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完善我国地方税体系的理论思考

日期:2018/11/1 16:25:12 来源:地方财政研究2018年9期 阅读次数:120

梁季/中国财政科学研究院

 

内容提要:地方税体系的改革和完善是未来税制改革的重点,构建适应我国的地方税理论体系重要而迫切。本文首先对西方地方税理论进行系统梳理,然后基于对我国适用性的视角对西方的地方税理论进行了评价,分析其对于指导我国地方税体系改革的局限性,最后对我国完善地方税体系必要性,应考虑的因素、应遵循的原则以及税基配置和选择进行了深入探讨。

关键词:地方税  受益税  税基配置 

 

十八届三中全会决定指出:“深化税收制度改革,完善地方税体系,逐步提高直接税比重”。党的十九大报告强调指出:深化税收制度改革,健全地方税体系。,因而地方税体系完善是未来一段时期税制改革的重要内容之一。地方税体系是地方政府收入体系的重要组成部分,是地方政府为履职、满足其支出需要而取得,且可以自主支配的合规收入。按照西方国家的政府层级划分,地方政府即次中央政府收入(Sub-national government revenue),主体为除中央政府之外的所有层级政府,包括省级政府(Regional government)和基层政府(Local government)两个层面。我国地方税体系构建的实践探索始于上个世纪八十年代,相关研究也相继展开。梳理现有文献发现,目前关于地方税的研究主要集中于西方相关理论文献的引荐,以及国内现实问题的分析和解决方面,而关于适合我国国情的地方税相关理论问题的探讨较为缺乏,如为什么要构建(完善)、西方理论是否适应、应考虑的因素以及应遵循的原则等问题的探讨较少,使得我国地方税改革缺乏必要的学理支撑,实践的全盘、长远考虑不足,因此说关于完善地方税体系的理论探讨迫在眉睫。本文首先对西方理论文献进行系统梳理,然后分析了西方理论在中国的适用性和局限性,在此基础上提出完善我国地方税体系的若干理论思考。

一、关于西方地方税理论文献综述

(一)地方税理论的逻辑起点:财政分权理论

国外关于地方税理论研究的逻辑起点是财政分权和公共产品分层理论。财政分权理论也称财政联邦主义,其创始者为蒂布特(Tiebout1956)、奥茨(Oates1972)和马斯格雷夫(Musgrave1959),因而分权理论也被称为TOM模型。它以公共产品理论为逻辑起点,将公共产品理论中对全国性公共产品需求分析模型扩展应用至地方性公共产品中,从而得出公共产品的供应具有层次性的结论,为财政分权的合理性提供支撑,同时分析了影响分权决策的主要因素。分权理论先驱者奥茨(Oates1999)将分权理论概括为,以新古典经济学的规范理论作为分析框架,考虑政府职能在不同政府级次间进行合理配置,以及相应的财政工具如何分配的问题。

第一,财政分权的必要性。财政分权理论的两大经济理由是信息优势和竞争优势。与中央政府相比,地方政府更接近公众,对公众的偏好与需求较之于中央政府具有信息上的优势,因而地方政府提供的地方性公共产品更符合民众的需求,其决策效率更高;二是通过地区间充分流动,人们寻找地方政府所提供公共产品与当地征收的税收之间的一种组合,在使其效益最大化的地区居住下来(即著名的“用脚投票”理论)。民众的充分流动使地区间存在竞争,激励地方政府提供更好的公共产品和服务,提高政府服务的质量和效率。可见,地方财政的存在,使公民具有了公共产品消费的选择自由,从而为公共产品提供寻优过程创造了条件。信息优势和竞争优势为地方财政存在提供了必要的支持,相应成为财政分权的理论基础。

第二,财政分权的决定因素。财政如何分权,也就是包括各项税权在内的财权在中央政府和地方政府之间如何配置的问题,哪些因素影响并决定财政分权。一般而言,分权决策所要考虑的因素有五个:居民偏好的区域差异、辖区竞争和分工、规模经济和外部性、政治因素、地理和人口条件。居民偏好存在区域差异是财政分权的基础,因而也是分权决策中应考虑的重要因素。具体而言,对那些具有区域特色的产品和服务,应当由地方政府负完全责任,提供效率更高;辖区竞争和分工同居民偏好的区域差异类似,对于能够带来辖区间竞争且产生正面效应的公共产品,应交由地方政府提供。规模经济意味着,公共产品随着产量的增加平均成本下降,因而集中供给将降低成本,提高效率。因此,通常来看,对具有规模经济和外部效果的公共产品和服务,如环境保护、国防等,由中央政府负责更符合分权的效率要求。辖区规模和人口也是决定分权决策的重要因素。辖区规模越大,个人偏好之间差别也越大,因而分权化收益则较高,越是地域广阔的国家,财政分权就越显重要。此外,对分权决策有重要意义的变量是城市化的程度,一个地区的城市化程度越高,越利于分权。以上这些因素,共同构成了国家财权配置的外部环境,其对财政分权与否以及财政分权的范围和度量均起着决定性作用。

第三,税权划分。现代政府财政的主要收入来源是税收,因此税权划分无疑成为政府间财权划分的核心,其最终目的是为了取得与其事权相应的财力保障。1996年奥茨基于财政分权理论,对地方税权总结为:(1)次中央政府应依赖于与流动性生产要素和经济单元相关的受益税;(2)非受益税如果作为地方税,其税基应不可移动。

(二)地方税的界定及其优点

西方学者认为,纯粹意义上的地方税应满足以下几个条件:(1)地方政府能够完全决定该税种的开征权;(2)地方政府能够决定该税种的税基;(3)地方政府能够决定该税种的税率;(4)如果是直接税,地方政府有权评估该税种税基;(5)地方政府有权征收该税种;(6)该税收入由地方政府使用。但现实中,多数地方政府收入仅满足上述其中一或两个条件。其中地方政府有权确定某税种的税率是最重要的条件。同时,西方学者认为,地方政府对共享税仅拥有部分收入的支配权,无权确定税基、调整税率,因此更倾向于将共享税认为是一种转移支付。

西方理论认为,财政分权最重要目的是提高政府治理效率。假设具有相同偏好的居民居住在同一地区,如果地方政府在其预算中反映本地居民对公共服务的偏好,分权可以反映不同地区公共服务偏好的差异化,在一个对下(对其选民)负责的政府体制内,若希望提高地方政府的可问责度和反应度(对居民偏好变化做出及时反应),则需要具备几个条件:一是地方政府有配置其政府官员的权力,二是本地居民具备控制其政府的权力(通常通过选举),即民选政府,三是选民必须能够获取充分准确信息以评估地方政府财政预算决策的合理性。在这种背景下,建立地方税体系具有以下优点:

首先,地方税可以提高政府的收入动员能力。这是因为,中央政府因有所得税等大税种筹集财政收入,相应对一些小税基(小企业、特殊经济税基)不重视,同时也受限于征管能力的约束,往往对部分潜在税基无能为力,而这恰恰是地方政府的优势。如果下放这部分税基的收入权,地方政府有能力也有动力对这类税基加强征管,从而在不减少中央政府收入的前提下增加地方政府收入。

其次,强化对地方政府的问责机制。如果地方政府很大程度上依赖于自有收入,当地居民对本地政府官员的问责机制则有可能得以强化。同时,赋予地方政府更大的收入权也会增强地方政府的财政约束力。地方政府自有收入占比高会推高公共服务的价格,从而限制地方政府扩大支出的冲动,对地方政府预算形成“硬约束”。

(三)理想地方税的特征

好的地方税应具有如下特征:(1)地方税应尽量降低对资源配置的影响,保证地方政府对资源配置保持“中性”;(2)各级政府应尽可能地承担支出的融资责任,以最大可能实现地方政府的“可问责目标”;(3)理想的自有收入至少应该能够满足富裕地区政府为其居民提供公共服务的支出需求,降低政府间纵向不均衡,减少对转移支付的依赖;(4)地方政府的税收负担应尽可能由享受本地公共服务的居民承担,体现地方性公共产品的“辖区受益”和“谁受益、谁付款”的原则。

西方经济学家因此总结认为,好的地方税(费)应符合以下几个标准:(1)税基相对不易移动,减少因税率调整而导致的税基转移;(2)收入应能够满足地方支出的需要且具有弹性(收入规模至少能随地方政府支出增加而扩大);(3)收入相对稳定且可预见;(4)税负相对难以输出(转嫁);(5)税基透明度高,以保证问责度高;(6)税收相对公平;(7)收入相对易管理,管理成本低、效率高。

尽管对上述标准有争议,但西方经济学家们仍旧认为,地方政府只有在调整其收入结构和总量方面有一定的自主权,地方自治和地方可问责才有意义。

(四)地方税的税种选择

根据上述标准和各国实践情况,西方经济学家总结出适合划归于地方政府的税种。

一是财产税。财产税的税基不可移动,对其征税不易造成恶性税收竞争和税基流动,且基层政府易于管理,因此被公认为是基层政府的最优收入来源,是基层政府提供“财产”服务的主要融资渠道。财产税最大的优点是,可以将地方政府支出与收入挂钩,符合受益性原则,相应是典型的受益税。

二是特种消费税。特种消费税被认为是最理想的省级地方税。首先,对省级政府而言,特种消费税易管理且可差异化调节税率;其次,从效率的角度看,如果在零售环节征收,消费税对资源配置的扭曲也是最小的;最后,省级消费税,比如烟税、酒税可与当地卫生支出挂钩,而车辆消费税与道路支出挂钩。

三是个人所得税。为扩大地方政府自有收入规模,满足不断扩张的支出需要,提高其自主能力,OECD国家的经验是征收附加税。

四是普遍消费税。在许多国家,省级政府依赖于普遍征收的消费税(GSTGeneral sales tax)。这是因为其经济和管理上可行,税基宽且具有一定的税收弹性。但将增值税作为省级收入有以下缺点:征管成本高且可能造成宏观调控失控,中央政府不愿意将增值税收入划给地方政府,以及跨境贸易带来的问题。

五是企业经营税。理论上,允许次中央政府开征企业经营税对资源配置的扭曲较大,且与次中央政府提供服务的支出之间的关联不明晰。但由于其税负可以转嫁且收入规模可观,因此在实践中受到各国次中央政府青睐。在工业化国家中,法国、日本和加拿大最为典型。比如加拿大很多省份都依企业的财产价值、租赁价值、营业面积等指标征收企业经营税。加拿大企业财产税占非居民财产税的40%左右。法国、日本企业经营税收入占次中央政府税收总量的40%左右。

此外,使用费也是地方政府主要的收入来源,在基层政府的地位尤其重要。使用费具有很多优点:首先,使用费符合受益原则,从而减少对其他税收的需求;其次,使用费是政府提供服务的价格,是供需双方达成一致的价格表现,可为决策者提供有价值的信息。最后,使用费也可以避免拥堵,提高公共服务的使用效率。

二、对西方理论的评价与分析:基于中国适用性的视角

综上所述,西方经济学家关于地方税理论的核心主要观点总结如下:(1)地方性公共产品理论为构建地方税可提供了支撑;(2)地方政府不但有权使用收入,更具有开征、确定税基,尤其是决定税率的权力;(3)地方税要促进地方政府治理目标的实现,即要保证公平、可问责、抵制腐败、负责任的以及快速高效相应辖区居民公共服务需求的政府治理目标;(4)地方政府职能决定其收入总量和结构;(5)地方政府收入筹集需要遵循受益原则;(6)地方政府收入应该充足、稳定、可预见、易于管理且公正。

(一)有益启发

西方关于地方税理论和实践为我国地方税体系的优化提供了极其有益的借鉴,主要表现在:

第一,地方税体系完善以改善地方治理为目标。对民众负责、快速反应民众需求、可问责是西方民主国家的地方政府,尤其是基层政府的治理目标。保障、促进地方政府治理目标实现是西方地方税体系理论构建的出发点和落脚点,也决定了地方税如何构建,如地方政府对地方税权的掌握程度(税种开征权、税基配置权、税率决定权、收入使用权等)以及税基配置的原则和要点。

地方税体系构建不但影响地方政府的财政能力,更对地方政府行为和价值取向、与中央政府关系、其它地方政府关系以及与民众关系产生重要影响。如地方税税基流动性强弱对地方政府间竞争产生重要影响,地方税收入来源的主体(民众还是企业)特征对地方政府公共服务提供偏好产生重要影响。长期以来,我国地方税体系构建更多地关注于央地关系,强调地方税的收入汲取能力,而忽略了地方税体系构建对地方政府行为和价值取向的影响,对民众关系的影响。十八届三中全会以来,我国提出了国家治理体系和治理能力现代化,地方治理体系和能力现代化是其应有之义。在地方治理三主体(政府、市场和社会)中,地方政府居于核心地位。因此,地方税体系的构建与完善不但要考虑筹集收入的能力,更要关注对地方政府行为和决策、对民众与政府关系的影响。

第二,地方税税基的确定应谨遵受益原则。西方学者认为,地方政府因提供地方性公共产品(服务)而获得一定的收入权,所提供公共物品的区域性决定了其筹资应遵循受益原则,即由公共服务的受益者来承担税(费)负,提高收入与支出的关联度。“地方政府应当仅提供本地居民愿意支付的服务,同时在本地形成的收益应当与地方支出建立关联联系。对于各级政府来说,只有当收益与成本都局限于本地选区之内时,才谈得上责任追究和负责人的决策制定。只有这样,收入负担才应当由本地居民承担,而且它们的成本也不会转嫁给别人。限制转嫁税收负担是中央政府限制地方政府税种选择的一个理由,当然转嫁税收负担也是地方政府愿意使用的一个办法。”[1]

为了规避地方政府将税负转移至其他地区居民,应该采取两种办法:一是禁止地方政府征收税负转嫁给非居民的税收,比如大多数资源税的征收,零售环节之前的税收,以及非居民的房地产税等。二是统一税基(但区别大城市、小城镇以及农村),以及限定税率调整弹性,为税收努力提供弹性余地,同时抑制无效竞争和过度开发利用。

第三,重视和强调提高地方政府自有收入占比的重要性。通过上级转移支付支撑地方政府支出需要的体系,不但会导致腐败和资金使用效率的降低,还会“软化”地方政府预算,易形成“利小家、损大家”、“养懒政府”的财政分配格局。因此,西方学者认为,地方税收入要能满足富裕地区地方政府提供公共服务的支出需要。

(二)对于中国的适用性分析

西方地方税理论的形成和发展是根植于西方民主国家、民选地方政府、地方政府自主程度较高的政治经济环境基础上。由于历史、文化以及政治体制的差异,西方地方税理论在中国不尽适用,存在一定的局限性,这主要表现在:

第一,地方税理论建立的前提条件在我国不尽适用。西方地方税理论体系是建立在财政分权理论基础之上,建立在民选政府和居民“用脚投票”基础之上,即政府由选民选出、政府提供的公共服务的价格(税负过高),选民可以通过用手投票使其下台或者用脚投票(离开该地区)的方式对地方政府的财政行为形成约束。但中国地方政府虽然也由当地人大代表选出,近几十年来人口的流动性也大大增强,但由于地方政府主要负责人仍由上级部门任用,人的流动仍受制于户籍、就业机会以及公共服务(如孩子教育)等因素,地方政府更倾向于对上(上级政府)负责,民众自由迁徙(用脚投票)的可能性大大降低。因此西方地方税理论的逻辑前提(用手投票和用脚投票)在中国被大大弱化,相应地方税税基配置应考虑的因素也与西方国家不尽相同。我国地方税体系的构建,不但要考虑地方政府与民众的互动关系,也要考虑地方政府与中央政府的互动关系,还要考虑地方税税基配置对地方政府行为和价值取向的引导和影响。

第二,地方税的界定过于严格。西方国家地方政府的完全自主权决定了对地方税的界定更强调税权的完整性,即包括自主决定开征权、自主决定税基大小和税率高低、自主征管和收入的自主使用,这种对自主权的确定旨在匹配于地方政府的自治,呼应于政治上的分权(联邦制)和财政上的分权。相应对于地方政府仅拥有收入使用权的共享税来说,西方学者更倾向于将其界定为来自于中央政府的转移支付收入,而非自有收入。

而对于处于转轨阶、正实施赶超战略的中国而言,地方税的界定要宽泛许多。经过几十年的发展,社会主义市场经济体制已初步建立,但距建立全国统一大市场的目标仍有差距。地方政府在历史惯性和赶超战略的指引下,具有强烈的发展经济的冲动。如果赋予地方政府过多的收入开征和减免权,必定会出现为发展本地区经济(招商引资)而出现的“地区割据”、“恶性竞争”,阻碍公平市场环境建立和全国统一大市场的形成。

中国是中央集权制国家,同时建立全国统一、公平市场体系是当前经济改革中重要任务,因此适度集中税(费)政权(开征权、税基和税率决定权以及减免权)必要且重要;其次,中国地方政府收入体系的建设不仅要推动地方治理现代化,同时也要承担一定的发展经济职责。在这种环境下,以广视野、全方位、多层次界定中国地方政府收入(体系)是十分必要的。

因此,我国地方税界定不但包括地方政府自行开征的各类收入,也包括由中央政府决定开征但收入完全由地方政府独享的收入(即在目前国内广泛达成共识的地方税),还包括与中央政府的共享收入。简言之,中国地方税是指在财政初次分配中划归地方政府的各类税收收入的总称。

三、关于构建中国地方政府收入体系理论的若干思考

(一)我国构建地方税收入体系的必要性分析

如前文所述,西方地方税理论建立的依据是公共产品分层理论、用脚投票理论以及地方自治理论。这些理论对中国具有重要的启示和借鉴意义,但并不能完全满足和符合中国经济社会发展的需要。那么,我国为什么要建立地方税体系呢?

一是发挥地方政府主动性和能动性的需要。赋予地方政府一定职责,相应给予其一定财权和充裕的可支配财力,符合市场经济下权责对等的基本原则。中国30多年经济社会的巨大发展既离不开中央政府的顶层规划,也离不开地方政府自下而上的自发式创新改革。建立地方政府税体系,而非过多地依赖中央政府的转移支付,有利于提高地方政府可支配财力的预期(收入规模、收入结构),便于其主动、提前安排当地经济社会事务,保证决策更有前瞻性和可持续性,提高地方政府的应对能力。此外,带有激励性质的地方税体系,也可以激发地方政府创新、改革的主动性和能动性,提高全社会的活力和福利。

二是发展经济的需要。转轨阶段和赶超发展战略决定了我国政府在未来很长一段时期内仍需要在提供公共物品的同时支持经济发展。所不同的是支持经济发展的方式和手段从直接干预(投资企业)向间接调控(发展基础设施、鼓励奖励创新)方式转变。而在这个过程中,由于地方政府离市场更近、具有相对信息优势,在支持经济发展方面具有更多优势。构建具有激励机制的地方税体系可以有效、恰当地发挥地方政府在支持经济发展方面的积极性。在此方面已有先例,比如增值税收入25%划归地方政府,这对工业发展的激励作用有目共睹,当然也产生一定负面影响;1994年分税制改革时将营业税的绝大部分收入划归地方政府,地方政府为获得更多财力,也间接地促进了中国服务业的发展。再比如,未来如果税体系中占有举足轻重地位的房地产税费制度设计合理,对于优化国土开发空间格局、提高土地使用效率必将产生重要的作用。另外,如果适度下放税权,允许地方政府因地制宜地设置税种,地方政府会选择有“特色”、有潜力的经济资源作为税基,在扩大财源的驱动下,该类“特色”经济资源会得以长足开发利用,推动全国 “主体功能区”发展战略的落实,形成与当地资源环境相适应的区域特色。

三是推进其他改革和制度创新的需要。财税改革是“牵一发而动全身”的改革,在我国始终处于改革的“排头兵”地位。财税制度向上关乎宏观稳定,向下影响千千万万市场主体,因此地方税体系的优化改革必然对经济、社会生产产生引导、激励和规范调节作用,其自身的改革完善也能为其他改革提供契机和条件,倒逼和推动其他改革。比如,资源税改革对理顺我国资源、能源产品定价机制,推动我国电力体制改革产生“倒逼”作用。再比如房地产税费制度改革也会推动我国土地使用制度改革。因此,设计科学良好的地方税体系会对创新产生一定的推动作用。

四是规范引导地方政府行为的需要。改革开放40年来,理顺政府与市场关系,确保政府的既不缺位也不越位,始终是一条主线。由于地方政府距离市场近,其职能转换更加重要,也更加困难。以良好的制度和机制规范引导地方政府行为是理顺政府与市场关系的治本之策。因此,有必要通过建立科学有效的地方税体系来规范引导地方政府行为。比如可以通过对房地产税保有环节征税制度的建立,引导地方政府行为。因为房地产税是以房产评估价作为税基,而评估水平的高低又取决于该地区投资环境、工商业繁荣程度和公共服务的水平,因此房地产税制的确立与完善,将对地方政府的职能转变产生正向的引导与激励效果,即地方政府只要致力于优化本地投资环境,提高本地公共服务水平,辖区内的房地产就自然而然地进入升值轨道,相应有望获得“水涨船高”的税收收入,即连带解决了其“财源建设”问题,从而将地方政府的注意力从目前的“招商引资”、“上马大型生产型投资项目”,转移到政府分内的事务,如创造公平规范营商环境、提供优质公共服务上来。此外,在建立房地产税制度的同时,理顺土地出让金与税收关系,将地方政府从现在的“圈地卖钱”引导至“养地(提供服务)、升值、收税”上来,提高我国土地的开发使用效率。

五是推进民主理财和多元治理的需要。民主理财是公共财政的应有之义。民主理财需要民众的充分参与,不断提高其参与意识和能力。通过提高地方政府收入中“受益税(费)”类收入占比,减少税负转嫁的可能性,提高地方财政支出与收入以及本地居民税负的关联度,进而提高公众对政府理财的关注意识和参与能力,推进民主理财。如房地产税率调整可以采取充分听取社区、基层民意的基础上设定具体方案,促进民主理财。

六是提高效率、减少腐败的需要。地方政府为本地公共支出筹资渠道有三种:自有收入(以地方税收入为主)、上级转移支付和债务。债务的高成本和高风险使其规模毕竟有限,无法成为地方政府筹资的主渠道。如果地方政府过度依赖中央转移支付,中央政府对地方政府行为的干预则会大大增强,地方政府要不断、反复与中央政府沟通、讨价还价,甚至“跑部钱进”,降低政府运行效率的同时,也为寻租和腐败提供了可能。

(二)我国地方税体系完善应考虑的因素

在完善我国地方税体系过程中,需要处理好以下几种关系:

一是税政调整权上收和下放的关系。税政权不可以完全上收至中央,否则不利于发挥地方政府的积极性和“特色”税基的培育与发展,但也不可以如西方国家那样赋予地方政府过大的税政调整权,尤其是税收减免权。因为,建立全国统一大市场,为企业创造统一的公平竞争环境是中国目前改革之关键和重点。而在中国目前将“GDP”作为考核地方官员政绩的重要指标、企业之间竞争仍处于价格战层次的经济社会环境下,如果给予地方政府过多的税政权,则会阻碍上述市场经济体制的建立与完善,阻碍市场在资源配置中决定作用发挥等目标的实现。在目前业已将绝大多数税政权上收至中央的情况下,地方政府仍然通过变相的税收优惠政策(如财政返还)来招商引资。

因此,要处理好税政权上收与下放关系。不能将税政权完全上收,但也不能过多下放,尤其是对生产要素、商品流动影响大的税种政策调整权仍需要上收至中央政府。当然,对于税基不可移动、不会产生税源竞争的税种和特色税基,可适度下放税政权,甚至税种的开征与否决定权。

二是发挥地方政府积极性与尊重税种属性的关系。如前所述,中国建立地方政府收入体系的必要性在于,发挥地方政府的主动性和能动性。其机制则是给予地方政府稳定大宗的税源,且可随经济发展稳步增长收入。而在市场经济体制下,大宗稳定税源多为产品劳务税或所得税类税收,应将部分这类税收收入划归地方政府,以发挥其积极性。但从税种属性而言,不宜于将过大比例这类税种划归地方政府,因为这样会带来因税收竞争而引发的“地区保护”和“地区割据”等不利于全国统一市场体系形成的影响。因此,需要在发挥地方政府能动性与尊重税种属性之间权衡把握,不可“堕于两边”。

三是把握纵向不均衡与横向不均衡之间的关系。理想情况下,各地政府均能实现自有收入及其支出的平衡,这就意味着不存在纵向与横向转移支付。但现实中,这种情况几乎不可能在多级政府框架下的大国出现。一方面是区域性公共产品外溢性决定必须通过纵向转移支付弥补其外溢成本,另一方面也是由于一国内地区间经济发展的不均衡,在统一的税收收入划分制度下,地区经济发展的不均衡必然带来税源分布不均,地区间收支不匹配也在所难免。如果将更大比例的政府收入分配至地方政府,横向不均衡情况则更为严重,若希望缩减地区间政府收入差距,则会带来纵向的不均衡。这对于城乡二元分治、地区间收入差距较大的大国而言,更需要把握好纵向不均衡与横向不均衡之间的平衡。总体而言,作为中央集权国家而言,在公共服务均等化、共同富裕的战略目标指导下,适度保持中央政府收入占比,即纵向不均衡有其客观基础和必要。

四是把握租、税、费和利的关系。在公有制经济体制下,中国地方政府收入中,不但有税和费,还有租和利。尤其是在生产要素市场化进程中,租在地方政府收入的地位和作用不容小觑。如何平衡和把握租、税、费和利的关系,保证各自既不缺位、又不至于负担失衡,是构建中国地方政府收入体系过程中须重点关注的问题。

(三)完善地方税体系的原则

我国地方税体系完善应遵循以下原则:

一是以职能定收入的原则。地方政府的职责和职能是确定地方政府收入的逻辑前提,即地方政府事权范围决定了地方政府收入的规模和结构。如果地方政府事权范围仅限于“辖区”内,外溢性较小,主要提供对“物”的服务,那么地方政府收入的规模不可过大,且主要以“受益税”和“使用者付费”为主,否则地方政府需要从能力税中筹集收入。从我国地方政府职责现状来看,我国地方政府的职责要宽于西方主要国家,不但要提供公共服务,还要促进经济发展,不但要提供“物”的服务,还要提供“人”的服务,甚至还要负担大量的投资性支出,因此我国地方政府收入规模不可过小,来源多元,不仅“受益”税无法满足支出需要,还需要从能力税中汲取收入。

二是充分体现地方政府收入“受益性”原则。目前我国地方政府收入中体现“受益性”原则的收入占比过低。未来改革应尽可能将体现“受益性”原则的税费收入划归地方,约束地方政府征税、用税,增强公众对地方政府理财、问责的监督意识和能力。

三是充分尊重各税种属性和调动两级政府积极性兼顾的原则。政府间收入划分尊重各税种属性是社会主义市场经济的基本要求,应强调按税种属性划分各级政府收入。总体而言,与国家主权和全局性宏观调控关系密切、或税基涵盖统一市场而流动性大的税种(如关税、增值税、消费税、个人所得税、社会保障税等),应划归中央;而与区域特征关系密切、税基无流动性或流动性弱、便于因地制宜的税种(如房地产税、资源税、耕地占用税、特定地方税等)应划归地方。

同时,应兼顾调动两级政府尤其是地方政府发展经济的积极性,在一定程度上将财力增长与经济发展挂钩,这既是市场经济效率原则的体现,也是地方政府提供公共服务的需要。

(四)我国地方税税基的选择与配置

基于我国地方政府承担的职责、税种属性以及各税种收入占比现状的统筹考虑,我国地方税税基应由消费类税种(包括增值税和消费税)商品服务(消费)、所得类税种和财产类税种共同组成,近中期以消费和所得为主,中长期以消费和财产为主。

我国地方政府兼具提供辖区性公共服务和发展经济的职责,甚至承担部分收入分配职能(如地域广阔、经济发展差距大的省级政府)这决定了我国地方税基不但要从受益税(典型如消费税)中筹集收入,还要从能力税中筹集收入,以实现地方政府履职需要。财产税因税基不易流动,不会带来地方政府间竞争,是理想的地方税税基,尤其是基层政府的主要收入来源。

因目前我国财产税收入占比过低,无法满足地方政府支出需要,相应近中期地方税基以消费和所得为主,中长期以消费和财产为主。从地方政府内部来看,增值税和所得税适于作为省级政府的主体税种,而财产税和消费税的特定税目(如烟酒、汽车等)适于作为基层政府的主要税基。

 

参考文献:

〔1〕Roy Bahl, Richard Bird. Subnational Taxes in Developing Countries: The Way Forward[J].Public Budgeting & Finance, 2008:28(4).

〔2〕Ahwar Shah. Local Governance in Industrial countries[R]. World Bank,2006.

〔3〕M.Bird. Subnational Revenues: Realities and Prospects[R]. Washington: World Bank, 2001.3.

〔4〕Richard M. Bird. Subnational Taxation in Developing Countries: A Review of the Literature[R].Policy Research Working Paper. World Bank,2010.

〔5〕梁季,贾康.我国地方税体系的现实选择:一个总体框架[J].改革,2014.7.

〔6〕梁季,贾.配套改革取向下的全面审视:再议分税制[J].中共中央党校学报, 2013(5).

 


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