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“省直管县”财政体制改革脉络及文献述论

日期:2018/11/1 16:26:43 来源:地方财政研究2018年9期 阅读次数:100

申学锋  王子轩/中国财政科学研究院

 

内容提要:“省直管县”是我国省以下财政体制的一种探索,其核心内容是“强县扩权”,壮大县域经济。该体制是特定历史条件的必然选择,发挥了积极作用,但也暴露出体制不畅等问题,与当前新一轮财税体制改革的总体取向匹配不够。本文阐述了从“市管县”到“省直管县”体制变化的发展脉络,围绕经济发展、财政收支、公共产品和服务供给三个角度,考察了学界对于“省直管县”财政体制双重影响的看法,并针对该体制现状提出相应思考。

关键词:省直管县  强县扩权  市直管县  省以下财政体制 

 

财政体制是我国行政体制的重要组成部分,自1994年分税制改革以来,省以下财政体制一直是各界关注的焦点。实行适合我国国情的省以下财政体制,对于实现财力协调、区域均衡、充分调动中央和地方两个积极性具有重要作用,学界对此进行了多方面的研究探讨。

一、从“市管县”到“省直管县”

建国初期,我国实行“中央大区(地区)县”的行政管理体制,其中地区行政公署作为省政府的派出机构,不是正式的一级行政区划。1954年,为了减少行政管理幅度,提高行政管理效率,中央人民政府决定撤销“大区”一级行政机构,仍保持“地区”设置。1982年,为了发挥城市的集聚效应,缩小城乡差距,促进城乡统一协调发展,中央向全国发出改革地区体制、实行市管县体制的指示,先在江苏试点,1983年在全国试行,自此我国建立“中央乡镇”五级政府层级结构。至1994年,除海南省外,各省(自治区、直辖市)都实行了市管县体制。

在实行“市管县”体制初期,确实收到了一定的效果,但是随着时间的推移,其负面影响逐渐显现。首先,“市直管县”体制的实行本意为发挥中心城市的辐射作用,带动所辖县的发展。可事实上这种带动作用并不显著,很多市自身经济发展水平有限,同时为了优先保障市一级的发展,损害所辖县利益之事时常发生,从而导致了城乡差距不仅没有缩小反有加大的趋势(张占斌,2009)。其次,该体制的建立本应在一定程度缓解县乡财政的压力,通过市级政府的财力优势帮助落后县发展。可市一级政府为了保障自身财力的充足性,将市级支出责任层层下放至县乡,县级财力不断上移至市,“市刮县”、“市压县”的现象屡见不鲜,县乡财政压力反而加重。此外,我国幅员辽阔,省级政府管辖幅度过大,增添市级政府可以相对减小幅度,提高行政效率,但实际情况则是,“市”级管理层级的建立大量增加了机构和编制,客观上导致了行政效率的降低。

对于“市管县”体制的弊端,学界有所论述。庞明礼(2007)认为,“市直管县”的实行产生了所谓的“城乡悖论”、“财政悖论”、“效率悖论”。才国伟、黄亮熊(2010)得出类似的结论,认为该体制的建立导致“财政漏斗”、“权力漏斗”、“效率漏斗”这三大漏斗效应。杨志勇(2009)的研究也表明,只有强市管理弱县之时能够带动县域经济的发展,在其他情形下,市对所管县的带动作用并不显著。“市直管县”的弊端逐渐显现,行政管理体制改革的呼声也越来越高。

在社会各界积极探寻新的管理体制之时,浙江省的实践逐渐引起了人们的关注。早在1953年,浙江省便开始实行“省直管县”行政管理体制。1982年,中央决定推行“市管县”改革之时,浙江依旧坚持实施“省直管县”体制。1992年浙江省出台《关于扩大十三个县市部分经济管理权限的通知》,由此拉开我国省直管县改革的序幕。从这一年开始,中央支持河北江苏河南安徽广东湖北江西、吉林等省陆续开展“强县扩权”改革试点,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县,从而实现财政层面的“省直管县”。浙江作为“省直管县”改革的排头兵,取得了显著成效,成为中国最富庶的地区之一,从而促使财政部从2002年开始在全国范围内推行“省直管县”财政体制改革的试点工作。

此后,党中央、国务院又陆续出台相关政策文件,推进“省直管县”改革,总体思路是有条件的地方加快“省直管县”财政管理体制改革。2005年,财政部发布《关于切实缓解县乡财政困难的意见》,要求各省(自治区、直辖市)积极推行省对县财政管理方式改革试点。当年的十六届五中全会,提出要减少行政层级,条件成熟的地区可以实行省直管县财政体制。2006年的中央1号文件也指出,有条件的地方可加快推进省直管县财政管理体制和乡财县管乡用财政管理方式的改革。同年国家的“十一五”规划写到,“完善中央和省级政府的财政转移支付制度,理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制,逐步推进基本公共服务均等化”。2008年底,中共中央、国务院《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》再次强调,推进省直接管理县(市)财政体制改革,稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制。在中央层面的推动下,一场轰轰烈烈的“省直管县”改革如火如荼地展开,截至2008年,全国已有23个省进行了“省直管县”试点工作。

中央力推“省直管县”改革,是与分税制财政体制改革基本同步的。从理论和实践看,分税制加强了中央财政的实力,而“省直管县”则是强化省级统筹能力的举措,在某种意义上是解决地方财政困难的一种手段,但事实上县乡财政困难并未得到根本解决。对此,理论界也有相应论述。贾康、白景明(2002)认为,以分税制为基础的财政管理体制的建立,初步理顺了中央和地方之间(主要是中央和省级之间)的财力分配关系,而省以下地方政府的财力分配关系依旧没有明确,地方财政尤其是县乡财政依旧困难。庞明礼等(2009)的研究表明,农村税费改革使县乡两级政府的收入锐减,县乡财政困难程度进一步加剧。在“市管县”改革浪潮归于平静之后,如何解决县乡财政之困成为社会各界关注的重点话题。

二、“省直管县”财政体制的积极作用

“省直管县”管理体制可以分为经济上的“强县扩权”和财政上“省直管县”,其中后者引起了更多学者的关注。唐若兰等(2007)认为,我国政府层级太多,与国际通行的三级财政相比,五级财政与分税制不相符合。贾康、白景明(20022005)进一步指出,把乡一级政府变成县一级政府的派出机构,在中央、省、市、县加乡镇派出机构简化后,可以考虑把地市一级虚化,进而推动省以下财政体制的改革。

很多学者的研究都肯定了“省直管县”财政体制的积极作用。如傅光明(2006)、庞明礼等(2009)认为,“省直管县”财政体制不仅充分调动了县级发展经济的积极性。促进了县域经济的快速发展,而且缓解了县乡财政压力,提高了行政管理效率;张占斌(2007)认为财政上的“省直管县”能更好地解决三农问题。其他学者也从不同角度阐述了“省直管县”财政体制所带来的积极作用。

在经济增长和调整产业结构方面。杨志勇(2009)认为财政的“省直管县”能够促进县域经济的发展。才国伟、黄亮熊(2010)运用2000-2007年我国县域数据,发现政府层级改革能够显著提高地方经济增长速度,经济上的“强县扩权”比财政上的“省直管县”促进作用要强。两种措施同时使用,对经济增长的促进作用会更大。才国伟等(2011)的研究表明,经济上的“强县扩权”会促进地级市经济增长,但抑制城市第三产业的发展;而财政上的“省直管县”不利于地级市经济增长,却有利于城市第三产业的发展,因此不能笼统地认为“省直管县”财政体制一定会损害地级市的利益。高军、王晓丹(2012)通过对江苏省51个县2004-2009的面板数据分析,发现通过县扩权而产生的“政府竞争效应”是“省直管县”财政体制改革促进经济增长的主要原因。刘冲等(2014)的研究表明,行政分权(强县扩权)通过吸引更多新企业.、提高企业平均利润率来促进经济增长,财政分权(省直管县)则通过增加财政收入来刺激经济。赵建吉等(2017)的研究发现,省直管县改革对于经济发展水平较低的直管县经济效率提升作用较为显著。

在财政收支和地方政府财政解困方面。才国伟等(20102011)的研究发现,财政上的“省直管县”对所在地政府支出的促进作用大于“强县扩权”。此外,“省直管县”会提高所在地级市的财政收入,抑制地级市的财政支出,而“强县扩权”带来的效应恰好与前者相反。刘佳等(2011)基于对6省面板数据的分析,发现“省直管县”财政体制能够显著提升财政自给率,对于县级市、富裕县和规模较大的县政策效应最明显。贾俊雪等(2013)利用我国1997-2005年的县级面板数据,分析得出“省直管县”财政体制有利于增强县级财政的自给能力,实现县级财政解困。李一花等(2016)的研究表明,“省直管县”财政改革对县级财政支出的整体效率和规模效率的影响显著为正。

在地方公共产品的供给和公共服务水平的影响方面。王德祥、李建军(2008)在地方公共品最优供给模型的基础之上,运用湖北省县、市两级面板数据,发现“省直管县”促进了县、市两级公共产品供给的改善。刘叔申和吕凯波(2012)的分析结果表明,在强市强县、弱市弱县关系下,省直管县改革对公共卫生服务具有正面影响。谭之博等(2015)的研究也表明,“省直管县”改革提高县中学在校生比例,增加社会福利院床位数,促进了民生的改善。

三、“省直管县”财政体制的消极影响

当然,也有不少学者对“省直管县”财政体制改革持怀疑和否定的态度。郑风田(2009)认为,浙江“省直管县”改革的成功最主要得益于民营经济的强大,不能因浙江的成功而将“省直管县”神化,一刀切地搞“省直管县”体制改革,反而会阻碍我国城市化的进程。刘尚希(2009)认为,“省直管县“财政体制改革只有在省级财政调控能力较强,市弱县强的情况下才适合推进,以他国之法(三级政府层级)衡量我国的行政体制是经不起推敲的。

在经济增长和产业结构方面。郑新业等(2011)基于河南省的数据,运用双重差分法,发现其实证结果不能支持“省直管县”促进县域经济发展的改革思路。李猛(2012)的研究表明,如果县乡财政困境无法缓解,“省直管县”财政体制对中国经济的负面影响会随着县乡财政困境的严重而进一步扩大。贾俊雪等(2013)认为,“省直管县”财政体制虽然提高了财政自给能力,却显著抑制了县域经济的发展。王婧等(2016)以山西省为研究对象,发现“省直管县”改革对试点县经济增长的直接促进作用不明显。

在财政收支和县乡财政解困方面。庞明礼等(2009)认为,“省直管县”财政体制对于真正意义上解决县乡财政困难的贡献十分微弱。贾俊雪、郭庆旺(2011)指出“省直管县”财政体制反而不利于县级财政自给能力的增强。刘冲等(2014)的研究表明“省直管县”外部性为负,产生这一负外部性的原因可能是地级市对非省直管县的财政挤压加剧。李一花等(2016)的研究认为,“省直管县”财政改革对县级财政支出结构效率的影响显著为负。

在地方公共产品的供给和公共服务水平的影响方面。刘佳等(2012)认为“省直管县”改革扭曲了县域公共物品的供给,使县级重基本建设(生产性公共产品),轻科教文卫(服务性公共产品)的局面越来越严重。陈思霞、卢盛峰(2014)的研究进一步表明,“省直管县”财政体制导致的“重基建、轻民生”的现象,在贫困地区更为明显。

四、“省直管县”体制改革的近况与展望

在中央推进“省直管县”改革过程中,财政部一直努力推动地方财政体制改革。2009年,《财政部关于推进省直接管理县财政改革的意见》指出,2012年底之前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。在改革实践中,2012年以后的改革同预期不尽相同,出现了两种相反的走向。

一方面,仍有一些省份在推进“省直管县”财政体制改革。如《湖南省推进新型城镇化实施纲要(2014—2020年)》指出,“推进财政体制改革,进一步完善省直管县财政体制改革,理顺县乡财政体制”。又如,山西省政府在2017年发出《关于在部分县(市)开展深化省直管县财政管理体制改革试点的通知》,提出要深化省直管县财政管理体制改革试点,将长治襄垣县、忻州原平市、晋中介休市、临汾侯马市、吕梁孝义市、运城永济市纳入试点,从201811实行。

另一方面,鉴于改革实践中出现的一些问题,如地级市统筹能力下降,无力承担财政支出职责,不少省份取消或者变相停止了“省直管县”改革的试点工作,通过“撤县设区”方式做强地级市。2015年,河北省先后发布《关于扩大省直管县(市)体制改革试点工作的意见>的通知》以及《关于做好扩大省直管县(市)体制改革试点对接工作的通知》,先是将迁安市、宁晋县、涿州市、怀来县、平泉县、任丘市、景县、魏县8个县(市)正式确定为省直管县(市)体制改革试点,但在半年后作出重新调整,上述8个县(市)不再开展试点工作,重新划归所在设区市管理。河南省于2013年底在全省选取10个县市作为省直管县试点,试点期限为四年。2017年底,试点期满,为了集中精力搞好郑州等中心城市建设,支持地级市做大做强,河南没有继续实施省直管县的方案出台。曾经最早探索“省直管县”财政体制的浙江省,为了做大做强中心城市,加大了撤县(市)设区力度,这就使名义上的“省直管县”变成了实际上的“市直管县”。按照《浙江省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《浙江省人民政府关于调整杭州市部分行政区划的通知》的规划,杭州、宁波、温州、绍兴等地市纷纷加速撤县市设区。20178月,杭州市撤销临安市设立临安区,杭州市辖区面积正式跃居长三角城市第一。

“省直管县”体制改革在过去一个时期是学界研究的热点,但是随着2013年党的十八届三中全会召开并提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”的新论断,以及党的十九大进一步提出加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,学界在财政体制研究领域的重心逐步转向现代财政制度建设、中央与地方财政事权和支出责任划分等方面,“省直管县”体制似乎逐渐被淡忘。改革在实践中究竟怎么走?学界的理论研究又应该如何深化?我们认为,财政体制改革仍须坚定不移地推进,省以下财政体制改革任重道远,需要因地制宜分类推进,而理论层面的深入探讨依旧必要和重要。

在改革实践层面,未来的“省直管县”财政体制改革应在财税体制改革的大背景下展开,围绕国家重点推进的各领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革工作,针对中央和地方财政关系产生的实际变化及其对“省直管县”财政体制改革走向造成的影响,按部就班分类推进改革。总体而言,未来的改革取向大致可分为三类:毗邻中心城市并与之关联密切的县级政府,应实行“撤县设区”,做强地级市,新设区原实行“省直管县”财政体制的应取消;距离中心城市稍远并与之关联较弱的县级政府,如果经济实力整体较强,满足国家设市标准,应尽快实行“撤县设市(县级市)”,并在财政体制上实行“省直管市”;远离中心城市、自身实力较弱的县级政府,最好实行“省直管县”财政体制,由省保证其基本财力,满足该地区的基本公共服务需求。

在理论研究层面,新一轮财税体制改革纵深推进和“撤县设区”、“撤县设市”等行政区划改革对理论界提出了新的要求,部分学者做出了理论上的回应。单凯、占张明(2015),冯俏彬(2016)认为“省直管县”改革应考虑当前“撤县设区”的背景。宫汝凯、姚东旻(2015)发现在做大做强中心城市的形势下,应认真思考“省直管县”财政体制存续和模式选择问题。刘尚希(20092014)也提出了辖区财政体制的构想以适应新现状。但总体而言,学者们在行政区划改变对“省直管县”造成影响方面的研究不够深入。未来研究需要充分考虑各地撤县设区、撤县设市的推进程度,结合改革实践给出理论思考和判断。“省直管县”体制与撤县设区、撤县设市是相互矛盾还是可以并行不悖?如果转向自然放弃或取消“省直管县”体制,辖区财政体制等新构想能否能成为省以下财政体制改革的新思路?财政事权和支出责任划分改革推进后,“省直管县”的体制究竟怎么办?这些问题都需要学界给予关注。此外,未来研究还应充分关注县级政府在“省直管县”体制改革中的地位,是否需要尊重县级政府的自主选择,适当赋予县级政府一定的选择权利,同样值得我们去深入思考和正面解答。

 

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