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压力传导体制掣肘地方财政支出绩效

日期:2018/11/1 11:01:19 来源:地方财政研究2018年8期 阅读次数:60

张兴/厦门大学

 

    内容提要:从中央政府高层决策者到地方政府基层执行者,压力逐级向下传导,府际间纵向的压力型体制与一级政府内部的压力型体制相结合,形成自上而下、由外及内系统的压力传导型公共服务管理模式。A市就业培训补贴项目表明,在上级高压之下,基层执行人员的应对策略是利用自主裁量权制造出各种减压阀,尽管完成了上级交办的任务和指标,但产出高并不代表效益高,财政支出的实际效果与产出相去甚远。压力型体制有其可取之处,但并非没有瑕疵,“一把手”专断为决策埋下隐患,内部的反馈机制和外部的纠错机制失效增加了压力型体制失灵的风险,最终导致压力型体制掣肘地方政府财政支出和公共服务绩效。

    关键词:地方财政支出  绩效评价  压力型体制  基本公共就业服务  减压阀

 

    根据2018年国务院公布的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(简称《改革方案》),基本公共就业服务属于中央和地方共同财政事权事项,地方政府承担主要支出责任。根据中央决策、地方落实的机制,中央政府制定了包括就业培训补贴在内的一系列基本公共就业服务项目,自上而下要求各级地方政府贯彻执行。为确保地方落实,一方面向省级政府派发任务指标,另一方面使用目标责任制考评予以监督。中央政府试图通过层层传导压力实现纵向贯通,确保地方政府履行就业服务的责任。压力传导是我国政府常规的领导和管控方式,权力上收、责任下压,上面权力大事情少,下面权力小责任大[1],上下级之间权力与责任不对等的矛盾较为普遍。面对上级的层层压力,基层执行单位又有哪些减压机制?上级的压力传导和基层的减压策略对财政支出和公共服务绩效有哪些影响是本文的主要研究问题。压力型体制最早应用于经济发展领域取得了经济建设的辉煌成就,但是,社会管理区别于经济发展更具系统性、基础性和复杂性[2],不同于单一的经济指标,社会发展的内涵更加丰富,增加了压力型体制下社会管理成效的不确定性。《改革方案》强调不断提高财政资金使用效益和公共服务质量,但由于压力传导机制的内在矛盾和社会管理的复杂性,上下级之间的压力传导究竟能否保证财政支出绩效和公共服务质量不得而知。本文建构了叠加式的压力型体制作为理论分析框架,以A市就业培训补贴作为案例,试图揭示压力传导的管控机制对财政支出绩效的综合影响。

    一、理论分析框架

    本文对府际间的压力型体制进行了补充,同时建构了地方政府内部的压力型体制,从而形成自上而下、由外及内系统的压力传导机制。

    ()府际间压力型体制

    压力型体制是指政府为了完成上级下达的各项指标而采取的数量化的任务分解的管理方式和物质化的评价体系[3],强调数量化的任务分解和物质化的多层次评价[4]。压力型体制运行过程包括指标任务的确定、派发、完成和评价。首先,从中央政府开始,自上而下逐级确定发展任务指标,并以政府年度工作报告的形式反映;其次,将上级政府布置的任务指标向下一级政府派发,直至具体落实的基层政府;再次,省及以下各级政府部门负责执行中央政策、完成上级指标;最后,各级政府对下进行多种形式的监督和考评,以确保中央部署的任务得以完成。荣敬本提出的压力型体制始于指标任务的确定而终于评价,事实上,压力型体制运作过程并未到此终止,此后各级政府自下而上汇总年度发展成绩,写入年度政府工作报告。地方政府各项指标逐级汇总、上报形成中央政府工作报告,继而在此基础上调整后确定新的年度发展任务,由此形成压力型体制下的任务循环,如图1。压力型体制最显著的特征是围绕数量化的指标和任务运行,在运行过程中,存在关系统计方法和手段两个减压阀。前者是非正式制度,后者是制度的非正式化。

1  压力型体制下的任务循环

 

()地方政府内部压力型体制

    压力型体制不仅存在于上下级政府之间,中央政府制定的政策终究需要通过地方政府基层部门落实,所以这种体制还存在于地方政府内部。上级任务派发到基层执行单位以后,在任务完成阶段,地方政府各部门亦是在压力驱动下开展工作,地方政府内部存在另一个压力型运作机制。地方政府内部的压力型体制是以完成上级政府派发的任务为基础的,可以反映地方政府内部如何通过压力驱动完成上级指标,这种压力本质上仍然是上下级之间的权力服从关系。

    科层制是压力型体制的组织基础,与典型科层制相比,我国科层制权力更加集中,更看重执行效率、强调权威等级[5]。压力型体制下地方政府作为中央政府在各地的代理人,地方政府行政首长对上级派发的工作指标负责,领导本级政府各部门执行任务。政府总体工作目标是自上而下派发,具体落实则是自下而上,始于基层工作人员,地方政府内部的压力型运作机制包括四个阶段,如图2。首先,申报工作目标。各部门以申请预算的形式提出年度工作目标,通常是以上年为基准做增量调整;其次,目标审批。各部门预算和工作任务经本部门主管领导审批后汇总,形成部门年度工作任务和预算并提交财政部门审批,各部门预算汇总形成地方政府年度预算和工作任务。程序上,政府预算需经本级人大审核批准。再次,进入执行阶段。基层工作人员实施既定项目,完成规定的工作指标。最后,工作考评。基层单位面临多种形式的考评,考评结果作为衡量组织和个人业绩的主要依据。在压力驱动的运行过程中,减压阀的作用体现在多个方面:申报工作目标时,将指标控制在能力范围内,根据上年工作任务完成情况确定工作目标;下级利用信息不对称,对审核工作目标的主管领导、财政部门和人大隐瞒真实情况。项目实施过程中巧妙地转嫁压力、回避责任;在工作考评阶段,一方面通过关系,尽量说情突出成绩,隐藏失误;另一方面利用统计工作的漏洞,在统计数字上做文章[3]

2  地方政府内部的压力型运作机制

 

    二、就业培训补贴项目中的压力传导与基层回应

    压力型体制是中央政府通过逐级向下传导压力落实政策目标的管控模式,自上而下的行政命令是最核心的压力。

    ()压力传导与高产出

    就业培训补贴项目从中央决策到A市落实,压力驱动的过程分两个阶段。第一阶段是上级政府任务的确定与派发,反映府际间纵向的压力传导。国务院提出就业相关的政策后,将年度工作指标派发各省市(自治区),遂成为各地政府主要工作任务,省政府据此提出进一步的工作要求,并向各市(/)派发工作指标;以此类推,市级(/)政府亦会提出更具体的工作任务并向下派发。鉴于行政首长负责制,上级压力的传导作用于地方行政首长。因此,第二阶段政府内部的压力传导是从本级政府行政首长到具体执行的基层工作人员。最终,A市人社局隶属的高训中心和就业管理中心承担了完成上级任务的压力。

    压力型体制下中央政府逐级向下传导压力收到了一定程度的积极成效。压力型体制最显著的正面效应是驱动高产出,应用于经济发展领域,能够驱动GDP快速增长。从A市就业培训补贴项目实施多年的结果来看,项目产出一直维持在较高水平,高训中心和就业管理中心每年都能超额完成指标。追根溯源,压力型体制是集权式的行政领导体制,上级掌握了对下的人事权和财政权,以此逐级向下传导压力,一手乌纱帽,一手高指标,下级政府和官员只能唯上是从。压力型体制将上级交办的任务及附带的压力逐级分解、发包,目标清晰,层层节制,效率很高。[6]单就财政资金使用的产出而言,大量农村劳动力和用人单位获得了就业补贴,从地方到中央各级政府可谓硕果累累。但是,就业培训补贴根本目的是促进农村劳动力等弱势群体就业,而非仅仅将财政补贴发放出去。如果从财政支出效益的角度衡量,A市就业培训财政补贴的效益与产出大相径庭。

    ()基层回应与效益不彰

    1.基层执行单位的减压策略。中央政府试图通过层层压力传导确保下级恪尽职守。基层执行单位面对上级的多重压力,并非是按部就班地被动执行。上有政策、下有对策,基层执行单位会运用各种减压阀应对上级压力。首先,申报目标阶段。年度预算编制前,高训中心和就业管理中心制定项目计划,拟定补贴人数及财政预算。因为提交的工作目标将作为年度考核内容,执行单位在申报任务目标时,通常是在上年任务指标基础上渐进递增,同时尽可能降低工作指标,从而减轻工作压力。2014A市实际补贴人数远多于计划人数,说明在工作目标申报阶段减压阀的存在。其次,目标审批阶段。就业培训补贴是A市人社局历年常规性支出,年度工作目标的审批是在预算编制过程中完成。因为各职能部门通常依照惯例开展工作,人社局领导亦会默认执行单位以渐进递增的方式制定工作指标。在同级财政部门的预算审批环节,对于该类延续多年的常规性支出,通常都会直接予以批准。2014A市财政局批复的项目支出预算与申请预算完全一致,佐证了财政部门审批过程较为宽松。同级人大的审批和建议无关痛痒,多数人大代表对专业、复杂的预算报表一知半解。财政局和人大对就业培训补贴不甚了解,审核、审批工作基于人社局提供的材料,人社局可以利用信息不对称影响财政局和人大的评审意见,信息不对称作为减压阀作用可见一斑。再次,项目实施阶段。农村劳动力就业培训由定点培训机构完成,高训中心委托公物采购招投标机构遴选资质合格的定点培训机构,每三年重新招标。学员培训后参加人社局组织的考试,合格者获得职业资格证书,以此作为申请财政补贴的依据。高训中心负责对证明材料进行审核,批准后交由财政部门复核、拨付。同时,高训中心负责对培训机构和培训过程进行指导、监督和管理。中央政府实施就业培训补贴旨在促进农村劳动力等弱势群体就业,换言之,A市人社局应承担促进农村劳动力就业的任务。但是,项目实施过程中,基层执行单位无形中将促进就业的压力转化成了培训机构和培训人员的考试压力,这也解释了为何给予没有实现就业仅考试合格的培训人员60%的财政补贴。转化工作目标、转嫁责任是基层执行单位应对上级压力的又一减压阀。最后,工作考评阶段。A市就业培训补贴项目面临多项考评,财政部门的考评包括专项资金事中绩效评价,考评指标几近照搬财政部指标体系框架,考评对象按照指标自评打分,财政局根据自评结果和佐证材料评分。财政部门事后考评则是项目资金决算,即年度末人社局对就业专项资金清理、对账,向同级财政部门报送资金使用情况和说明。另一项考评来自上级主管部门,即要求人社局递交年度工作报告,说明就业培训补贴项目的完成情况。考评过程中存在两个减压阀:一方面,财政部门和上级主管部门的考评结果建立在人社局提供的数据和材料基础上,因为该项目是跨年度的常规性支出,不在一票否决的范围,考评主体通常不会深入核实。人社局有充分空间利用考评方法的弊端隐藏不利数据,甚至数据造假。另一方面,即使出现问题,考评对象也会积极动用各种关系游说考评主体得过且过。

    2.压力传导的负面效应。各级政府不断向下传导压力,处在最基层的执行单位利用自主裁量权制造出各种减压阀,表面上完成了上级布置的任务和指标,实际上压力传导消极应对的运行模式给项目绩效埋下了隐患,导致财政支出的实际效益与产出相去甚远。就A市就业培训补贴而言,项目预期与受众需求偏离、培训内容与就业需求偏离都是压力型体制的负面效应,两个偏离成为削弱就业培训补贴实际成效的主要障碍。

    首先,项目预期与受众需求偏离。农村劳动力就业培训补贴对象为个人,农村劳动者参加培训、考核合格并在半年内实现就业即可获得补贴标准的100%,未实现就业者获得60%补贴。结果A市大批获得财政补贴的农村劳动者并未就业,因为A市农村居民较为富裕,就业意愿不强,参加培训只是当作兴趣爱好。与此同时,一些真正需要参加技能培训的人员却因各种原因不能享受合理的政府补贴。例如,特种作业证书技术含量较高、难度较大、成本较高,对学员就业影响较大,但由于该证书由安监局而非人社局颁发,特种作业从业人员便不能享受财政补贴。此外,补贴标准一刀切,忽视不同工种的区别。例如服务员培训费800元,挖掘机培训费6200元,但两者补贴金额均为800元。紧缺技术工种理应作为财政补贴的重点对象,眉毛胡子一把抓实际是浪费有限的财政资源。

    劳务协作奖励项目面临同样问题,项目初衷是以财政补贴激励用人单位招用本地新增劳动力、本市失业人员等特定群体。实际情况是用人单位对财政补贴并不在意,政府部门没能洞察用人单位的真正需求。当前A市很多用人单位面临招工难问题,一些劳动密集型企业技术含量不高,由于较高的工作强度、较差的工作环境、较低的工资收入,外来务工人员逐年减少,已然面临招工难问题,只要基本满足企业基本要求来者不拒,并不需要政府给予财政激励。对员工学历、专业技术要求高的高新技术企业同样面临招工难问题,因为省内一流高校数量少,A市作为旅游城市是一线城市的生活成本、二线城市的工作收入,对省外优秀毕业生吸引力不高。劳务协作奖励能够略微降低用人单位用工成本,但用人单位并不会因此特意招聘弱势就业人群,尤其是对高新技术企业而言,能否满足岗位要求是其招聘的首要考虑因素。因此招聘前用人单位并不考虑财政补贴,待招聘结束后即便有新员工符合政府补贴条件,也有企业碍于费时耗力放弃申请。一方面,用人单位认为劳务协作奖励可有可无,对促进就业作用不明显;另一方面,一些亟需政府部门有所作为的领域,却不受政府部门重视。例如A市有数量众多的非法私宰作坊,除了禽流感时期政府部门并不重视。非法私宰作坊挤占合法企业利润,企业效益降低,就不可能扩大生产、增加就业岗位。社会管理强调多目标治理,切忌头痛医头、脚痛医脚A市实施两个项目都是“照搬文件”,没有根据本地的实际情况进行调整,难以实现中央政府的政策初衷。

    其次,培训内容与就业需求偏离。应试型就业培训以考试为导向,培训机构通过研究真题帮助学员寻找考试规律,考核内容与企业实际需求脱节严重,教材很多内容已陈旧淘汰但依旧是考试热点。此外,理论考试不能反映学员动手能力和实操水平,而且大部分学员文化水平较低,部分学员年龄较大,理论考试处于劣势,以理论考试成绩作为财政补贴标准也不合理。应试导向的培训对学员而言,主要价值是考取了一纸证书,所学知识却不符合企业需求,更遑论助益就业。为了解决考证与实需技能之间的矛盾,许多培训机构别出心裁,在考证班以外开设实践班实践班作为辅助课程培训学员就业实需的技能。职业资格证书是政府设置的就业门槛,而后财政补贴学员考取证书,问题是部分证书应试培训导致所学内容与就业脱节。设置此类职业资格证书而后给予培训补贴是典型的先制造问题、再解决问题,已经背离了绩效所强调的以正确的方式做正确的事的基本理念,无异于作茧自缚。

    三、压力型体制掣肘财政支出绩效的原因

    压力型体制是一种功利主义且缺乏灵活性的管控机制,一把手专断为财政支出决策埋下了隐患,基层执行人员高压之下自顾不暇,以完成上级任务为导向,对财政支出项目存在的问题置若罔闻,再加上外部缺少有效的纠错机制,最终导致公共服务产出高、效果差,财政支出绩效不彰即由此产生。

    ()一把手决策潜藏隐患

    压力型体制强调上级权威和下级服从,行政一把手掌握工作决策权、项目审批权、下属奖赏权、惩罚权、工作干预权、人事权、财务签字权等高度集中的人、财、物大权,操纵政策和制度制定。[7]高度集中的权力也为一把手决策埋下隐患。首先,一把手向上看齐。在其管辖范围内,行政一把手有不可侵犯的权威,在更大的范围内,他又必须听命于另一个主要领导;而后者,也必须听命于处于更高地位的主要领导。以此类推,在一把手之间形成了若干向下授权、向上服从的权力链条[8]。在上级压力驱动下,一把手主要关心上级领导的要求,以上级领导满意为理政原则。其次,一把手权力大、管事多,事无巨细都要由其决策,结果压力大、负担重、精力分散,很少能真正深入群众、了解民意[9]。由于行政事务繁忙,信息不完全等原因,容易导致一把手拍脑袋决策,造成决策失误。

    ()内部反馈机制失效

    中央政府和上级领导远离一线,公共项目决策往往与实际存在偏差,而且各地情况千差万别,这就要求一线的基层执行人员做出及时的调整和反馈。然而,压力型体制下政府内部的纠错机制实未奏效。一方面,压力型体制下政府承担的各项任务在向下分解过程中被虚夸。地方政府接到上级下达的指令后,一般都要打提前量,将各项计划指标按一定比例放大,然后再分解给所辖各下级政府。下级政府接到指令后,再次放大,“一级压一级,层层加码[4]而且,我国政府作为全能型政府,无所不管,导致基层执行人员负担沉重。另一方面,压力型体制是一种缺乏灵活性的管控机制,基层执行人员凡事要看一把手态度、等一把手批示,遇事或无法负责,或不敢负责、不愿负责。将职业安全和便利最大化作为行动目标,追求以较低的努力程度保障自己的利益[9]。基层工作人员掌握有限的权力和资源,服务越多意味着负担越重。为应对压力,他们会制造出各种惯例和简单化的工作办法来减少工作的复杂性,以更好地掌控工作和管理压力,结果就可能导致公共服务背离其预期的目标[10]

    ()外部纠错机制失效

    公共服务对象的参与能够产生信任、公信力和承诺,形成项目执行的社会资本[11],理论上,公众有权决定哪些目标对他们最重要以及如何最好地实现这些目标[12],公众参与也是一种外部纠错机制。但是,压力型体制是凭借行政权力和行政命令自上而下驱动政府组织体系的运转,下级只在乎上级的脸色而忽视社会公众诉求,下级为考核而工作。一方面大量政府工作与社会发展实质需求无关[13],另一方面,作为服务对象的公众成为局外人,征求民意依旧只是政府官员的一种姿态或履行程序的一个环节,居高临下的征求民意缺少制度约束,公众真实需求和意见既缺少合法有效的渠道进入政策过程,对政府行为也缺少有效约束力和影响力。形式主义长此以往,公众对征求民意的政府行为丧失信任,从此便持怀疑的心态不屑参与政策过程,即使参与也是敷衍塞责,因此外部纠错机制便失去了应有效用。

    四、研究结论

    从中央政府高层决策者到地方政府基层执行者,压力逐级向下传导,府际间纵向的压力型体制与一级政府内部的压力型体制相结合构成压力传导型公共服务管理模式。在上级高压之下,基层执行人员的应对策略是利用自主裁量权制造出各种减压阀,尽管完成了上级交办的任务和指标,但只是确保了财政支出和公共服务的产出。产出作为项目的直接产品或服务,仅代表完成的工作量并没有内在价值;效益才是各种产出的真实影响,是衡量财政支出绩效的最终标准。[14]A市就业培训补贴的案例表明,产出高并不代表效益高,即使达成了上级派发的指标,就业培训补贴项目仍然不能有效促进弱势群体就业。作为行政命令驱动的强制执行机制,压力型体制本质是中央政府和一把手集权的产物,具有强大的动员能力,较适用于目标单一、可量化的、短期性的任务。长期以来,压力型体制在我国大行其道,形成政府管理的惯性,以至于诸多社会问题不惊动政府高层便解决不了。显然,压力型体制并非没有瑕疵,一把手专断为决策埋下隐患,内部的反馈机制和外部的纠错机制失效增加了压力型体制失灵的风险,最终导致压力型体制掣肘地方政府财政支出和公共服务绩效。

    地方政府分权早已是西方国家政府改革的共识,即使高度中央集权化的法国亦经过三十年的渐进式改革建立了适当分权的政府体制[15],研究表明财政分权化与治理质量存在正向关系,高度集权化的国家能够通过分权化的支出改善治理质量[16]。十九大报告提出行政体制改革要赋予省级及以下政府更多自主权,十九届三中全会公报再次强调要理顺中央和地方职责关系,更好发挥中央和地方两个积极性,赋予省级及以下机构更多自主权。由此可见,我国政府已经认识到提高地方政府自主权对于当前改革的重要性。如何通过适度放权构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系则有待今后进一步的研究。

 

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