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我国地方政府间支出竞争的理论缘由与发展策略

日期:2018/11/1 10:56:05 来源:地方财政研究2018年8期 阅读次数:98

吴岩  许光建/中国人民大学

 

    内容提要:在新时代追求高质量的发展过程中,我国地方政府间竞争的方式已经逐渐由税收优惠政策竞争转变为财政支出政策竞争,并开始向注重基本公共服务的社会绩效倾斜。关于基本公共服务领域财政支出政策的空间策略互动,现有理论模型中,由于财政政策的受益外溢效应模型衡量的是受益外溢的大小对财政支出的影响,而非政府间支出政策的相互影响;我国存在基于要素流动下的生产性支出竞争而非基本公共服务支出竞争;户籍制度管控下福利竞争理论能够解释的空间有限。因此为了在中央政府的基本公共服务绩效考核中获胜,基于信息外溢情况下,地方政府之间可能存在自上而下方向基本公共服务支出标尺竞争。在发展路径上,我国需要进一步健全地方政府间支出竞争机制,实现基于晋升考核的被动型标尺竞争向主动型标杆管理转变,建立完善绩效考核体系下基于要素流动的财政竞争机制,建立健全地方政府间的竞争与合作机制。

    关键词:地方政府  支出竞争  理论缘由  发展路径

 

    一、引言

    现有的文献中关于地方政府间支出竞争的表现形式,一类是通过财政支出与财政收入二者之间的对比关系来对地方政府之间的财政竞争程度进行刻画,例如伍文中(2011)[1]、钟晓敏(2004)[2],第二类是利用空间计量经济学工具分析地方政府之间在支出政策领域是否存在策略互动,本文关注第二类财政支出竞争的刻画。

    地方政府间支出竞争与支出政策空间策略互动之间存在密切关联。一般是利用空间计量经济学工具来分析地方政府间财政政策的空间策略反映函数,从而明确地方政府间支出政策是否存在竞争行为。Brasington(2007)[3]认为如果不能将地方政府之间存在的空间依赖性考虑在内,那么将会导致辖区间竞争实证分析估计的向上偏误。在空间计量模型中,特定地区空间单元上的某种现象或某一属性值与邻近地区空间单元上同一现象或属性值呈现相关性。而策略互动(strategic interaction)在计量经济学文献中被看作空间的自相关(spatial autocorrelation),当运用空间计量经济学工具分析地方之间财政政策是否存在策略互动时,便需要考察空间自相关的系数。如果空间自相关系数显著为正,表明地方政府竞争存在相互模仿策略互动(或者称为策略互补);如果空间自相关系数显著为负,表明存在差异化的策略互动(或称为策略替代)(王美今等,2010)[4]上述结果便是我国地方财政政策横向策略互动的两种表现。

    财政支出政策的空间自相关和策略互动所产生的原因是多元的,从理论上来看,空间自相关有可能是来源于政策外溢效应机制(Benefit Spillover effect),或者要素流动下政府间财政竞争机制(fiscal competition),也有可能来源于规制经济学中的基于外溢效应的标尺竞争理论(yardstick competition theory)(Besley, Case 1994)。以往很多文献将税收竞争等同于财政竞争,原因在于我国早期地方政府间的竞争方式主要为提供税收优惠。而无论是上述哪种理论机制,都将会呈现地方政府财政政策的反应函数,函数中本地财政政策除了受本地经济社会因素影响之外,还会受到其它地区财政政策的影响,在Bordignon M(2004)[5]Saavedra LA (2000)[6]Jan K. Brueckner(2004)[7]等文献中均有提及。下面就上述几种理论模型进行分别阐述。

    二、地方政府间支出竞争的理论模型及适用性分析

    ()地方政府间支出竞争的理论模型

    财政政策的溢出效应理论认为,在溢出效应模型中,辖区内的居民不仅消费当地政府供给的公共产品,而且同时享受着其它辖区政府所供给公共服务。例如,Case, Rosen and Hines (1993)提到,州际政府间支出受益于溢出效应。例如本地在道路方面的支出可能对临近地区会使用到这条道路的居民带来益处,一个州的教育支出可能对其它州的居民效用产生影响,或者临近州政府管辖下的高速公路或者附近城市的市政博物馆所带来的受益,这种溢出效应出现在地理位置临近的地区。但是,在这种背景下,应该注意的是人们所能观察到的仅仅是政府的行为活动,而不是消费者的潜在财政政策受益溢出效应。这种受益溢出效应不易观察,并且这种受益外溢效应实际上是衡量受益外溢的大小对财政支出的影响,而非政府间支出政策的策略互动。

    基于要素流动下用脚投票机制引发的财政竞争。Charles M. TieboutMusgrave and Samuelson(1954)对联邦支出的早期研究之后提出了地方财政支出的纯理论,即蒂布特模型(Tiebout model),又称以足投票理论,论述了地方政府试图提供特定的公共服务和财政收支模式组合以吸引人口迁入居住以达到最优规模。居民通过用脚投票机制流动到能够符合自己需求的地方,所以能够达到符合地方供给公共产品效率均衡,即准空间调整机制。因此,财政竞争行为的发生源于地方政府对流动资源退出的担忧,当地方政府为了吸引资本或者人口要素流入本地时,需要采取的手段除了降低税收负担外,一个重要的竞争方式便是通过支出政策调整来提供较高水平的公共产品或服务,从而吸引劳动力或者资本要素流入并稳定下来。但是,在中国的实践中,单纯为吸引资本要素流入而采取的不管是税收优惠政策的竞争,或是资源有限条件下供给经济性公共服务的支出竞争均对民生类基本公共服务产生了消极阻碍的影响。在劳动力要素未能自由流动的情况下,基于要素流动的基本公共服务支出竞争机制便不能良性运行。

    排斥穷人流入的地方政府间福利竞争模型(welfare competition)。该问题是人口的流动和迁移所引发的,特别是贫穷人口的流入是分权系统下低效的原因之一。基于福利接受者的流动性,分权化的福利政策将会有策略性的设定,福利竞争可以被视为基于要素流动的、排斥穷人劳动力要素流入的财政竞争的另外一种反向形式。正如 Brueckner (2000) [8]所指出的,由于福利的迁移会降低当地的福利水平,没有任何州能够通过保持福利的低水平而成功将穷人排斥在外,因此导致各个州政府最终都采取了比无移民的情况下更低的社会福利水平。这种情况形成了既定制度安排下的福利的逐底竞争(race to the bottom),即当邻近地区降低福利水平时,导致该地区也会选择降低福利水平,从而造成福利水平的竞争到底效应。相关的实证分析文献有很多围绕了美国的AFDC福利项目展开讨论。例如, Saavedra LA (2000)[6]通过美国AFDC的福利项目来分析州政府之间的策略行为,实证分析得出州政府之间福利竞争的结果。类似的研究还有,Jon H. Fiva, Jørn Rattsø(2004)[9]探讨了Norway的福利竞争情况,得出的结论是地方政府间的福利水平呈现出策略互补的特征,只是空间滞后项的系数大小不同。地方政府间策略互动和空间效应并不必然导致公共服务的供给不充分。一是因为策略互补意味着,当其他地区福利支出水平较低时,为了避免穷人流入,该地区也会趋向于降低福利支出水平;而当其他地区福利支出水平增长时,很有可能出现该地区在不用担心吸引过多福利接受者流入的情况下增加福利支出水平。二是上级政府的补助可能会产生公共服务的过度供给。除了降低整体的福利支出水平,州政府为了限制穷人的流入而采取限制公共服务的享受资格,通常是控制居民的身份,从而做到公共服务一定程度上排他,呈现出特定俱乐部效应。

    标尺竞争理论来源于规制经济学中的基于外溢效应的标尺竞争理论。最初,标尺竞争被引入到私营企业和国营企业的绩效提升过程中,通过寻找相似的标杆作为成本比较的对象,从而为降低成本提供有效的激励。标尺竞争扩展到公共部门领域之后,Besley Case(1995)对公共部门的标尺竞争进行系统地开创性论述,将标尺竞争视为在发达和民主的国家规范寻租政治家的重要工具,是政治市场上为争取选民而实施的竞争行为。标尺竞争是基于信息外溢的角度下,为了解决委托人和代理人之间存在信息不对称所带来的管理性难题。邻居政府的财政政策会影响处于信息劣势的选民对于代理人即当地政府能力的判断,地方辖区内的选民可以将其他地区政府的绩效作为标尺来对本地政府官员的质量和效率进行更多的了解和衡量,从而能够防止代理人资源浪费以及权力滥用的情形。因此在标尺竞争机制的作用下,地方政府为了获取竞选连任的机会倾向于以邻居为标尺并采取模仿邻近地区的财政政策的策略性行为,这就是自下而上方向的标尺竞争效应。

    ()我国地方政府间支出竞争的适用性分析

    地方财政政策之间存在空间层面策略互动,背后的原因无外乎以上几种。从我国地方间竞争模式转变中可以发现,地方财政政策竞争重点已经从税收优惠转移到支出政策方面。因此,本文关注的重点在于横向地方政府间的支出竞争,表现为财政支出政策空间策略互动,以及地方间财政支出行为的相互依赖,而这种相互影响的机制来源究竟是来源于哪种理论模型呢?

    第一,政策受益溢出效应分析。在实践中人们所能观察到的仅仅是政府的行为活动,而不是消费者的潜在财政政策受益溢出效应。由于这种受益溢出效应的不易观察性,加上财政政策的受益外溢效应模型实际上衡量的是受益外溢的大小对财政支出的影响,而非政府间支出政策的相互影响,因此本文不采用政策受益外溢模型来分析地方政府财政政策之间的关系。

    第二,财政竞争机制分析。首先,蒂布特模型中的用脚投票机制在我国的适用性较弱。我国存在资本流动要素下的用脚投票机制,但由于户籍制度的管控和附着在户籍上的基本公共服务门槛限制,劳动力要素自由流动下基本公共服务支出竞争机制尚未建立。通过回顾文献得出的一致结论是,地方政府间在经济性支出方面存在互补型财政支出模仿竞争;而对于公共服务支出的空间策略互动反映系数却得出并不一致的结论。财政分权背景下,为了吸引流动性资本要素,我国地方官员开展了以为增长而竞争为特征的行为模式。虽然为吸引高技能劳动力而提供较高水平的公共服务,但往往集中于有利于流动性要素的经济性公共服务而竞相扩大生产性支出,而非有利于非流动居民的民生类基本公共服务,由此决定了我国存在基于要素流动下的生产性支出竞争而非基本公共服务支出竞争。

第三,福利竞争机制分析。福利竞争的主要特征是为了阻止穷人的流入,各地方政府竞相降低福利支出水平,从而呈现竞争到底的状态。此外,辖区政府为了防穷人的流入以保护自身利益,除了降低整个地区的福利支出水平之外,可能会采取限制公共产品的享受资格,这通常是通过限制居住身份来实现的。这种情况下,福利支出变成了俱乐部产品,因为具有排他性,有可能排除部分人来消费,那么这种行为将会降低穷人流入的激励,结果应该会导致相比没有排他的情况下产生更高的福利水平,类似的限制性举措在美国历史上非常普遍。资格情况的存在可能部分解释为何实证研究中并没有发现福利受益的差异对穷人迁移存在较大影响。(Ferreira S G, Varsano R, Afonso J R.2005)[10]由于我国的户籍制度的管控,人口的自由流动受到限制,特别是经济发达的省份,基本公共服务的享受资格与户籍紧密关联,拥有户籍才可享受当地政府供给的民生类基本公共服务,(钱金保、才国伟,2017)[11]因此福利竞争模型不适用于我国地方间基本公共服务支出行为分析。

    第四,标尺竞争机制分析,中央政府为了推动服务型政府建设与基本公共服务的充分均衡发展,在地方政府的绩效考核中越来越关注基本公共服务的改善,因此,地方政府有可能存在晋升考核激励条件下自上而下的财政支出政策的标尺竞争。如果发现邻居辖区间财政政策变量确实存在关联,而且能够确实排除其他竞争性理论作为可能的解释,那么地方间财政政策空间相关性结果将被认为标尺竞争效应发挥作用的证据。

    三、我国地方政府间支出竞争的发展策略分析

    地方政府间的标尺竞争,按照西方经典文献中的逻辑来看,地方政府的绩效信息与民众的投票权息息相关,继而产生自下而上方向的标尺竞争。对比我国的政治情形,中央政府的考核形成了自上而下方向的标尺竞争。为了进一步健全我国地方政府间的标尺竞争机制,本文从两个维度出发,一方面健全既有的自上而下方向的标尺竞争机制,另一方面试图构建自下而上的基于要素流动的财政竞争以及可能存在的地方政府间竞争合作机制。

    ()向主动型标杆管理转变,健全自上而下的标尺竞争机制

    标杆管理(benchmark management)起初来源于企业管理领域,是企业之间为了提升市场竞争力而采取的管理方法,实质上是企业之间的相互模仿与学习进而实现创新的过程。标杆管理引入公共部门领域之后,被视为管理绩效提升的有效工具。根据选择标杆的范围来源,标杆管理可以被划分为内部性、竞争性标杆管理。本文所关注的是宏观层面的竞争性标杆管理,即从外部挑选竞争对手与之相比较。

    1.标杆管理与标尺竞争的比较

    需要明确标杆管理与标尺竞争的相似和不同之处:标杆管理是制度化的绩效提升的政策工具,标尺竞争是非正式的潜在规则。基于特定的发展战略,可以运用标杆管理来重塑标尺竞争的规则,从而改善地方治理。但是由于社会系统的复杂性,并不存在最优的财政支出结构,要依托于各地不同的发展优势和制度情境,进行模仿过程中的创新。

    标尺竞争和标杆管理二者之间存在的共性有两点:一是两者都涉及到地方政府之间的互动关系,两个主体中存在一个标尺(yardstick)或者标杆(benchmark),即学习的基准或者参考点,地方政府之间就形成模仿的对象和被模仿的对象之间的关系。二是激励来源都是自上而下的。如果将两者均置于我国集权的制度框架下,便产生了自上而下的标尺竞争和自上而下的标杆管理。目前省级政府绩效评价或政绩考核可划分为效能考核科学发展水平考核评价政府绩效评价三种模式。由于中国各地的情况迥然有别,不同评价模式表现出自身的地方特色和领导者的个人风格。但总体上看,三种模式均可视为自上而下的标杆管理,甚至成为强化上级政府管治的理性工具(郑方辉、段静,2012)[12]当绩效评价的内容涉及基本公共服务时,财政支出的标尺竞争与标杆管理便出现一定程度的重合。

    不同之处在于,一是适用范围上,标尺竞争涉及到的是地方政府间财政政策领域的模仿性竞争,而标杆管理一般意义上所涵盖的是整个公共部门领域的绩效管理。因此,可以将财政支出的标尺竞争看作是标杆管理在财政政策领域中的体现。二是在表现状态上,标尺竞争是潜在的竞争状态,标杆管理是显性的学习状态。如果将两者结合,将标杆管理的思想运用到地方政府间标尺竞争行为分析,那便会将地方政府间被动竞争转变为主动学习。因此,主动型标尺竞争可以看作财政支出政策领域的标杆管理。

    现行标尺竞争下的地方政府行为容易出现跟风、趋同等行为特征。当中央发出政策的改革信号时,各地根据中央的政绩考核内容、已有的改革探索以及国外已经成熟的经验作为标尺进行模仿。但是在信息不对称的情况下,即学习地区和被学习地区存在信息不对称时,这种模仿和趋同便会走向形式化。目前我国对政府绩效管理缺乏系统性的研究和成熟的实践经验,政府管理的实践以及提供公共服务的过程常常处在一种盲目应付的状态之中。(胡税根、徐元帅,2009)[13]因此模仿学习实践的结果也会出现参差不齐的情形,部分地区不仅达不到改良公共服务供给绩效的效果,还会浪费一定的财政资源并消耗政府对民众的公信力。

    因此,被动型的标尺竞争转化为主动型的标杆管理,有利于地方建设学习型政府,有效促使公共部门从被动的、封闭的适应性模仿转变为主动的开放的创造性学习。具有中国特色的摸着石头过河政策试点方式,需要不断地去摸索和试错,当有可以学习和模仿的对象时,便可以吸取其它地方政策实施的经验和教训,并应用到本组织的政策运行中来,从而能够降低风险、节省很多成本。通过模仿、学习、创新,能够提高公共服务供给效率、改善公共部门绩效和实现既定的政策目标,不断提升自身竞争力。标杆管理一般分为三个阶段,标杆的选择与树立、与标杆的比较与分析、标杆的模仿与创新。促进地方政府之间的对话和交流,可以少走一些弯路,实现地方政府之间的被动标尺竞争转化为中央政府为主导的主动标杆管理,建立政策模仿中的标杆管理机制。

    2.被动型的标尺竞争转化为主动型的标杆管理

    如何将标尺竞争转变为标杆管理,从而将地方政府之间的被动支出竞争转化为主动多领域学习?第一是必须深入考虑模仿对象的相应政策或者改革创新与本地情况的契合性,防止部分领域的改革成为政策洼地,尤其是在改革绩效不佳的情况下会加剧财政资源的浪费,照抄照搬绝不是标杆管理的应有之义,单纯地去移植或者克隆、一味地去模仿只能是形式主义,造成表面化政策执行偏差。尽管在同级地方政府之间存在竞争压力,也不能一味地去模仿相近省份的财政政策。需要根据自身的资源禀赋,坚持五位一体的发展格局,满足人民群众的美好生活需要,解决发展中面临的不平衡不充分的难题。

    第二是中央政府搭建信息平台以促进地方政府之间的交流和对话,从而不断深化标尺竞争的内容,促进效率提升和创新改革。同企业标杆管理运行相类似的是,在公共部门同样存在标杆管理信息不对称的难题,包括学习型地方政府之间以及学习型政府与标杆政府之间存在的信息阻碍,都不利于标杆管理的实施。因此,中央政府可以搭建一个制度完善、信息充分的交流平台,促进模仿政府之间以及模仿政府与被模仿政府之间在此平台上的信息共享与合作共赢,有效发挥中央政府的指导协调作用。亦即,中央政府搭建平台促进相互竞争的地方政府之间的交流和互动,建立完善的制度体系,将绩效较好的地方政府树立为标杆,鼓励其它地区与该地区的信息交流,从而促进无序的标尺竞争向有序化转变。

    ()完善政府绩效考核内容,构建基于要素流动的财政竞争机制

    除了将无序化标尺竞争转变为制度化标杆管理,为了改变财政分权下地方政府之间可能存在的基本公共服务财政支出的趋底竞争,中央政府在顶层设计方面通过完善的激励考核等制度设计促进良性的地方政府间支出竞争,防止标尺竞争引起地方财政支出结构的偏向固化。

    标尺竞争是基于信息外溢的横向辖区间财政政策的策略互补行为。西方经典文献中是为了获取竞选连任而产生的信息外溢中的自下而上的标尺竞争。官员的竞选取决于民众的投票,官员会尽量满足民众的需求,即产生自下而上的标尺竞争。而在我国,官员的任免取决于上级政府的考核,如果上级政府的考核指标体系与民众的意愿相一致,那么就会实现自上而下方向的标尺竞争和自下而上方向的标尺竞争的统一。这种自下而上的基本公共服务供给激励机制,能够激励地方政府为了获取民众的认同以及吸引劳动力要素流入而开展财政政策的标尺竞争。

    1.当政治晋升和满足民生需要相统一时,在用手投票机制实际发挥作用的情况下,实现自上而下方向的标尺竞争和自下而上方向的标尺竞争的统一

    标尺竞争和模仿行为本身并不是跟风和凑热闹,而应是有明确的绩效目标,绩效目标的选择对行为产生的后果有重要影响。对标杆主体的行为进行学习,学习只是途径,政府只要坚持正确的目标导向,便可有效使用手中的政策工具。当辖区间政府不是为了政治晋升而竞争,而是出于本辖区居民利益的最大化,那么竞争行为在地区之间就不应该是同质的,这种竞争就是蒂布特(1956)所指的辖区间竞争。但在假定辖区间委托人偏好一致的情况下,中间投票人定律也会使得各辖区出现雷同的竞争策略和行为选择,但这与政治晋升引致的同质竞争存在差异(Poterba1997)[14]因此,上述竞争的雷同和同质性特征的主要区别便在于政策目标是为了民众的需要还是为了政府官员的晋升,当二者统一时便会形成良好的制度运行机制。将公民的偏好纳入政府考核中并占重要地位,用手投票能够实际发挥作用,为了增强自身的合法性、认同性以及权威性,那么地方官员的财政行为便会受到自下而上方面的制约,从而能够保证基本公共服务的充分供给。

    2.促进用手投票用脚投票的双重机制同时发力,促进基于劳动力要素流动下的财政竞争

    地方政府之间的竞争逐渐聚焦于人力资本的竞争,为了吸引高层次人才引进,政府有足够的激励去增加公共投入来提高劳动生产率。蒂布特模型(Tiebout model)论述了地方政府试图提供特定的公共服务和财政收支模式组合来吸引人口过来居住,重视公民需求,基本公共服务供给要与地方偏好相匹配,居民在用脚投票机制的作用下流动到能够满足自身偏好的辖区。公民的需求和偏好十分重要,例如Christopher Wlezien(1995)[15]Stuart. N. Soroka., Christopher Wlezien(2005) [16] 认为公众被看做是一个恒温器,当政策温度偏离公众偏好时,公众便会发出调整政策的信号。另外中间选民理论(median voter theory)提供了一个集体决策的模型,将投票者个体的需求进行集合,从而形成集体的偏好。Turnbull G. K., Djoundourian S. S.(1994)[17] 分析得出中间选民理论适合解释政府的集体行为(aggregate behavior ),但是不能充分解释特定的公共服务。地方政府为了吸引人口流动至此,关注地方居民的偏好,Rodrik (1998) [18]Tanzi, V. Schuknecht, L.(2000) [19]认为,随着地区间的财税竞争越来越激烈,民众需要政府不断增加更多的社会保障支出以抵御可能存在的外在风险。因此目前我国地方政策的发展导向是要扭转GDP”的发展路径,不断满足人民群众的美好生活需求和各种民生诉求。

    ()发挥公共服务外溢效应,建立健全地方政府间竞争合作机制

    财政竞争是在极端情况下,分权体系中成员各自独立地行动,没有任何合作的行为,而协调是促使某种形式的合作情况发生的重要推动力,这可能会形成从某种表征意义上的合作到完全的一体化两个极端上的连续统一体。(Ferreira S G, Varsano R, Afonso J R.2005)[10]地方政府之间的竞合机制是指地方政府之间不仅存在竞争关系,也存在合作的可能,对地方政府更为有利的选择显然不是对抗竞争,而是合作竞争。(邓秀萍、刘峻,2007)[20]因此从长远可持续发展的视角来看,地方政府间的合作式竞争将会是未来的重要发展选择。

    加强基本公共服务空间外溢下的区域供给合作,一方面可以考虑构建与飞地经济相类似的公共服务地区协同发展的模式,即飞地服务,实现资源的共享与流动。另一方面,现有的基本公共服务领域中,例如医疗卫生服务领域,部分地区试点医联体的创新实践,这是纵向层次上的医疗资源流动。可考虑试点探索横向层次上的基本公共服务资源流动,构成跨越行政隶属关系的新型的基本公共服务保障体系和模式,从而能够整合现有的基本公共服务资源,例如教育领域的师资、医疗卫生领域的卫生技术人员以及相应领域的设备等等,以最大程度提高基本公共服务资源的利用效率。在具体操作层面,由于基本公共服务具有正外部性,可能要涉及横向地方政府间转移支付制度的完善,从而确保资源配置的公平性与适恰性。

 

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