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财政分权视角下地方债管理主体的构建

日期:2018/11/1 10:57:44 来源:地方财政研究2018年8期 阅读次数:64

岳红举/河南大学

 

内容提要:地方债管理主体的构建既是地方债管理的核心,也是财政体制改革的关键,但《预算法》只明确了财政部对国债的管理权和对地方债的监督权,却没有规定地方债的管理主体,为构建地方债管理主体的现实实践提供了探索空间。基于我国中央与地方、省级以下财政体制的特点和当前地方债的特殊性考虑,地方债管理主体应符合中央与地方、省与省级以下分税制财政体制和地方债管理的协调功能,体现中央财政控制力下的适度分权,尤其是加强省级政府的债务管理权。基于制度变迁的路径依赖,地方债管理主体的构建应立足于《预算法》的逻辑,遵循集中与分层次管理相结合原则,既要确保地方债不突破中央政府的管控,又能调动地方政府积极性。

关键词:财政分权  地方债  管理主体  集中管理  分层次管理  救助责任 

 

截止20186月末,我国地方政府债务余额接近16.8万亿元,一般债务和专项债务分别高达10.6万亿元和6.2万亿元,还有8049亿元存量债务尚未置换为政府债券。在政府预算软约束情况下,中央对于地方政府债务的隐性担保也往往诱发后者道德风险问题,并普遍呈现较高的负债倾向。伴随经济增长放缓,作为地方政府主要偿债来源的税收和“土地财政”收入将面临巨大的偿还压力。为约束地方政府道德风险、防范地方政府债务失控而发生区域性和系统性财政金融风险,迫切需要厘清中央与地方在地方政府债务管理上的边界,并构建起适合我国国情的地方政府债务管理主体。这也有助于提高资金统筹使用效率,便于各级人大的审批和监督,符合公共财政的运作理念。地方债的治理问题,既是破解我国当前地方经济社会发展瓶颈的核心问题,也是构建与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的基础工程。所以,肩负地方债预算编制、风险评估、债务预警、应急处置、信用评级以及责任追究的功能,地方债管理主体的构建就成为地方债治理的核心和财政体制改革的关键。

一、文献和政策述评

从逻辑上讲,地方公共产品成本分担周期的长短引致了地方债的需求。当地方政府即期财政收入无法克服基础设施等长期投资所面临的代际成本分担难题,地方债就成为必然,从而为地方债和资本性支出的代际联结链条提供了理论依据。基于地方债的代际偿还特点以及弥补因地域差异所诱发的财政短缺功能,地方债既承载了公平与效率的发展逻辑,也承载了财政分权的制度逻辑。

由于受制于国家政治体制和经济体制取向的不同,以及各国关于地方债态度的认可差异,尤其是我国在《预算法》修订之前没有赋予地方政府举债权,从而呈现国外研究多而国内文献少的一边倒现象。学术界对地方债管理主体的探讨可以划分为三个层面。一是在宏观层面,把地方债的管理模式分为市场原则、共同控制、行政控制、法规管理等四种类型,应依据管理模式确定管理主体(宗正玉,2012)。地方债的失控是地方政府预算软约束的表现,地方债的管理应该从依赖于中央政府的拨款,逐步过渡到向国家发展银行、进而再向商业银行借款,最终实现资本市场融资等四个阶段,从而将治理机制内化为市场约束(Ter-Minassinan Teresa and Jon Craig,1997)。二是在中观层面,依据财政分权关系确定责任主体。“分灶吃饭”的财政体制造就了地方政府的财政自主权,也应该理顺事权与财权关系,在制度上确立地方政府独立的地方债责任,强化地方政府领导干部问责机制,进而形成地方债交由地方政府管理的制度安排(尹启华、陈志斌,2016)。为了约束地方政府在财政支出时考虑成本,应当将地方债责任限制为地方政府的独立承担,从而提高地方政府服务地方公众的动力(赵晓宏,2007)。但地方债的责任承担应考虑到财政分权体制的差异,在社会压力下过度强调地方责任,可能导致地方政府产生更高的财政赤字和债务的道德风险。三是在微观层面,学术界对地方债管理主体的权限配置进行探讨。认为地方债管理主体权限的设置,应结合制度约束与行政控制,按照财政体制类别进行分解,在举债权与举债责任之间建立动态的匹配过程(周小付、李鹏,2015)。

多头举债、多头管理导致权责利配置失衡,难以形成债务预算硬约束,也不符合财政民主原理。并且,缺乏专门化的集中管理主体难以统一筹划、统一管理,影响预算编制的权威性和准确性,难以对债务风险做到事前预防、事中防范和事后化解(杨雅琴,2013)。如果说在《预算法》未赋予地方政府举债权之前,中央层面只需设立层级较低的政府债务管理处、地方层面尤其是省级层面通过财政部门所属的预算处就可以正常开展债务管理的话,而在《预算法》赋予地方政府举债权之后,这样的管理主体设置则显得难以为继。

《预算法》第35条在赋予国务院确定地方政府债务限额审核权的同时,要求国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度,并要求财政部对地方债务实施监督。此外,《预算法》赋予省级政府举债权的规定,既是对其发行债券专享权的授权,也是对于其管理责任的限定。这一点也完全可以从国务院颁布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发﹝201443号,以下简称《意见》)和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发﹝201445号,以下简称《决定》)的内容看出。两个规范性文件都明确提出:“中央政府实行不救助原则”、“省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府债务负责任”,而且财政部《地方政府一般债务预算管理办法》(财预﹝2016154号)和《地方政府专项债务预算管理办法》(财预﹝2016155号)同时要求省级财政部门负责本省债券发行的信息披露和信用评级工作。这就在一定程度上限定了省级政府的适度救助责任。由于地方债管理涉及中央与地方分税制财政体制以及省与省级以下地方政府财政体制,需要在中央与地方层面、债务运行过程以及地方债务预算与政府预算体系之间进行平衡协调,地方债务不仅是地方问题,更是中央问题。所以,在中央层面,构建起能够协调国家宏观经济目标、符合中央财政规划的地方债务管理专门机构至为关键,而在地方层面,构建起既能执行中央统一政策又能根据区域特点进行统筹规划、相互协作的分层次管理主体则成为当下现实选择。

通过文献梳理和政策梳理表明,理论上对地方债管理的研究仍停留在管理体制的比较,以及基于管理体制下的权限配置,还未触及地方债管理主体的功能定位,尤其在新修订的《预算法》赋予地方政府发行政府债券之后,国内文献还未对地方债管理主体展开深入研究。虽然在财税实践中财政部既是地方债务管理制度、规则的制定者,又可以对债务规模控制、分省限额审批,一定程度上代行了债务管理职权。但对中央与地方政府在地方债管理主体构建以及职责边界的划分仍不清晰。本文借鉴财政分权理论,通过比较国债与地方债管理主体的差异,结合我国财政体制改革取向和地方债管理现状,试图提出适合中国国情的地方债管理主体框架。

二、地方债与国债管理主体功能比较

《预算法》第34条在明确赋予财政部对中央政府债务(国债)的统一管理权的同时,却未对地方债的管理主体做出规定,只在第35条赋予了财政部对地方债实施监督的职权。但现实实践中,财政部既是地方债管理制度、规则的制定者,也可以对地方债实施规模控制、分省限额审批,在一定程度上代行了管理职权。这就造成法律制度与现实实践上的矛盾,即在法律授权上,财政部只具有法定监督而非管理主体地位,那么,地方债是否本应交由财政部管理还是另外构建管理主体?财政部的监督地位与现实实践中的管理地位是否存在交叉?相较于国债,地方债具有一定的特殊性,能否直接适用于国债管理主体值得商榷,这也正是比较两者功能边界的逻辑前提(见表1)。

1  国债管理主体与地方债管理主体功能比较

         管理主体

区别

国债管理主体

地方债管理主体

债务基础

国家信用

地方政府信用

债务权限

央地财政分权

省级以下权限划分依赖于省级政府;

省级财政负责债务信息披露、信用评级、分市县举债规模、债券发行与偿还等

偿债责任

中央政府

省级政府

存量债务

管理信息不对称

地方信息优势、预算硬约束

 

1.债务基础区域性。与国债相比,地方债是以地方政府信用为基础,以地方政府财政收入和资产作为偿债来源并由地方政府发行的债券,其管理主体的设置应建立在“一级政府、一级预算”原则之上,以中央与地方政府财政分权为基本前提。所以,基于债务基础的区域性,负责地方债发行、使用、偿还的管理主体就应有别于国债管理主体,也呈现区域性特点。进而,相较于国债以财政稳定为目标而交由中央财政部门以便于宏观调控,地方债则以地方政府多样化的资本支出为目标,理应交由地方管理。构建专门化的地方债管理主体可以有效避免传统的中央政府为地方政府代发代还债务而导致的变相担保和逆向激励,调动地方政府提高资金使用效率和政府信用等级的积极性,也有助于地方人大和公民增强对于债务资金使用、偿还等过程的监督,符合人民主权原理对财政体制改革的要求。

2.债务权限差异性。地方债券由地方政府发行,本身就是在向市场宣告地方政府的独立性,本质上是财政体制分权化的体现。分税制改革赋予了地方尤其是省级政府较大的财政自主权,地方政府可以在法律明确授权的基础上行使债务管理权,即使《预算法》对地方政府的发债主体、债务规模、债务用途、举债方式和风险控制等方面进行限制,呈现出明显的法规管理型特点,但这明显有别于以往中央对于地方债的行政控制型管理模式。可以说是中央综合考量我国财政体制和地方政府治理水平基础上,对于地方债管理权限做出的巨大让步。尤其是当前省级以下地方政府还未完全实行分税制,国务院授权省级政府确定省级以下财政体制,使省级政府这一地方最高级别的政府机关成为联结中央政府和省级以下地方政府的桥梁,具有了债务规则制定者、管理政策执行者、债务纠纷裁判者和债务资金竞争者的相应地位。而且省级政府具有决定下级政府税收分享比例的权力,其地位特殊性往往超越了本级政府的概念,而俨然成为了地方政府的代名词。所以,在地方债管理权限方面,省级政府可以在国务院确定的债务限额内自主举债,一定程度上保障了地方政府的债务自主权,这也有助于落实考核问责机制,使地方政府尤其是省级政府把政府债务作为一个硬性指标纳入到官员的政绩考核之中。进而,对于地方债管理主体权限的明确,也有助于提升政府主要负责人作为第一责任人的使命感和紧迫感,真正落实国务院《意见》和《决定》所提出的“中央政府实行不救助原则”。

3.地方财政体制特殊性。《预算法》第35条规定,省级政府可以在国务院确定的债务限额内举借债务,而省级以下地方政府只能通过省级政府代为举借,这就赋予了省级政府对省级以下债务规模总量和分地区限额的控制权。如上文所述,省级政府作为地方政府的代名词,债务管理权限的明确有利于增强地方政府的债务管理主体责任。但当前不规范的省级以下地方财政体制,也极易造成省级政府无法对省级以下地方政府实施债务预算硬约束,出现省级财政信用为地方债务背书的现象。省级政府代为省级以下地方政府发行地方债券并统一还本付息,变相使风险集中于省级,极易导致省级政府承担本省兜底责任,本质上就类似于省级政府对省级以下各级政府的财政转移支付。所以,明确地方债管理主体尤其是省级管理主体的法律地位,就成为地方债管理体制改革的关键所在。这正是国债管理主体所不具有的地方财政体制特定性问题,也是今后我国深化财政体制改革的核心问题。

4.存量债务复杂性。由于新修订的《预算法》实施之前,地方政府没有合法的举债权限,但又面临财政支出刚性压力,导致地方政府多头举债、举债程序及过程混乱,往往根据债务类型各负其责,缺乏统一的债务管理主体,更遑论债务决策、执行、监督等管理制度和机制的建立。可以说,不规范的地方财政管理体制成为地方政府负债的财政体制性诱因,形成当前地方债规模存量大、债务平台多、债务种类复杂、债务预算软约束等特点。同时,由于大量隐性债务未能反映在政府预算体系之中,导致省级以下的地方债兼有存量债务和增量债务以及一般公共预算和政府性基金预算的双重矛盾。中央针对省级以下层面债务管理难度巨大,如果构建专门的地方债务管理主体,将有助于弥补中央政府在地方管理体制中的信息不对称缺陷,进而实现债务风险控制和化解。所以,与国债管理体制相比,构建地方债务管理主体并完善债务管理权限集中和权、责、利相统一的债务管理体制,就成为有效落实地方债“开前门、堵后门、防止系统性风险”的现实策略。

三、地方债管理主体的功能定位

基于债务区域性、权限差异性、地方体制特殊性和存量债务复杂性等因素,地方债有别于国债管理,管理主体的设置也就不可能简单套用国债管理主体。这可能是《预算法》在地方债管理问题上,只强调财政部的监督权而未明确其管理主体地位的主要原因,进而也为财政体制改革的现实实践提供了探索空间。地方债管理主体的功能定位就需要以此为基点,从财政体制、债务运行、预算体系建设等角度展开研究,从而构建起适合中国国情的地方债管理主体。

(一)符合中央与地方分税制财政体制要求

我国属于单一制国家,但分税制的实施确立了中央与地方政府事权和财权的分级财政体制,地方债管理权的下放就成为分税制财政体制规范化的应有之义(安立伟,2013)。地方政府财权自主性越高,中央对其硬预算约束能力就越强,“中央不救助原则”可实施程度就越高,反之,地方政府财权自主性越低,中央对其硬预算约束能力就越弱,承担兜底责任的可能性就越高。所以,地方政府债管理主体在功能定位上,既要确保地方政府经济发展自主性和积极性,又要保障地方债务与国债相衔接,符合国家宏观经济政策,符合分税制财政体制的基本要求。

在这方面,西方发达国家的地方债管理实践就为我们提供了较为全面的经验材料。如国家形态按照中央集权程度可以划分为单一制和联邦制国家。单一制的国家普遍采用较为集权的管理模式,中央政府对地方债的规模、用途、还款计划、风险控制等事项实行较为严格的行政管理,地方政府举借债务需要得到中央政府的审批,或者满足中央政府制定的举债条件。在中央层面通常设立统一的地方债管理主体,或者隶属于财政部,如英国、法国、德国等;或者独立于财政部,但与财政部建立委托代理关系并需要向其汇报相关情况,如日本、爱尔兰等国。联邦制国家则普遍采用相对分权的管理模式,通过制定地方债管理法规、规则并依据制度约束地方政府。如美国的州政府可以自相决定本州范围内政府债务的日常管理制度,不需要征得联邦政府的同意就可以自主发行市政债券并自行承担本级政府债务偿还责任,联邦政府实行不救助政策。但在中央层面,美国依靠联邦证券交易委员会下的市政债券办公室和市政债券规则委员会作为债务监管的专门机构,配合地方财政部门对地方债实施精细化管理。类似情况又如加拿大和澳大利亚,地方政府在举债权限、资金使用、适债项目等事项上具有较大程度的自主权,但在中央层面均设立地方债管理专门机构,构建起联邦与地方政府在债务管理方面的对话和协商平台。加拿大还在联邦层面成立由政府部门、学者和投资机构组成的债务风险管理委员会,除了制定地方债务融资、预算管理、风险控制等政策制度,还对债务组合设定、偿债准备金风险系数和债务绩效评价标准等具体规则进行细化。

由此可见,无论是联邦制还是单一制国家,地方债的管理都不能完全脱离中央政府的控制,只不过是控制方式和程度的差异。所以,作为具有行政控制传统的我国,即使在向市场化转变的路径中,地方债的管理也不能脱离中央与地方财政关系、地方政府治理水平、债券市场发育程度等多方面的制约。当前我国政治体制和经济体制实行政治集权和经济分权的组合,政治集权形成地方政府的外在约束,经济分权促进地方发展积极性,在地方债的管理上,基于中央与地方之间非法治关系而建立起来的政治控制机制发挥着巨大作用。基于制度变迁的路径依赖,地方债管理主体的构建还应当以中央负责顶层设计为主,采用渐进式改革路径。

(二)符合省级以下地方政府财政体制要求

规范化的分税制财政体制要求在明确各级政府支出责任的基础上,保障其相应的财政收入,核心是对于包括举债权在内的应有财权的保障。除了中央与地方政府在财政体制上的分权化特点,省级以下各级地方政府财政体制还具有鲜明的区域性特点。我国的分税制改革实际上仅涉及中央与省级政府,省级以下还严重依赖于上下级政府之间谈判和协调能力(张千帆等,2009)。由于目前省级政府具有确定省级以下财政体制的决定权,加之,《预算法》又赋予了省级政府代为省级以下各级政府举借债务的专享权,真正使省级政府成为了省级以下各级地方债务管理的主导者和垄断者。财预﹝2016154号和财预﹝2016155号文件都明确省级政府作为地方一般债券和专项债券的发行主体,自主决定省级以下分地区债务限额,并由省级财政部门负责具体发行工作、提出分配建议和统一还本付息。

中央对地方债管理体制上的分权措施,体现了地方债管理的区域性特征,契合了当前省级以下不规范的分税制财政体制。在某种意义上说,这既是对省级政府及其财政部门专享权的确认,也是对省级政府及其财政部门管理责任的明确。也正由此决定了地方债管理体制中,省级管理主体应当成为地方债管理的核心。所以,地方债管理主体的功能定位必须考虑省级以下财政体制的特点,确保债务管理的省级主体成为中央宏观政策的参与者、执行者和地方债管理制度的制定者、指导者,省以下政府制定债务资金使用和监督的执行细则(姜宏青、王硕,2012)。进而,在地方债风险承担上,即使中央政府不救助,也应明确省级政府履行其对于省级以下各级地方债的适度救助责任。如《国务院办公厅关于地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函﹝201688号)就明确提出,当市县级政府存在特大或重大债务风险难以自救时,省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。

(三)承担地方债管理的协调功能

我国地方债管理的突出特点就是债务存量大、种类多、结构复杂、化解困难等特点,而且以往债务管理主体依据债务类型进行划分,呈现多元化特点。随着PPP工作的深入推进,前期利用地方债投资的公益性投资和基础设施建设还需要财政后续的支持,债务增量刚性需求增大。所以,地方债管理主体的功能定位就需要立基于现状,以化解债务存量为出发点,以控制债务增量为突破口,以构建体系化的债务管理制度为落脚点,确保债务合法、有序、安全。

1.承担中央与地方层面的协调功能。地方债需要与国家的财政、金融政策相一致,与国家产业政策相衔接,必须保障中央政策、法规在地方债管理上占据主导地位。如巴西联邦政府从债务需求和债务供给两方面对地方政府进行约束,使之符合中央决策。当前我国省级财政部门可以制定本省地方债的发行计划、确定期限结构和发行时点,但无法协调本省之外其他省市的发行冲突,也无法克服省际之间债券发行所产生的不正当竞争现象,这就依赖于省级以上的协调组织。如澳大利亚联邦设立的借款委员会就负责协调联邦政府与地方政府之间的借款关系,搭建起综合平衡和沟通协商平台。所以,地方债管理主体的功能定位,既要根据各地债务风险、财力状况等因素测算并控制地方债务发行规模、结构和发行时间,确保地方债务只能作为财政补充性来源;又要防止地方政府对于金融机构尤其是国有或者国有控股金融机构的不正当干预,并利用完善的债券市场规则来控制债务资金供给,隔断债务风险向金融风险的传导(姜黎黎,2008)。

2.承担地方债务运行层面的协调功能。现有的地方政府存量债务,尤其是以地方投融资平台举借的债务,多数源于银行贷款并以国有土地出让金作为抵押,而且地方投融资平台已经成为政府力量和市场力量有效结合的中国式创新的PPP模式(刘尚希等,2011)。这也是我国地方债风险区别于其他国家的主要特点。如果银行贷款政策收紧,地方债很容易出现资金断裂并诱发金融风险;而对“土地财政”的依赖,则使资金供给随土地市场变化而波动,而且也难以为继。根据《中国政府资产负债表2017》显示,当社会保障基金缺口计入政府负债后,总债务规模将增加30万亿,与当期GDP的比值大致为100%(中国社会科学院财政税收研究中心“中国政府资产负债表”项目组,2017)。此外,随着金融市场的发展,地方政府债券将逐步具备金融产品和信用工具功能,金融市场将是地方政府债券交易的重要平台,金融政策也已经成为地方政府举债的主要限制工具(匡小平、蔡芳宏,2014)。如果地方债不能顺利偿付,将直接影响金融体系的稳定,而后者本就是中央政府的重要政治责任。所以,地方债管理主体的功能定位就需要立基于债务运行的现状,综合财政部门、发展改革部门、金融监管部门等相关机构的力量,做好债务前期决策、中期执行和后期监督等工作。

3.承担地方债务预算与政府预算体系的协调功能。定位清晰、分工明确的政府预算体系有助于优化财政支出结构、提高资金使用效率,而地方债务纳入到政府预算体系有助于预算的完整、透明,更有利于同级人大和社会的预算监督。当前各级地方债务还未能全部纳入到政府预算体系之中,需要按照一般公共预算和政府性基金预算的不同功能区分存量债务,分别纳入相应预算。同时,对于经由债券发行方式获得的新增一般债务和专项债务,需要分别考虑历年一般公共预算收入和政府性基金、专项收入数额,确保举借债务具有稳妥的偿债来源和偿债计划,符合债务安全的基本要求。基于此原因,地方债管理主体的功能定位就需要综合考虑一般公共预算与政府性基金的分工、一般债务和专项债务的区别、存量债务和增量债务的不同,通过政府债务分类管理、预算编制“两上两下”程序,逐步将地方债务预算纳入到政府预算编制体系之中,实现短期债务预算和中长期债务预算的有效结合。

四、集中与分层次管理主体的构建

《预算法》第35条在赋予地方政府举债资格的同时,也对其举债的规模、方式、使用、偿还、风险防范等方面进行限制。从逻辑上讲,这是在中央财权集中体制下的财政分权,即在确保国家总体债务安全下,确保债务与国家财政金融政策、产业规划相衔接的基础上,赋予地方政府尤其是省级政府自行决定是否举债、举债多少、举债项目安排,以及对于本辖区地方债务管理制定日常管理办法等债务管理权限。某种意义上讲,这也是对地方政府承担本级政府债务偿还和下级政府债务监督与适度救济责任的确认。所以,地方债管理主体的构建就需要从现实出发,立足于《预算法》的逻辑,既要确保地方债不突破中央政府的管控,又能调动地方政府积极性。这就需要遵循集中与分层次管理相结合原则,集中管理不但体现在中央意志占据主导地位,而且也体现在财政部门作为债务管理的主导地位;分层次管理不但体现在各级政府及其财政部门对本级债务管理负责任,也体现在省级政府及其财政部门对于省级以下各级政府债务管理负责任(见表2)。

2  集中与分层次管理主体框架与职责

权责

层级

集中管理主体

管理职责

分层次管理主体

管理职责

中央层面

组建国家政府债务管理委员会;提升财政部下设的政府债务管理处为政府债务管理司

为地方债管理提供风险评估、债务预警、应急处置和责任追究等机制保障;确定发债规模、分省市限额分配;协调债券结构、发行时间;确保债务管理与国家宏观政策相衔接,防止系统性风险

以财政部为主导、发改委、国土资源、央行、银监、证监、审计等部门为辅助,实施统合监管与专业监管相结合

负责地方债务具体管理制度制定、债务限额审核、债务规模统计、债务风险评估等日常性管理工作,以及地方政府债券发行规模、发行时间沟通与协调工作

地方层面

省级政府建立债务管理领导小组;

设置上下对口的专门管理机构

政府债务汇总、适债项目审核、管理监督;预算编制、债务分配、发行与偿还

以省级财政部门为主导、相关监管组织为辅助,实施统合监管与专业监管相结合

同级政府债务汇总、适债项目审核、管理监督等;

省级财政部门负责信息披露、信用评级、分市县举债规模、适债项目审核、债券发行、偿还以及对下级政府债务管理的指导和考核等

 

(一)财权集中的管理主体

集中管理主体的构建包括两个集中,即中央和地方债管理主体财权的集中。一方面,中央财权的集中主要体现为中央财政控制能力,它可以为地方债管理提供制度保障、协调机制和沟通平台,协调地方政府发债规模、结构和时间,减少恶性竞争,降低债务利息和财政负担。如日本就通过总务省组织的“共同发行债”计划,协调各地的发债时间和规模,使地方政府债务预算与国家宏观调控目标相衔接,以实现地方债务管理的宏观经济目标。另一方面,地方债管理主体财权的集中也为地方债管理提供了组织保障,可以有效收集全国各地债务信息,为中央决策提供全面准确参考,并将中央的债务决策部署及时贯彻和落实。

针对目前当前多头举债、多头审批导致财政部门无法履行拨付、使用和项目执行情况监督的现象,逐步将所有债务资金纳入到财政部门统筹安排,报经同级人大审批。建立起债务决策、执行、监督相配合,资金“借、用、还”相协调的债务管理体制,从源头上控制债务风险,真正落实责任追究制度,这也符合“谁举债、谁负责”的市场化逻辑。同时,改变过去依据债务类型划分管理主体的模式,建立专门的地方债管理主体,把地方债务作为硬性指标纳入到各级政府的政绩考核体系之中,通过完善的风险评估和预警机制、应急处置机制和纠错问责机制可以防范道德风险,倒逼各级政府在发债时秉持谨慎态度,确保债务管理安全、高效。如果地方债务出现危机,可以通过责任追究、缩减人员编制、处置政府资产甚至提高地方公共服务收费等形式来提高政府、人大和公民对于债务管理的约束和监督,从而实现债务管理的科学化、规范化。

(二)财权分层次的管理主体

分层次管理主体的构建体现为各级政府及其财政部门作为本级债务管理主体的地位,尤其是省级政府及其财政部门对于省级和省级以下各级债务管理责任的承担。“一级政府、一级预算”原则在逻辑上确立了各级政府是本级债务预算的管理人和责任承担者,地方政府主要负责人成为了地方政府债务管理的第一责任人,这也为国务院《意见》和《决定》所确认。同时,基于省级政府在本地区的特定地位,尤其是省级政府代为所辖市县举借债务并还本付息,应当明确其适度救助责任,这也为上述两个文件所提出的“中央不救助”、“省级政府对于本辖区地方政府债务负责任”和“省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责”的规定所确认。

综上,构建集中与分层次管理主体成为当下地方债管理的现实选择,也是破解地方债管理难题的关键。在中央层面,整合目前各部门的债务管理职责,实施统合监管与专业监管相结合,组建国家政府债务管理委员会。以财政部、发改委、国土资源、央行、银监、证监、审计等部门为成员单位,办公室常设于财政部并以其为主导,负责地方债务风险评估、债务预警、应急处置和责任追究等机制、制度的建立和完善,确保债务管理与国家宏观政策相衔接。同时,提升财政部下设的专门债务管理机构层级,改政府债务管理处为政府债务管理司,承担国家政府债务管理委员会办公室职责,并负责地方债务具体管理制度制定、债务限额审核、债务规模统计、债务风险评估等日常性管理工作,以及地方政府债券发行规模、发行时间沟通与协调工作。

在地方层面,比照中央机构设置,设立上下对口的专门管理机构,负责同级政府债务汇总、适债项目审核、管理监督等工作。可以利用部分地方政府已经成立的债务管理领导小组,将相关部门内部有关地方债务管理的所有职能整合归并到专门机构,统一负责本地区债务管理和协调工作,并由财政部门统一负责地方债的预算编制、债务分配、发行与偿还。同时,基于省级政府在债务管理上的特殊地位,省级政府及其财政部门应全面负责省级及省级以下地方债务管理工作,包括信息披露、信用评级、分市县举债规模、适债项目审核、债券发行、偿还以及对下级政府债务管理的指导和考核等工作。

 

参考文献:

1〕宗正玉.国外地方政府债务管理的基本情况.财政研究2012年第9.

2Ter-Minassinan, Teresa and Jon Craig, Control of Subnational Government Borrowing[A].in Teresa Ter-Minassinan ed., Fiscal Federalism in Theory and Practice[C].Washington: International Monetary Fund,1997:156-172.

3〕尹启华,陈志斌.国家治理视域下我国地方府债务管理制度的演进及启示.当代财经2016年第6.

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