都有意义。

第二类是科技型直属事业单位建设的科技金融服务中心。如四川省的科技信息研究所组建了四川省高新技术金融服务中心,专门为四川省科技金融的推广应用与培训服务做对接。服务中心在各个地级市建分中心,形成了自己的一个网络。他们与金融机构或企业等签订协议,提供科技服务,帮助推荐科技类项目。

第三类主体是金融机构搭建的科技金融服务中心平台。浦发银行、北京银行等很多商业银行都开展了此类业务。银行、债券、担保、风险投资、天使投资等多种金融机构在此开展活动,采取多种方式,如开会、培训、个案的访谈等,把资本和企业对接在一起。这种服务中心汇集了银、证、保,投资债券租赁多种资源,掌握多种工具和技能。对于企业发展需要的资源进行精准的对接,帮企业牵线搭桥,比如与银行对接贷款,与券商对接IPO等。如浦发银行天津分行成立了一家科技支行,把科技支行的二楼改造成科技金融服务中心,为企业提供包括评估会计师律师、担保贷款投资、政府补贴申请的一条龙服务,并组织企业家融资培训。北京银行中关村小巨人创客中心根据科技企业不同的成长阶段,为其提供相应的融资或资金增值业务,同时还定期举办补贴政策等专题培训以及企业家导师讲堂等公益性活动,将科技资源与金融资源进行有效对接,实现各方共赢。

二、科技金融发展实践带动理论创新

长期以来,科技金融没有一个公认的概念,内涵和外延也较为模糊。科技金融大量的创新实践,丰富了科技金融理论的发展。

(一)科技金融服务与创新如影相随

科技金融是科技与金融的深度融合。它既强调科技化的金融对科技发展中技术创新与变革具有更强大的甄别与支持能力,同时它也表明有效的技术创新与变革将最快最好地应用在金融创新与变革中。

科技金融的本质是创新活动的体现,是识别创新、支持创新、应用创新、推广创新的过程,它既是现代化进程中各领域科技创新的动力要素与资源配置杠杆,又是金融体系吸收最先进知识信息并应用与开发的作用结果。

新时期,科技金融地位得到了极大提升。“科技同产业”以及“科技同金融”的融合同等重要。同时,科技与金融的融合离不开“产业”这一载体和市场机制的调节。金融与科技的融合实质上是金融与高新技术产业的结合,超越了传统的金融服务科技的一般意义,二者相辅相成,科技金融将为金融创新提供更广阔的空间。这为未来科技金融的大发展提供了重要机遇。科技金融也将成为科技财政治理机制参与国家治理结构的重要工具手段。

(二)科技金融的准公共服务属性增强

科技金融是科技产业与金融产业的深度融合,不仅包括科技与资金的匹配,还包括科技与金融资源和产品的精准对接,所以科技金融不仅仅是融资问题,而应是包括融资在内的一系列配套金融服务。科技金融综合服务的属性必然也是复合的,这既取决于服务的内容,也取决于市场发展阶段。从公共产品的特征来看,市场或社会主体提供的与融资服务相伴随的公司管理、财务管理、资本运作以及法律等相关事务,都是市场属性,它是市场融资服务的附加。但是,目前各地实践中的大量科技服务中心带有一定的公共属性,在市场发展初期,大多数会以政府提供为主,而随着市场的发展,市场主体或者社会主体有意愿且有能力提供这种准公共性服务。而政府的作用将更多通过支持市场或社会主体搭建平台,来提供相应的服务。

科技金融资源的配置借助政府、社会和市场三种机制。市场配置主要通过价格、竞争、供求等实现其基本配置作用,可以称之为市场性科技资源;公共性科技金融是指政府主要通过引导、监管和服务的功能弥补由于信息不对称、外部性和风险性所导致的市场失灵或市场残缺,主要表现为通过政策性金融、财政投入和贴息等手段,实现市场化配置资源的目的;而社会是通过关系网络、信任等功能实现其对市场和政府“双失灵”的弥补,政府是通过增信服务提升社会调节的价值。

(三)科技金融手段从工具化转向体系化、系统化

科技金融的产生是支持科技产业发展的信贷工具,在发展过程中不断发展状大。从银行贷款支持,过渡到单一的风险投资,最后形成多元化的工具体系;由科技信贷,科技担保,科技保险,天使投资,创业投资,风险投资,并购到多层次资本市场。科技金融已成为促进科技开发、成果转化和高新技术产业发展的一系列金融工具、金融制度、金融政策与金融服务的综合体系。这一体系是由政府、企业、市场、社会中介机构等各种主体及其在科技创新融资过程中的行为活动共同组成的,是国家科技创新体系和金融体系的重要组成部分。

1  科技金融运行机理

 

三、科技金融发展仍有局限

    一般来说,金融具有优化人力、物力、财力均衡发展以及跨期配置的作用,虽然当前我国科技金融发展有新进展,但现实中,受制于环境、政策的影响,我国科技金融发展整体上仍处于初始阶段,在供给和需求以及时间上仍存在不匹配的现象。

(一)科技金融的供给和需求有待进一步匹配

一是科技创业企业融资多元化的需求与现有的相对单一的金融产品供给不匹配。科技企业和创业经济的发展,对于融资的需求是多元化、多样化、个性化的。而科技金融的供给、金融产品的供给,虽然有一些创新的机制和行为,但从整体性的角度,金融供给与创新需求相比,还是不相匹配。

二是科技金融和金融科技的供给和需求不相匹配。科技金融很大程度上是要通过金融工具的创新来服务科技的发展。科技金融是服务于科技创新的金融,金融科技应该是提高金融运行的科技。现在主要以人工智能、区块链、云计算、大数据和网络等为代表的金融科技的发展,大大提高了金融运行的效率,降低了金融杠杆,提升了金融服务的精准性。但是金融科技提升的效率在科技金融领域应用范围还偏小,精准性不够。

三是管理职能的不匹配。现在科技金融的工作主要由科技部联合一行三会来推动,科技部并没有金融管理的职能,只是作为需求方参与。金融科技方面目前由人民银行牵头成立了金融科技委员会,然而人民银行作为金融科技的需求方,由于信息不对称,对科技资源以及项目研发人员的部署等并没有科技部门了解。所以金融科技和科技金融在服务工作方面,在资源配置和宏观统筹方面都存在一定的错位。

(二)科技金融发展中需求方的长期性与供给方的短期性不匹配

科技金融服务于科技创新产业。微观层面,科技企业的创立、成长面临着不确定性和长期性;宏观层面,提升科技创新能力,建设科技强国需要一个漫长的过程。由此,服务于科技创新的金融需求是长期的,这与现有的金融资源或者财政资金杠杆撬动社会资本的供给的短期性,是不匹配的。金融往往有自身的市场性和逐利性,自身对利润的获取有期限上的要求,很难满足科技创业企业相应的成长需求。同时在整个实践过程中,与科技金融相关的专项资金的绩效考核也是偏短期的。虽然现在有中期预算,或中期财政的框架,但在实践过程中,财政部门对整个引导基金的到位投资运转都还是采用一种短期的考核,而短期的考核往往会导致短期的投资行为,即使投贷联动中的贷款项目也采用较为短期的考核方式。

(三)金融创新和金融风险监管的契合度有待进一步提高

科技金融很大程度上要通过金融工具的创新来服务科技的发展。金融创新就涉及到风险的防范。往往金融监管部门和金融管理部门出于对国家金融风险防范的考虑,对风险的容忍度比较低。而相对于传统行业的发展,科技创新企业发展的不确定性更大,且其资产往往以知识产权等轻资产为主,难以定价或变现,所以利用金融手段服务的真正创投很少。

四、科技金融发展中政府应更好发挥作用

通过分析科技金融发展理论的进展及其相关政策的实践,进一步探讨了科技金融发展中政府应如何发挥作用。

(一)提供有利于创新的科技金融综合服务

政府应创新体制机制,激励社会主体搭建平台。创新体制机制,积极探索科技金融发展中产品、组织方式和服务等各方面的创新,调动事业单位、公司企业、金融机构、社会中介服务机构社团等在科技型创业企业的发展过程中都扮演好各自的角色,各显神通。促进各方交流减少信息的不对称性,降低交易成本,并发挥各自的优势。

加强金融产品创新。政府和金融机构可以联合出台一些具有交叉、结合、融通性的金融产品,把政府的补贴、贴息、税收优惠等手段和跨界的保险功能、信贷功能、担保功能等多要素结合在一起,组合成一个产品创新模式。这种模式可以通过试点,小范围试行,总结经验后再推广。

大力发展资本市场。解决创新企业融资难融资贵的问题根本要靠资本市场,中国资本市场应更向这些初创企业、成长企业但是有短板的企业倾斜,天使投资、创投、双创险、双创贷等的根本出口都在于此。这些企业如果能够提前上市,就找到了资本出口,从而问题也就迎刃而解。

(二)改变评价体系和管理方式以引导市场主体

构建中长期评价体系。对于政府科技金融专项资金建立中长期的绩效考核方式,根据科技创业企业的发展特点,结合风险防范的考虑做出相应的政策安排,制定科技金融专项资金长期投入的考核指标体系,以满足企业发展资金使用长期性的需求。同时以政府资金投入评价方式的改变引导市场主体,带动社会资金的长期稳定投入。对于科技金融专项资金的考核方式,在初期除了对于经济方面的考核指标外,还可以适当考虑加入对于促进社会与科技创新发展方面的指标,完善考核指标的全面性和完整性。

总结经验并将新模式加以推广。随着科技日新月异的发展,各种科技金融的创新模式也不断涌现。政府应关注科技金融发展中由市场形成的好的科技金融创新模式,找到共性,总结模式经验。在全国推广培训的同时加以引导,使之真正成为科技企业发展的正向驱动。并建立完善相关政策配套措施,为新模式的推广应用创造稳定良好的政策环境,清除发展中的机制障碍。在全国树立典型示范,避免非法融资的出现。

根据科技企业不同的需求,政府可以构建多元化的投入机制。支持科技金融发展,除了传统的对科技型创业企业和中介机构予以直接补贴,或者给予税收优惠政策等手段外,一是可以利用政府信用帮助企业发展,通过让利以及风险优先代偿等方式,引导带动金融资本、民间资本和社会资本投资,发挥杠杆效应。二是进一步推进多层次资本市场的建立,通过政府信用引导银行、投资企业与保险公司等多元机构的共同参与合作,满足企业融资需求并降低投资风险。三是财政在对科技金融企业及中介机构等进行支持时可以采用后补助机制,从而引导其服务提质增效,充分发挥中介机构的创新能动作用。

(三)统筹协调科技金融组织管理体系

近年来国家科技创业政策环境不断优化,以及科技创业型企业数量质量明显提升,使得对于支持科技创新产业的金融手段的要求也逐步上升,以互联网、区块链、大数据等为代表的技术发展也为金融科技的兴起提供了条件,科技金融与金融科技的融合发展成为趋势。而目前金融科技和科技金融在服务工作方面,在资源配置和宏观统筹方面都存在一定的错位。金融科技和科技金融的发展应该由有关部门进行协调统筹,利用好金融管理部门和科技行政部门各自的资源禀赋和优势,使科技金融和金融科技相互促进发展,用他们各自的长板来弥补经济社会所需的短板。

(四)中央支持地方科技创新发展

科技金融发展中,中央政府和地方政府应根据各自不同的职能与优势进行分工合作。科技创新的组织方式上,中央可以从以下三个层面探索如何引导地方更好发挥作用。

构建更完备的社会信用体系。中央有关部门可以通过大数据等技术全面汇总各机构涉及的企业信用信息,减少市场信息的不对称性,提高市场交易的效率和有效性,为金融机构或投资者与科技创业企业项目的对接提供便利。除此之外,对于其他为科技创业企业成长提供研发或商业转化技术支持,有利于提高投资者积极性以及降低风险的科技金融方面的基础设施,中央也应投入相应资源进行支持。

支持地方建立更多符合各自特点的科技金融新业态。实践表明,科技金融的发展在各地进展不一,与管理方式有关,更与一地的发展水平和产业结构有关。所以,科技金融的事权在地方。为克服信息的不对称,体现创新企业的特色,应允许地方更多地进行科技金融创新,并将相关金融机构和金融组织管理的权力下放地方。

对地方金融风险的监管。一方面中央政府应颁布配套的风险监管实施细则,引导地方科技金融发展,防范金融风险。另一方面,可以通过金融创新的发展,通过现有的金融科技的手段或技术应用更好地服务于金融的监管,比如利用大数据等能够大大地延伸金融监管幅度和半径,对经济运行也能发挥更好的监管作用。中央层面需要结合科技金融发展的独特属性,深入了解地方科技金融发展的现实情况,对科技和金融共同可能产生的风险进行宏观把控,做到既不干涉金融与科技的相互融合、相互促进发展的趋势,又对潜在的风险进行防范打击。

 

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