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降成本视角下的税费制度改革

日期:2018/11/1 16:28:49 来源:地方财政研究2018年9期 阅读次数:102

施文泼/中国财政科学研究院

内容提要:减税降费是推进供给侧结构性改革的重要举措,也是降成本的主战场。当前应深刻认识到减税降费的重要性和长期性,以税费改革促企业成本减降仍是激发和释放实体经济企业活力的关键环节。但下一步减税降费的重点,不能仅局限于出台短期性的优惠政策,而应以税费制度改革为抓手,进一步拓展减税降费的政策空间。深化增值税、企业所得税等重点税种制度改革,强化税收法定和收费法定理念,提高税费制度的法治化水平,为企业长远发展构建可预期的低税费负担环境。

关键词:税费制度改革  降成本  企业负担  法治化 

 

近年来,围绕供给侧结构性经济改革,国家出台一系列减税降费政策,有力地降低了实体经济成本,增进企业发展后劲,促进经济的平稳增长。当前,是否有必要继续推进减税降费?减税降费还有多少空间?新的着力点在哪里?社会各界有不同声音,有期冀,也有质疑。对此,有必要做出明确的回应,统一认识,消除质疑,明确减税降费的重要性和长期性。同时,也要认识到,进一步减税降费的着力点不在于短期内出台多少政策,而在于进一步深化税费制度改革,以改革降成本,构建减税降费长效机制。

一、深刻认识减税降费的重要性和长期性

当前我国所处的内外环境越来越复杂,经济健康可持续发展面临的风险和不确定性大大增加。在这一背景下,应该深刻认识到减税降费具有多重价值,既是应对外部冲击的重要手段,也是我国经济高质量发展的内生需要,更是国家治理体系和能力现代化的重要推手,应长期坚持不动摇。

首先,减税降费是应对外部冲击的迫切需要。从国际经济形势来看,当前我国面临着一个极度复杂的外部环境。一方面,新一轮国际减税浪潮已经形成。美国特朗普总统上台后,积极推动大规模的减税计划并最终经参众两院表决通过,其公司所得税税率由最高35%下调至21%。在美国税改的压力下,众多主要发达国家纷纷制定了较大规模的减税方案,如英国政府计划在2020年前将企业所得税税率从20%降至17%,目标是成为G20中企业所得税率最低的国家;法国政府计划在5年内将企业所得税率由33.3%降至25%;澳大利亚于2018621日通过了总额1440亿澳元的史上最大规模个人所得税减税计划;日本、西班牙等国不同程度地下调了企业所得税税率。印度等新兴市场国家也逐渐实施了大规模的税制改革计划。在当前资本、人才全球流动空前便利的情况下,国际税收竞争的激烈程度也是前所未见的。因此,为了在国际竞争中保持有利地位,吸引资金人才流入,我国有必要与国际社会同步进行税制改革,稳步降低企业税负。另一方面,全球贸易争端不断加剧,世界经济发展面临很大的不确定性。自去年美国蓄意挑起贸易摩擦以来,美国与中国及其他主要国家之间的贸易争端愈演愈烈,对我国进出口贸易的影响日益严重。在外需不畅的情况下,内需在应对外部风险、拉动经济增长中的基础地位和重要性更加凸显。2018423日召开的中共中央政治局会议,审时度势地提出了要“把加快调整结构与持续扩大内需结合起来”,这意味着扩大内需将是长期性的战略。因此,有必要进一步加大减税降费力度,减轻中低收入阶层税收负担,降低商品服务内含税费负担,促进消费增长和升级。

其次,减税降费是实现经济高质量发展的内生需要。党的十九大报告对我国经济发展阶段变化做出了新的重大判断,即我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段。近年来,我国在保持经济稳步增长的同时,经济发展质量显著提升,新产业、新业态、新模式蓬勃发展,引领产业转型升级的新动能加速显现。但不容忽视的是,当前我国仍面临着新旧动能转换乏力的风险。高端制造业国际竞争力不强,自主创新能力仍然不足,诸多关键领域核心技术严重受制于人。在高质量发展阶段,传统粗放型的生产要素投入已经难以为继,必须通过技术进步和创新,提高全要素生产率,才能实现经济从粗放型增长向高质量发展的转变。可以说,技术进步和创新是高质量发展的根本途径,是加快形成经济增长新动能的持续推动力。最新研究表明,优质制造业企业受税负等宏观环境因素的制约极为明显。企业的进一步发展主要依赖于技术升级,而做大做强则主要依赖于政府的降税减负。[]这也就意味着,在经济高质量发展的新阶段,需要更加重视发挥减税降费对企业加大研发投入的激励作用,为企业创新发展构建良好的宏观税负环境。

最后,减税降费是推进国家治理现代化的强力推手。财政是国家治理的基础和重要支柱。减税降费不仅仅具有减轻企业负担、促进经济增长的经济学意义,还有着更深维度的价值。税费制度与经济体制和行政体制有着深切的联系。通过进一步的减税降费,有助于倒逼经济体制和行政体制改革,按照使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的要求,进一步处理好政府与市场关系,促进政府职能转变,推动国家治理能力和体系现代化。

二、找准着力点、精准施策,进一步拓展减税降费空间

在明确持续减税降费的必要性后,还需要进一步澄清一个问题:减税降费的空间还有多大?当前普遍存在的一个观点是我国进一步减税降费的空间已经不大,理由有两个:一是我国宏观税负在国际上处于中等偏下水平,进一步降低的空间不大;二是当前财政支出刚性增长,进一步减税降费将加剧财政收支矛盾,可能造成财政风险。但是深入分析后,可以发现这两个观点并不能充分立得住脚。

首先,从宏观税负横纵两方面的对比来看,我国宏观税负仍有进一步下调的空间。从横向国际比较来看,与美国、法国、英国等主要发达国家相比,我国现行的宏观税负并不高于他们。但从国际减税趋势来看,这些国家都进行了较大规模的减税,特别是美国,其宏观税负还要稍低于我国,但却实施了史上最大规模的减税计划。这既意味着与主要发达国家相比,我国税负较低的优势将会进一步下降,也说明宏观税负较低并不意味着就没有进一步减税的空间。因此,有必要根据国际减税趋势,进一步对主要税种的法定税率水平进行优化调整,保持低税负的国际竞争力。从纵向税负变化来看,近些年减税降费政策纷纷出台,减负效果显著,我国宏观税负呈现逐年降低的趋势,但是从2017年以来,随着经济的恢复性增长,在税收弹性的作用下,税收收入增速又高于GDP增速,造成宏观税负水平逆势上扬。因此,有必要更加积极主动地实施新的减税降费政策,在一定程度上对冲经济增长带来的税收收入过快增长,避免企业税负的过度增加。

其次,财政支出刚性增长的问题可以通过财政支出结构调整加以缓解,同时减税降费也不意味着财政收入的停滞或下滑,不一定会加剧财政收支矛盾。从财政支出来看,支出结构还有很大的调整空间。一方面,具有刚性的财政支出主要是各类民生支出,但支出标准不可能无限制增长,需要根据实际情况稳步安排。另一方面,当前财政支出中还有很大比例是经济建设支出和冠以各种扶持的名义实际对企业的直接补贴。然而通过近几年的检查评估可以看到,很多补贴政策并不能真正取得预期的效果,反而扭曲了企业行为,造成企业不思进取,甚至出现大量的骗补行为。因此,在财政支出结构调整上仍有很大的空间,通过结构优化,可以释放出大量的增支空间。再从减税降费的政策效果来看,减税降费不一定意味着财政收入的停滞或下滑,通过降税降费激发经济活力,能通过扩大税基带来新的税收增量,这正是减税降费的重要理论依据之一,也已被长期政策实践一再验证。进一步减税降费的目的在于保持财政收入增长的合理幅度,既要避免财政收入下滑,超出政府可承受能力,也要防止财政收入过快增长,造成社会税费负担反弹,不利于经济的持续健康发展。通过合理的制度设计和政策调整,完全可以达到这一目标。

因此,减税降费并非已经没有空间,相反还大有可为之处。关键在于找准政策着力点,明确目标,精准施策,进一步拓展减税降费的政策空间,并以制度固定下来,稳定企业和社会预期。一方面,要立足于满足人民群众日益增长的美好生活需要,对现行税费制度进行稳定的、实质性的改革,构建索取有度、结构合理的税费制度,消除不合理不规范的税费环境,激发市场和社会活力,促进充分、平衡发展。另一方面,要精准对接高质量发展的目标要求,以供给侧结构性改革为主线,加大对技术创新、绿色发展等重点领域的扶持力度,充分发挥税收优化资源、要素配置的激励作用,推动新工业革命和经济高质量发展。

三、稳步推进税制改革和结构优化,构建低税负环境

减税降负,不能局限于短期的税率降低或税额减免等优惠政策,这种做法虽然能取得一定的成效,但是并不利于形成企业和社会的稳定预期,也无法保证减负的长期效果。从根本上来说,我国更需要的是在税收制度层面上进行稳定的、实质性的改革,构建低税负环境;并推进税收法治建设,提高税收制度的稳定性和确定性,从源头上稳定企业和社会预期。

(一)优化税制结构,降低企业税负压力

在我国现行以间接税为主的税制结构下,企业作为绝大部分税收的实际缴纳者,对税收负担的感受最为直接、也最为深切。由于间接税内嵌于商品和服务的价格当中,当经济繁荣时,物价水平上涨,带动税收增加,这又会进一步刺激物价上涨和税收增加,最终造成税收高弹性增长;而当经济衰退时,物价水平下跌,税收虽然跟着下跌,但是在国内产能普遍过剩、居民消费需求不足的情况下,税负却往往无法向下传递,只能沉淀在企业内部,造成企业沉重的税收负担。这是在经济转为中高速增长后企业感到税收负担沉重的主要因素之一。因此,要从根本上降低企业税负压力,必须调整完善税制结构,降低间接税比重,提高直接税比重。在完善增值税等间接税制度的同时,加快推进综合和分类相结合的个人所得税改革,完善税制、强化征管,切实提高个人所得税等直接税在税制中的地位和作用。

(二)完善增值税制度,增进商品服务税制中性

增值税是我国最大的税种,对企业的生产经营决策和市场经济运行的影响最深。营改增试点改革的全面推进,消除了货物和服务在税制上的不一致及内含的重复征税因素。但现行增值税制度仍有不完善之处,有必要进一步深化改革,增进税制中性,为各个行业各个企业的发展构建统一、公平的税收制度环境。

一是进一步降低增值税税率,简并税率档次。将增值税基本税率再次降低2个百分点至14%,取消10%这一档税率,原适用10%税率的商品和服务改为适用6%的税率。这一方面有助于增进增值税的中性和公平,减轻税率档次过多对纳税人决策的扭曲;另一方面也有助于降低商品和服务价格中内含的税负,减轻企业和居民税收负担,改善消费环境。

二是进一步完善增值税抵扣链条。尽快清理规范简易征收等过渡性优惠政策,以完善增值税抵扣链条,避免因抵扣链条中断造成下游企业税负增加。综合考虑财政收入、经济形势等因素,适时将贷款服务等列入可抵扣范围,进一步扩大增值税抵扣范围,降低纳税人负担。

三是完善小规模纳税人管理制度。当前我国增值税小规模纳税人标准为年应征增值税销售额500万元及以下。实行这一标准将绝大部分中小企业排除在增值税标准征收制度之外,极大地降低了其税收负担和纳税成本,但也不利于增值税抵扣链条的完整,有可能进一步造成重复征税和纳税人之间的税负不公。因此,应进一步完善小规模纳税人管理制度,对年应税销售额超过起征点的小规模纳税人,实行按行业增值税确定征收率的办法。同时在有效管控的前提下,允许其向具有一般纳税人身份的购买者按行业适用标准税率开具增值税专用发票,用于进项抵扣。

(三)适度降低企业所得税税率,提高企业竞争力

当前面临国际竞争日益激烈、国际资本流动加剧和国际税收竞争的复杂局势,我国有必要紧盯企业所得税改革的国际趋势,进一步改革完善企业所得税制。从近年来的国际税改趋势看,主要发达国家的企业所得税率都处于下调阶段。全球调查数据显示,1996年至2016年间178个国家的企业所得税平均税率从31%持续降到了22%。其中,有141个国家降低了企业所得税率,15个国家税率不变,只有22个国家提高了税率。[]随着美国大规模税改的实行,可以预期全球企业所得税率下降的总体趋势仍将进一步持续。这意味着,我国25%的企业所得税法定税率已经不具有优势。特别是跟我国周边国家相比,现行企业所得税率更是显得过高,不利于吸引外资,保持本国企业竞争力。因此,建议适时启动企业所得税改革进程,在一定期限内降低企业所得税率,以更好同国际税改趋势衔接,增强企业所得税法定税率的国际竞争力。

(四)加快落实税收法定原则,提高税收制度的确定性和稳定性

法治是市场经济的重要保障,也是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一。税收作为国家从企业和个人手中取得收入的手段,更应符合法治精神,即遵循税收法定原则。自党的十八届三中全会提出要落实税收法定原则以来,税收立法工作进入了快车道。当前应坚持税制改革与税收立法同步的原则,以改革促立法,以立法巩固改革成果,提高税收制度的确定性和稳定性,增强企业预期,为市场经济的顺利运行和高质量发展创造良好的税收法治环境。一方面,应尽快提升增值税等主要税种的法律级次。当前重点是在全面梳理增值税相关税收政策的基础上,根据形势变化和政策本身的实行效果加以取舍、修订,启动增值税立法程序。另一方面,对一些实践证明效果良好的税收优惠政策要尽快固化下来,在税法或税收条例中体现,形成长期性的制度。特别是在促进小微企业发展方面,201791日新修订的《中小企业促进法》已经明确规定,国家实行有利于小型微型企业发展的税收政策,这意味着部分税收优惠规定已明确为法律要求。因此应尽快对现行各项小微企业所得税、增值税等减免政策进行评估,形成有利于小微企业发展的制度安排,并补充进相应的实体税法和实施条例中。

四、完善部分重点领域的税收优惠政策

在税收制度改革层面之外,也需要瞄准当前经济发展的症结和体制机制约束,针对部分重点领域出台相应的税收优惠政策,化解政策“堵点”和企业“痛点”,消除企业发展面临的外部障碍。

(一)进一步构建有利于创新的税收政策体系,增强自主创新能力

完善现行创新税收政策体系,使其覆盖创新创业的全链条全环节,并根据不同环节的特点制定不同的税收扶持政策,构建一个系统、全面的税收政策体系,充分发挥税收政策的激励效应。尤其要强调的是,人才是创新的核心要素,因此要重视加大对创新人才的税收激励力度,如对高科技人才和科研人员取得的技术转让和技术服务收入、股息红利收益所得等收入给予适当的个人所得税减免,以更好地激发创新人才的动力。

(二)进一步完善小型微利企业税收优惠政策

小型微利企业限制条件多,税收优惠政策门槛高。工信部、国家统计局、发改委、财政部研究制定的《中小企业划型标准规定》对小微企业的认定标准宽,而《企业所得税法实施条例》及相关税收政策规定的小型微利企业认定标准窄,认定苛刻,限制条件多,要享受小型微利企业所得税优惠必须同时满足年应纳税所得额不超过50万元且从事国家非限制和非禁止行业等四个基本条件。只有四个条件同时具备,才能享受优惠政策。这些条件的设定对处于起步和发展阶段的小型微利企业来说难以达到,使得小型微利企业所得税优惠虽然是宣传上的热点,但在实际执行中很难贯彻落实。因此,建议适当降低小型微利企业认定门槛,取消从业人员限制条件,扩大享受行业范围,放宽享受税收优惠政策的条件和范围,并在适当时候扩大到查账征收的个人独资企业和合伙企业,平衡个人所得税和企业所得税税收负担。

(三)合理制定去产能中的相关税收政策

降成本和去产能同为供给侧结构性改革的重点任务,二者在政策上应该积极配合、联动发挥作用,而非相互阻碍。当前在去产能过程中,部分税收政策没有及时得到明确,导致企业负担增加。因此建议及时明确煤炭、钢铁、水泥等行业去产能中的相关税收政策,如对去产能中产生的资产损失允许企业在税前扣除;对去产能后闲置的房产、土地给予一定期限的城镇土地使用税、房产税减免。[]

五、以收费法定和行政体制改革为抓手,构建清费减负长效机制

政府收费是当前市场和社会主体感觉负担沉重的重要因素之一。随着近几年的不断清理规范,收费项目和负担在持续下降。然而,收费泛滥的问题尚未得到根本性治理。要消除不合理不规范收费的根源,必须尽快启动收费立法和行政体制改革,强化对政府收费行为的法律规制;加快政府职能转变,规范政府收费的权力基础。

(一)政府收费立法具有坚实的理论基础

推进政府收费立法,首先要厘清政府收费制度存在的理论依据。结合国家治理基本架构和政府收费制度改革要求,初步归纳我国政府收费立法有如下几点理论依据。

第一,政府收费是矫正负外部性的经济手段。所谓负外部性,指的是一项生产或消费活动以市场机制之外的其它方式直接对他人的福利产生了影响,因而导致了私人成本与社会成本、私人收益与社会收益之间的差异。

负外部性的存在,说明市场机制失效,资源没有实现最优配置,需要政府干预。矫正负外部性可以采取公德教育、政府管制、法律诉讼、相互协商等办法,但这些措施很难使负外部效应内部化。比较而言,按照治理负外部效应所需成本来核定收费,可有效遏制市场主体成本外部化行为,形成内在约束机制。惩罚性收费是矫正负外部性的经济手段,是企业为其负外部行为应该支付的社会成本,并非企业的额外负担。环保税也有类似功能,而收费的惩罚性则更有针对性,如损坏公共设施等。

第二,政府收费体现国家的资源所有者权益。国有资源特许收费是政府收费的一项重要内容,它体现的是公共产权收入。产权制度是现代国家制度的基础。在我国,社会产权结构以公共产权为主体,保障国家所有权收益,是公有制在经济上的实现。依据我国自然资源管理的法律法规,自然资源等公共资源资产归国家所有,也即国家拥有对公共资源资产的财产所有权。财产所有权是生产资料和产品所有、占有、支配和使用关系的法律表现。凭借财产性权力,所有者可获得所有者权益,而当所有权和使用权分离时,使用者应向所有者支付租金,它体现为所有者和使用者之间的契约关系。依据财产性权力,公共资源经营者要使用和开发公共资源,自然要向公共资源所有者(国家)支付相应的费用作为国家让渡公共资源使用权的补偿。在我国,大部分资源属于国有,国家对这些资源行使所有权,按理说国家除了征税以外,还应该以所有者身份获取所有权收益,这是通行的市场规则,但目前相应的制度并没有完全建立起来,导致生产要素不平等使用。未来这方面的收费应该进一步优化而不是取消。

第三,政府收费依据受益者负担原则为准公共产品筹资。政府作为公共部门,提供的主要是具有公共产品属性的公共服务,这是政府区别于市场主体的主要标志,也是政府选择公共产品筹资方式的依据。与私人产品一样,政府生产并提供公共产品同样面临着成本补偿问题。政府在提供公共服务过程中发生的全部费用(成本)如何公平、有效地在享受或消费这些公共服务的公众或社会成员中分摊,是政府筹集财政资金或构建公共收入体系所要解决的基本问题。

在理论上,税收是政府提供公共服务的筹资方式之一,这是因为强制无偿征收的税可解决纯公共产品在消费上的非排他性与非竞争性引发的搭便车问题。但在现实中,政府提供的公共服务并不全是纯公共产品,很多是混合产品,或者说是准公共产品,即部分具有非竞争性和非排他性。对于这类公共服务,如果全部通过税收来分担其成本,意味着这类公共服务的费用由全体社会成员共同负担,这不仅对没有享受到准公共服务的社会成员是不公平的,也会使公共服务的供需出现不平衡,降低公共服务供给效率。

因此,通过税收来为公共服务筹资是有条件的,即只有无法排他的非竞争性公共服务才需要通过税收方式来筹资;反之,如果一项公共服务只是部分地排他或虽非排他但具有竞争性,那么通过向使用者收费的方式来补偿其生产成本,就是更有效的筹资方式。这种方式不仅能够迫使消费者承担其消费特定公共服务的真实成本,有利于消除因“免费”产生的过度需求,从而在一定程度上减少对公共服务的过度消费,还可以充分体现“谁受益谁负担、多受益多负担”的原则,在政府的公共服务成本费用支出得到全部或部分补偿的同时,也满足了有需要的社会成员的消费需求,有利于实现准公共产品提供与分配的经济效率和社会福利最大化。可见,合理的收费能够反映受益的直接性和对称性,减少负担不公平现象。

(二)树立收费法定原则,尽快启动政府收费立法进程

行政事业性收费等政府收费项目承载了政府的经济和社会治理功能,同时又是政府收入的重要组成部分;既涉及政府与市场的关系,又涉及到政府部门之间的关系。处理好这些关系,必须坚持依法治国、依法执政和依法行政的原则。党的十八大提出要全面推进依法治国。党十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出“社会主义市场经济本质上是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向,完善社会主义市场经济法律制度”。政府收费法律制度是社会主义市场经济法律制度的重要组成部分。在强调税收法定原则的同时,同样也要树立起收费法定的原则。政府收费的征收依据、程序、标准以及资金管理和使用,都应遵循法定原则。同时,近年来,我国大力清理和规范行政事业性收费特别是涉企收费。这是优化实体经济发展环境、推进供给侧结构性改革的重要举措,是深化简政放权的关键内容。但是清理和规范行政事业性收费,应该在法律的框架下依法依规进行,这样才能确保其效果的长期性,避免过后收费反弹。随着清理和规范行政事业性收费的深入,中央出台的一些政策的有效性已经得到实践证明,如目录清单制度、公示制度、抽查制度等等,亟待通过法律的形式加以确认和巩固,将之变成长期性的制度;同时一些与收费相关的制度缺陷、体制机制方面的问题也逐渐暴露,急需通过立法从根本上加以解决。因此,应尽快启动政府收费立法进程,以法律形式对政府收费行为进行根本性约束。

(三)加快推进政府职能转变,规范政府收费的权力基础

政府收费权力与政府部门职能紧密相连。清理规范收费,不能仅着眼于降低企业和社会负担,更重要的是,要进一步深化经济体制和行政体制改革,推进政府职能转变,提升国家治理体系和治理能力现代化水平。首先,要按照使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的要求,处理好政府与市场、社会的关系。明确划分政府和市场活动领域,加快推进政企分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,将不该由政府管理的事项还给市场或社会,该由政府管理的切实管住管好,从根本上消除政府“越位”、“缺位”和“错位”现象。其次,改革政府行政管理体制,深入推进“放管服”改革。打造政府权力清单制度,改变以审批为主的事前准入制度,革除与审批权紧密关联的权力寻租根源。强化事中事后监管,创新监管机制,包容审慎,公开公正执法,打造现代化的国家治理体系和治理能力。

(四)完善清理规范收费的执行机制,确保减负政策取得良好效果

从工作层面来看,当前仍有必要持续保持对各类收费项目的清理规范和监管力度,如严格执行政府型基金和行政事业性收费项目目录清单管理制度,及时公开,动态管理,严格监督在目录清单外的违规收费行为,确保清费政策不走样;经常性开展涉企收费清理规范和非税收入收缴管理专项督导检查,防止有令不行或借故拖延,确保减负政策不打折扣。

另外,对现行收费项目的调整或取消,应做好决策前的充分准备。收费项目的清理规范不是为取消而取消,而是综合考虑收费项目的合理性后做出的。但是,收费项目往往连接着执收单位的业务职能,因此在收费项目清理规范时,对相关收费项目所涉及的执收单位业务职能是否调整应一并做出合理安排。如果收费事项属于市场服务已经相对完善的,那么该放给市场的就放给市场,但要做好市场价格监控,避免因市场提供的服务价格过高造成消费者受损,反而增加民众负担。如果收费事项属于基本公共服务,那么其业务经费就该由预算安排,为此要做好充足的预算保障,避免因取消收费后服务对象短期内大量涌入,造成行政资源难以为继。

 

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