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PPP模式中民营企业与地方政府信任重塑

日期:2018/11/1 16:30:31 来源:地方财政研究2018年9期 阅读次数:220

谭小芳  杜佳媛/大连海事大学

 

内容提要:尽管民营企业在PPPPublic-private Partnerships)模式中极其重要,但其参与PPP项目比较有限。主要原因是地方政府的相关决策或行为影响了民营企业与地方政府之间的信任关系,民营企业认为其利益诉求难以实现从而选择有限度地参与PPP项目。未来应该尊重民营企业的利益诉求,建立事前规范、事中约束和事后惩罚为基础的问责机制,进一步约束地方政府干扰市场竞争环境、缺乏契约意识等决策或行为,重塑PPP项目中民营企业对地方政府的信任,吸引更多地民营企业参与到PPP项目进程中。

关键词:民营企业  地方政府  信任  PPP项目  问责机制

     

民营企业作为社会资本不可分割的一部分,是PPP项目中地方政府重要的合作伙伴之一。但是民营企业对于PPP项目的参与热情并不高,究其原因是民营企业缺乏与地方政府长期合作项目的信心。地方政府的相关决策与行为,对于PPP项目的可持续性产生重大影响。例如地方政府审批同类项目导致失败的杭州湾跨海大桥项目,配套基础设施不完善导致无法运营的汤逊湖污水处理厂项目,运营期间地方政府单方面调整价格冲击到的青岛威立雅污水处理项目,前后政策不连续地方政府回购的汇津(长春)污水处理有限公司项目,一系列由于地方政府主观或客观的需要采取的相关政策或行为,影响到PPP项目的可持续性甚至中断,进而强化了民营企业对地方政府的不信任,民营企业未来是否参与到PPP项目将越来越多地取决于其对地方政府的信任程度。因此,本文主要探讨如何加强PPP模式中民营企业对地方政府信任的问题,提高民营企业参与PPP项目的积极性,从而更大程度地发挥PPP模式中的合作伙伴关系提高PPP项目的可持续性。

一、PPP项目中民营企业的重要地位与有限参与

(一)PPP项目中民营企业的重要地位

1.国家政策的规范性要求

财政部定义PPP是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通过政府公共部门与社会资本的合作,调动社会资本参与到公共产品和服务的建设和管理,实现政府公共部门职能和社会资本获益的双重目标。为了吸纳更多的社会资本和充分发挥市场机制作用,国家希望民营企业作为社会资本的重要力量参与到PPP项目建设中。

2004年出台的《市政公共事业特许经营管理办法》,为民营企业参与PPP项目提供了法律依据。2010年颁布的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,进一步拓宽民间投资的领域和范围。为激发民营企业的加入热情,国务院继2016年发布《关于进一步做好民间投资有关工作的通知》之后,2017年又发布《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》,明确提出鼓励民营企业参与政府和社会资本合作PPP项目,促进基础设施和公用事业建设。2017年《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》首次系统地提出了鼓励民间资本参与PPP项目的十条意见,从优化环境、分类施策、盘活存量、项目示范、择优选择、规范合同、融资支持、规范机构、评选典型、诚信建设十个方面提出了具体措施,希望能够进一步促进民营企业参与PPP项目的积极性。

除了政策激励民营企业参与到PPP项目建设之外,2017年国资委发布的《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》,从政策上明确提出央企参与PPP项目的“六大要求”和“八项禁令”,通过限制中央企业的加入,鼓励私人部门中的民营企业加入PPP项目。2018年国家发展改革委发布《国家发展改革委等关于推进高铁站周边区域合理开发建设的指导意见》,支持地方政府邀请民营企业参与高铁车站周边开发建设,再一次鼓励民营企业加入到城市基础设施的建设中来。徐成彬(2018)将PPP项目比喻为一坛美酒,国家开始逐步限制中央企业的“豪饮”,更多地是邀请民营企业参与“畅饮”。

各地也在探索如何吸引民营企业积极参与PPP项目建设。2017年浙江省台州市发布《台州市鼓励民间资本参与PPP项目的若干意见(试行)》,提出PPP两个常态:推动符合条件的基础设施和公共服务项目采用PPP模式运作成为常态,以及PPP项目中民间资本参与或控股成为常态。文件中表明力争民间投资的PPP项目数、投资额占比不低于50%。作为地方政府第一个切实鼓励民间资本参与PPP的文件,《台州市鼓励民间资本参与PPP项目的若干意见(试行)》回归了PPP公私合作原意,对于激励民营企业投资PPP项目起到积极作用。

1  国家鼓励民营企业加入PPP项目的相关政策

出台时间

出台机构

文件名称

政策导向

2004.02

中国建设部

《市政公用事业特许经营管理办法》

允许社会投资者经营市政公用事业产品或服务

2010.05

国务院

《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》

进一步拓宽民间投资的领域和范围

2016.07

国务院办公厅

《关于进一步做好民间投资有关工作的通知》

促进民间投资主力军作用

2017.09

国务院办公厅

《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》

鼓励民营企业参与PPP项目,促进基础设施和公用事业建设

2017.11

国务院国有资产监督管理委员会

《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》

中央企业参与PPP项目的“八项禁令”和“六大要求”

2017.11

国家发展和改革委员会

《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》

首次系统地提出鼓励民间资本参与PPP项目的十条意见

2018.05

国家发展和改革委员会

《国家发展改革委等关于推进高铁站周边区域合理开发建设的指导意见》

主动邀请民营企业参与开发建设

 

2.民营企业在PPP项目中的关键作用

国家和地方政府对于民营企业在PPP项目中前所未有的重视,主要源于民营企业在PPP项目中起到的关键作用。

1)民营企业是PPP项目融资和再融资的重要来源

首先,民营企业是PPP项目重要的融资来源。作为社会资本重要的组成部分,民营企业是PPP项目融资的主要来源之一。地方政府作为PPP项目公共管理部门,不再是传统的基础设施的投资者,而是进行有限的资本金投资或者不投资;在国有企业被限制参与PPP项目的情况下,民营企业将成为PPP项目投资的主力军。而且在PPP项目的建设期和运营期,作为投资者的民营企业还将成为融资主体,面向各类金融机构为PPP项目筹集建设和运营资金。

其次,民营企业是PPP项目再融资的重要来源。在PPP项目的建设期和运营期,民营企业可以通过购买项目股票、项目债券、其它PPP项目资产证券化产品等方式,陆续加入到PPP项目,成为PPP项目再融资的一个重要来源。

最后,民营企业是商业银行等金融机构退出机制的重要一环。PPP项目前期资金主要以商业银行的中长期银团贷款为主。金融机构信贷资金的周期往往低于PPP项目的建设和运营期,信贷资金期限与PPP项目期限的错配问题,是商业银行对PPP项目提供贷款积极性不高的主要原因。为金融机构的信贷资金设计一个退出渠道是当前缓解资金期限错配的有效方法。作为一个庞大的资金群体,民营企业适时加入PPP项目,为商业银行适时退出提供了一个可行机会。

2)民营企业参与PPP项目是政府转型的重要体现

市场经济的深入发展要求地方政府在新的环境下完成转型。PPP模式为政府从原先公共服务的提供者转变为服务供给的引导者和社会秩序的规范者,提供了一个途径。PPP模式拓宽了政府的行为模式,在新的模式中,政府通过持股等方式成为一个与民营企业平等的市场主体,共同参与PPP项目的管理,同时担任PPP项目建设的监控者。民营企业作为社会资本的重要代表,将越来越多地取代政府和国有企业,成为PPP项目的建设者和运营者。民营企业加入PPP项目使得政府有可能从传统的基础设施建设者和运营者变为项目的服务者和监管者,从原来的管理型政府转变为服务型政府。

(二)PPP项目中民营企业的有限参与

20141月起到20178月,民营企业中标的PPP项目2199个,投资金额达到1.68万亿。但是,相比较近年来PPP项目的蓬勃发展和民营企业在PPP项目中的重要性,可以发现民营企业加入PPP项目的积极性仍然有限。面对诸多的PPP项目,民营企业反映较为平淡。

1.参与PPP项目的企业数量

据明树数据库统计,截至2018115日,PPP项目社会资本的前15强中,含8家大型央企,分别是:中建、中交、中铁建、中铁、中冶、中电建、葛洲坝、中建国际投资;5家地方国企:分别是:云南交投、云南建工、河南收费还贷高速公路管理公司、北控水务、云南建投;而民营企业仅有两家,分别是:华夏幸福基业和东方园林。其中仅有华夏幸福基业的累计中标金额超过2000亿元,高达3509亿元,在15强中排名第6,而东方园林累计中标金额为1022亿元,在15强中排名第12。可以看出在PPP项目中,主要的投资方仍为央企和国企,民营企业只占据了小部分的投资主体。

2  社会资本累计中标的PPP项目排行榜

排序

社会资本名称

累计中标金额(亿元)

产权背景

1

中国建筑集团

9944

央企

2

中国交通集团

6490

央企

3

中国铁建集团

4952

央企

4

中国中铁集团

4234

央企

5

中国冶金集团

3994

央企

6

华夏幸福基业股份有限公司

3509

民企

7

中国电建集团

2709

央企

8

中国葛洲坝集团股份有限公司

2186

央企

9

云南省交通投资建设集团有限公司

1803

地方国企

10

云南建工集团有限公司

1036

地方国企

11

河南省收费还贷高速公路管理有限公司

1033

地方国企

12

北京东方园林环境股份有限公司

1022

民企

13

中建国际投资(中国)有限公司

812

央企

14

北控水务(中国)投资有限公司

797

地方国企

15

云南省建设投资控股集团有限公司

647

地方国企

数据来源:明树数据库。

 

2.参与PPP项目的投资规模

自财政部政府和社会资本合作中心数据库显示,自20141月至201712月,除去规模信息不详的76PPP项目后,民营企业中标的PPP项目平均规模约为 8.13 亿,小于市场上中标PPP项目的平均规模15.54 亿,可以看出以民营企业为主或单独中标的项目规模普遍较小,且从图1中可以看出民营企业中标项目规模还在逐年下降。

1  民营企业中标项目平均规模情况

数据来源:财政部政府和社会资本合作中心数据库。

 

3PPP项目中的投资比重

据财政部PPP中心数据显示,从社会资本的类型角度分析,截至201712月末,597个落地国家示范项目包括333个独家社会资本项目和264个联合体项目,签约社会资本共981家,包括民营资本340家、港澳台27家、外商16家、国有资本569家,另外还有类型不易辨别的其他29家,其中民营企业占比34.7%,环比降低2.3个百分点,比2016年末统计结果低4.2个百分点。从图2可以看出,民营企业作为社会资本的重要组成部分,参与PPP项目的积极性却在逐年降低,到201712月末,民营企业签约数只有社会资本企业总数的三分之一左右。

2  2017865家社会资本分类及占比

数据来源:全国PPP综合信息平台项目管理库2017年报。

 

4.参与PPP项目的投资领域

据财政部第四批示范项目数据显示,民营企业投资项目数量前六的领域为市政工程57个、生态建设和环境保护15个、城镇综合开发10个、文化9个、旅游9个、教育9个(见图3)。可以看出,民营企业更青睐能够带来较多营业利润的项目。市政工程和环境保护等领域的项目在运营期能够为民营企业带来更多的收益,而保障性安居工程和基础设施建设等领域的项目公益性强于盈利性,因此不被民营企业所看好。然而,正是这些更具有公益性的项目才更能体现出PPP项目中地方政府与民营资本合作共赢,共同运作提供优质公共服务和产品的价值。

3  第四批示范项目民营企业各领域投资项目数量

数据来源:全国PPP综合信息平台项目库第8期季报。

 

以上这些数据可以说明,民营企业参与PPP项目的程度还远远不能达到国家政策的预期和PPP项目本身的期望。民营企业参与PPP项目的积极性比较有限,一方面不能充分发挥PPP模式中的合作伙伴关系,另一方面也影响到PPP项目的融资和再融资效果,削弱了PPP模式在基础设施建设和管理中的独特优势。同时,PPP模式作为一种新型的管理方法,民营企业的有限参与使其无法充分发挥出公共基础设施建设者和管理者的职能,进而影响了地方政府希望从管理型到服务型新模式的转变。

二、PPP项目中民营企业有限参与的原因

(一)PPP项目中民营企业的利益诉求

PPP模式强调合作伙伴关系,旨在通过风险共担、利益共享实现公共产品的高效率供给和服务。地方政府与社会资本投资方是PPP项目中最主要的合作伙伴,因此,PPP模式必须在地方政府与社会资本投资方之间遵循风险共担、利益共享原则。民营企业作为社会资本的主力军,是否参与PPP项目更多地要考量风险共担、利益共享原则是否能够实现。而且,在PPP项目进行的不同阶段,民营企业与地方政府的利益关系也会不同。在PPP项目的进程中,地方政府在自身利益的驱动下,会采取有利于自身的决策或行动,这些决策或行为会对民营企业的利益诉求产生影响。作为民营企业最主要的合作伙伴,地方政府在PPP项目的招投标、合同签订、建设与运营等方面的决策或行为将影响到PPP项目可持续的众多因素。民营企业在满足地方政府对于公共服务质量要求的同时,也需要地方政府满足自身利益的追求。民营企业参与PPP项目的利益诉求主要体现在三个方面:希望通过与政府的合作得到优惠政策、长期的稳定收益和更多的优质投资机会。

1.享受税收优惠政策

为了鼓励社会投资,大量有关公共基础设施和环境保护、节能节水的PPP项目享有“三免三减半”企业所得税的优惠政策;并且对环境保护、节能节水、安全生产等专用设备给予投资抵免企业所得税优惠;对垃圾处理、污水处理等资源综合利用的项目享有增值税即征即退优惠政策等。

除此之外,财政部在后续税收政策优惠中考虑到两方面的税收减免。首先是免除PPP项目在项目公司成立阶段发生的有关资产转移所涉及的税收,其次是免除PPP项目执行到期后发生的有关资产转移所涉及的税收。完善支持PPP项目税收优惠政策的工作,主要是发生在政府与民营企业签订合作协议之前,因此,民营企业希望通过协商收费价格、补贴政策等获得优惠政策。

2.获取稳定的长期收益

PPP项目的投资回报率是民营资本参与PPP项目的关注的核心要素之一。民营企业希望在PPP项目特许经营期内能如约收回投入资金,并且获得长期且稳定的收益。在PPP项目中,2017年上半年城镇综合开发项目收益率为7.02%,水利项目收益率6.67%,交通运输项目收益率6.60%PPP项目的收益率基本稳定在6%-7%(见图4),与同期长期国债4.27%的收益率和银行贷款基准利率4.9%相近,并不占据高回报的优势,因此民营企业对于PPP项目要求的是更加长期的、稳定的项目回报。如果PPP项目能够提供有制度约束的、可预期的投资回报期,民营企业将会更多地参与PPP项目。


4  2017年上半年部分行业PPP项目收益率

数据来源:PPP有例。

 

3.争取优质投资机会

政府掌握着一些重要资源、行政审批和土地征用的权利,与政府的良好关系能够使民营企业在进入新行业时突破行业壁垒,得到投资机会。民营企业如果参与PPP项目,支持所在地基础设施建设和管理,成为地方政府公共产品的主要提供者和管理者,将会与地方政府建立长期的友好合作关系,未来就可能获得更多的优质投资机会和投资条件。因此,民营企业不仅关注PPP项目的当前收益,也更看重未来的发展空间和发展机会。

3  民营企业利益诉求具体体现

民营企业的利益诉求

利益诉求的具体体现

享受税收优惠政策

“三免三减半”企业所得税优惠政策

专用设备投资抵免所得税

增值税即征即退优惠政策

政策性补贴

获取稳定长期收益

平均收益率高于6%,高于同期国债收益率和银行贷款基准利率

争取优质投资机会

重要资源、行政审批和土地征用优势

 

民营企业在PPP项目中体现的利益诉求既体现了PPP项目持续运行的基本原则,也是民营企业和地方政府双方合作关系的纽带。如果民营企业的利益诉求得到政策支持和制度保障,PPP项目将会吸引更多的民营企业参与。但是,当地方政府的政策或行为导致民营企业利益诉求无法被满足的时候,这条合作的纽带也就会断裂开来,无法维持民营企业与地方政府的合作伙伴关系。

(二)PPP项目中地方政府不当的决策或行为

1.干扰PPP运行市场环境的地方决策

1)同类项目审批导致不良竞争

PPP项目运营期,同类项目的重复建设可能会带来不当竞争,影响到PPP项目未来的收益,对PPP项目的可持续性造成极大影响。例如,继2008年杭州湾跨海大桥项目运营以来,地方政府相继审批嘉绍大桥和钱江通道,相距仅50公里的通车方案,导致杭州湾跨海大桥车流量未达到预测,项目连续多年亏损,最终只能以政府通过国企回收80%的项目股份而告终。相似的还有鑫远闽江四桥和福建泉州刺桐大桥等项目,均是因为地方政府批准建设了多项同类型的公共服务基础设施,导致PPP项目的预期收益严重偏离预期。同类竞争性项目的审批如果不能得到相关的制度或者合同约束,将人为强化PPP项目的竞争环境。在PPP项目运营中,由于地方政府决策而导致未来收益不确定,民营企业获取长期的、稳定的收益预期不能得到约束,进而降低民营企业对地方政府的信任。

2)配套基础设施不完善影响项目运行

PPP项目大多是投资于交通、环保、污染处理等公共产品,其成功运行需要完善的配套设施的支持。一个孤立的PPP项目的交付并不能意味着PPP项目的成功。以汤逊湖污水处理厂项目为例,2001年凯迪公司以BOT方式承建汤逊湖污水处理厂项目,经营期满后无偿移交给武汉高科运营。但一期工程建成后,配套的网管建设、排污费收取等问题迟迟不能解决,导致工厂一直亏损,最终该厂整体移交至武汉市水务集团。这一事件也给民营企业参与PPP项目提供了一个警示,没有地方政府提供配套的基础设施的PPP项目,意味着运营期庞大的经营成本,在公共产品收费有限的条件下,参与投资的民营企业将会承担巨额的投资损失。配套基础设施不完善并且不进行及时的改进,同样降低民营企业对于地方政府的信任。

3)产品定价失误导致项目难以进行

对于PPP项目来说,产品和服务的正确定价是项目得以进行的重要一环。但是在有些时候,地方政府对于项目的前期市场调查并不充分,导致他们对于PPP项目所生产的产品和提供的服务没有充分了解,在合同中产生定价失误。在青岛威立雅污水处理项目中,污水处理价格是在政府对市场价格和相关信息了解不够充分的情况下签订的,因此订立较高的污水处理价格。当政府了解相关信息以后,要求重新谈判以降低价格。相似的更改产品价格的案例还有廉江中法供水项目,同样是因为政府要求更改合同价款最终导致项目失败。在PPP项目中,产品和服务的价格是民营企业和地方政府签订合约的重要内容之一,在项目进行过程中由于一方原因更改价格无疑会破坏民营企业对地方政府的信任。

2.缺乏契约意识的地方政府行为

1)地方政府随意修改或终止合同

PPP项目的合同是PPP项目的多方合作者所共同遵守的行为准则,地方政府对PPP项目合同随意的修改或单方面的终止,可以看作是一方的毁约行为。汇津(长春)污水处理有限公司项目实施期间,排水公司多次拖欠汇津长春公司污水处理费,并且地方政府单方面废止了地方政府为支持项目而做出的行政许可和行政授权的《长春汇津污水处理专营管理办法》,在双方矛盾不可调解的情况下,长春市政府将汇津长春污水处理有限公司回购,而PPP项目宣告终结。地方政府随意的终止政策会使得正在进行的PPP项目受到影响,民营企业的利益和权利也受到损伤。

2)地方政府政策不连贯

PPP项目是一种长期的合作项目,通常PPP项目会持续十年或是几十年,有时会经历数届地方政府才会完成,每一届地方政府受到国家政策和财政经济等因素的影响不同,制定出的发展战略也会有区别,也会对PPP项目产生巨大的影响。例如,江苏某污水处理厂项目采用BOT融资模式,原先计划于2002年开工,但由于20029月《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布,项目公司被迫与政府重新就投资回报率进行谈判。由此可见,在PPP项目进行的过程中,政府政策的连续性对项目的进行起到至关重要的作用,间断的政府政策对PPP项目中民营企业的收益产生极大的影响。PPP项目合同履行过程中变数太多,需要对地方政府的决策或行为进行有效约束,否则很可能会导致项目失败。

三、建立问责机制重塑民营企业与地方政府的信任

由于地方政府的政策或行为影响到民营企业的利益诉求,破坏了民营企业与地方政府的信任机制,民营企业参与PPP项目的积极性受到冲击。因此,吸引民营企业参与PPP项目的前提,是约束地方政府的政策或行为,重塑民营企业对于地方政府的信任关系。

(一)重塑民营企业与地方政府的信任关系

重塑民营企业与地方政府之间的信任关系,首要的前提是依据利益共享、风险共担的原则,地方政府要尊重民营企业的利益诉求。

首先,面对民营企业希望获得税收减免和相关部门支持等优惠政策的诉求,地方政府频繁的政策改动导致税收政策缺乏统一性,且营改增后建设期取得的大量进项税额只有在获得收入后才能抵扣,增加了前期的资金压力,这些问题强烈的影响到民营企业得到的税收优惠,再加上地方政府换届带来的政策影响,更加无法满足民营企业的利益诉求。

其次,面对民营企业希望在收回投资成本的情况下得到长期且稳定的额外收益的诉求,现实中产生了诸多问题。同类不良竞争项目影响了PPP项目的未来现金流,配套基础设施不完善导致PPP项目可实施的真实性受到质疑,地方政府在前期市场调查不足的情况下随意定价,更是严重影响了民营企业对于项目未来收益的估算。因此,民营企业对于未来长期稳定收益的诉求同样无法实现。

最后,税收优惠和长期稳定收益没有被实现,导致民营企业对于地方政府的信任度不达标,民营企业没有信心与地方政府合作以求得更长远的利益,因此民营企业渴望通过地方政府的帮助得到优质投资机会和投资条件的利益诉求也不能得到满足。

(二)问责机制重建民营企业与地方政府信任关联

问责的本意是指“权力拥有者必须就其行为进行解释和承担责任。之后,美国学者沙夫里茨拓宽了问责的应用领域,不再局限于行政领域。沙夫里茨指出“问责是指委托方和代理方之间的一种关系,即获得授权的代理方(个人或机构)有责任就其所涉及的工作绩效向委托方做出问答。近年来问责机制在经济活动中的应用领域不端拓展。在PPP模式中,多重的委托代理关系加重了民营企业与地方政府之间的信息不对称程度,作为信息劣势一方的民营企业的利益诉求难以实现,民营企业就不能与地方政府进行长期合作。为了保持其平等公平的交易地位,一方面民营企业希望获取更多的信息缓解在PPP模式中的信息不足劣势,另一方面民营企业希望与地方政府在PPP项目中具有同等对话的权力。因此,问责制的建立对于构建PPP模式中地方政府与民营企业的信任关系提供了一个信息交流和权益诉求的平台,建立问责机制是加强双方信任的有益选择。

1.问责机制的框架

1)问责主体

建立问责机制首先要明确问责机制的主体。作为信息劣势的一方和强烈主张权利的一方,民营企业在问责机制中担任着问责主体的地位,对于地方政府在PPP项目进行过程中可能和已经发生的影响民营企业利益诉求环境的决策或行为,民营企业有权利进行问责

2)问责内容

宋学文认为在问责机制中应当对被问责者的决策或行为提出质疑。也就是说在实际的问题发生前,问责机制就应当开始质疑被问责者的决策或行为是否正确,提前对被问责者进行规范,从而避免问题真正发生之后会造成的巨大损失。因此,在PPP项目进行的过程中,问责制帮助民营企业对地方政府可能会出现的失责决策或行为提前进行防范。

4  问责机制的内容

问题的种类

问责内容

事前规范

A.PPP项目的立项是否符合规定

B.地方政府在PPP项目运营期限内是否会批准同类竞争性项目

C.若是已经存在同类竞争性项目,是否可以通过财政补贴解决问题

D.地方政府是否将PPP项目的配套设施准备完善

E.地方政府在合同中签订的价格是否合理

事中约束

A.前期为保证PPP项目顺利进行所颁布的政策,地方政府在项目进行中是否有修改或终止的倾向

B.地方政府换届是否会导致政策的不连续,影响PPP项目未来收益

C.地方政府在项目实施过程中是否将项目信息公开透明化,让所有的利益相关者了解相关信息

D.在什么情况下允许地方政府与民营企业采用协商手段解决问题

事后惩罚

A.是否有健全的PPP问责法律法规为问责提供法律基础

B.当需要启动问责机制的时候,由谁负责启动,问责行动由谁来执行

C.PPP项目因地方政府的决策或行为产生损失时,应当由谁负责

 

2.问责机制的实施

1)事前规范

PPP项目开始之前,民营企业应当了解地方政府为将PPP项目立项所做的准备工作,积极跟进地方政府的决策和行为,督促地方政府完善PPP项目立项的信息公开机制、提高地方政府决策和行为的透明度,为后续合同谈判及签订做好准备工作。民营企业在PPP项目开始建设之前,主要通过政策规范以及合同规范两种方式提前规范地方政府的决策和行为。

政策规范

问责机制中,民营企业首先可以通过已有的政策性文件规范地方政府的PPP项目立项。201711月,财政部印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目管理的通知》(财办金[2017]92号),该通知指出将对不合规的PPP项目入库项目将进行集中处理,对PPP项目进行全面整顿。2018427日,财政部发布《关于进一步加强PPP示范项目规范管理的通知》,对示范项目进行处理,84个项目直接被剔除示范项目名单,剔除率达到约12%。因此,问责机制首先需要规范的就是地方政府在进行PPP项目入库筛选时是否严格遵守入库原则,剔除不符合规定的项目,防止地方政府利用PPP项目进行过度融资,或是将不适合采用PPP模式的项目立项造成后续的损失。

合同规范

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(国家发改委2015年第25号令)第二十一条明确表示,政府可以在特许经营协议中就防止不必要的同类竞争性项目建设、配套公共服务和基础设施的提供等内容做出承诺。因此,民营企业应当在PPP项目的合同中明确表示,在特许经营期期间地方政府不应批准一定区域内的同类不良竞争项目,并且要求地方政府提供与PPP项目配套的基础设施。若在PPP项目开始建设前已经存在不良竞争性项目,民营企业可以通过与地方政府协商政策性补贴,促进PPP项目的正常运行。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二十条明确表示,特许经营协议中应明确价格或收费的调整机制。民营企业与地方政府在特许经营协议中应对PPP项目所提供的公共服务或产品的价格达成一致,在项目进行中服务或产品的价格不宜轻易变动,并且在PPP项目过程中地方政府不能因其自身单方面的利益原因提出变更价格的要求。

2)事中约束

PPP项目进行的过程中,民营企业应当时刻关注地方政府的决策和行为。风险共担是PPP模式最基本的原则之一。地方政府在PPP模式中主要承担是由政府主管控制的、受政府决策影响的风险,因此在PPP项目中,地方政府主要承担政策、法律和最低需求等风险。PPP项目库最新入库标准明确表示:“原则上入库的PPP项目需要能够建立清晰的风险分担机制,政府需承担政策和法律变更、最低需求等责任”。因此,民营企业需要检测地方政府是否有效承担了PPP项目的政策风险,并且可以利用社会公众和媒体的力量监督地方政府的履约行为。

建立地方政府行为的评估机制

PPP项目建设期间,民营企业应当对政府的决策和行为作出评估,监测地方政府是否因为受到国家新颁发的政策和自身利益的影响,对有利于PPP项目的政策进行修改,或是提出想要终止合作的意见。问责机制应当在评估地方政府的决策或行为有违契约精神的情况下,及时提醒地方政府制止其违约的行为。

建立PPP项目的信息披露平台

PPP项目建设及运营期间,地方政府应秉持着开放透明的原则,建立PPP项目的信息披露平台,在每个阶段定期向社会公众公开项目决策信息。不仅民营企业是地方政府的核心利益相关者,绝大部分PPP项目的使用者——社会公众,也是地方政府相关政策的利益相关者,因此,公众和媒体有权利知晓项目的先关信息,并对地方政府的行为进行监督。通过建立信息披露平台加大公众对地方政府的监督机制,可以有效的对地方政府进行约束。

再谈判机制

PPP项目进行的过程中,若地方政府认为项目合同中的条款存在不适应市场环境和变化的状况,要求对合同条款进行更改,而民营企业认为存在商议空间,可以通过谈判减少损失的时候,可以启动再谈判程序。通过再谈判协商得到双方更为认同的结果,使得PPP项目能够继续平稳的运行。

3)事后惩罚

健全PPP制度问责机制的法律法规

问责机制对地方政府的事后惩罚应建立在健全完善的法律制度基础之上。国家应建立健全PPP项目中地方政府的惩罚机制,当民营企业的利益因地方政府的决策或行为遭受损失且不可挽回的时候,民营企业可以依据成文的法律法规制度,通过对地方政府的上级法院提出诉讼维护自身的权益,同时向地方政府提出赔偿要求,合理地保护民营企业的利益。

健全问责机制的启动程序

在有明确法律法规的条件下,民营企业需要明确的是,问责机构应当是独立于地方政府和民营企业的第三方机构。在PPP项目中,相对于地方政府民营企业处于信息劣势的不对称地位,民营企业无法依靠自身的能力向地方政府要求赔偿,因此,国家应制定相应的政策法规,允许问责机构在民营企业提出问责的惩罚措施时,有权向地方法院或上级政府提出诉讼,依法调查地方政府的决策和行为,法院可以按照成文法律规定来判决地方政府应付责任及赔偿。

四、总结

PPP模式作为一种能够切实转变政府职能的新型管理模式在我国发展迅速,但是如今加入PPP模式的社会资本仍旧以国企为主,民营企业只占据一小部分,如何能够使得更多民营企业加入到PPP模式中是现阶段必须面对的难题。民营企业对于地方政府提出的PPP项目饱含期待,地方公共产品的建设与更新也亟待社会资本的投入,但是民营企业对地方政府信任度不高在二者之间构建了一个无形的屏障。利益诉求是否能够实现成为当前吸引民营企业参与PPP项目的主要影响因素之一,建立相应的问责机制重塑民营企业与地方政府的信任成为现阶段任务的重中之重。

问责机制的建立,让民营企业在PPP项目建立的初期就能通过政策法规和合同条款规范地方政府的决策和行为,并且在项目进行的过程中通过评估制度和信息披露平台约束地方政府的决策和行为,最后在项目确实因地方政府的失责导致发生损失的时候,能够有完善的法律制度来惩罚地方政府的违约行为。问责机制的建立使得民营企业与地方政府信任问题得到解决,进而为PPP项目更广泛的在社会资本中推广建立坚实基础。

 

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