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财政风险视角下PPP模式的规范发展

日期:2018/11/1 10:26:08 来源:地方财政研究2018年8期 阅读次数:67

王佳/河南财经政法大学

    内容提要:PPP模式作为公共产品供给体制机制的一种创新,正在我国大力推行。规范的PPP模式有利于降低财政风险,但与此同时也蕴含着新的财政风险。降低财政风险,促进PPP模式的规范发展,应控制PPP的财政支出责任总额,构建PPP项目全过程的预算绩效管理制度。

    关键词:财政风险  PPP模式  规范发展

 

    一、引言

    PPP模式作为公共产品供给体制机制的一种创新,目前正在我国的基础设施和公共服务领域进行大力的推广和应用。PPP模式的推行将市场机制有效引入到公共服务领域,充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用,能够实现资源配置和公共服务供给的高效率,同时有利于缓解当前财政对基础设施支出的压力,推动国家治理能力的提升和财政预算管理方式的创新。2014年出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔201443)提出推广使用政府与社会资本合作模式,加快建立规范的地方政府举债融资机制。因此,PPP模式被认为是化解地方政府债务风险的有效选择。财政部专门出台文件,鼓励地方融资平台公司存量项目转型为PPP项目,按照项目转型实际化解地方政府存量债务规模的2%给予奖励。例如,云南省针对基础设施和公共服务领域的存量政府性债务项目(包括政府负有偿还责任的债务和政府负有担保责任的债务以及政府可能承担一定救助责任的债务)改造为PPP项目,从而为化解财政风险出台了具体的实施方案。

    但是,从实践上来看,PPP模式的实施并不必然保证财政风险和债务风险的自动释放,运用不当反而会形成新的财政风险。实践证明,除非PPP项目拉动了经济增长,提高了居民收入,从而产生了足够多的“使用者付费”,否则从长期来看项目无法缓解政府财政压力,反而会增加政府的财政风险[1]。在PPP模式的推广过程中,对财政风险的认识是在逐步深化的。在PPP推广的初期,尽管也提出了财政风险防范的要求,但缺乏可执行的操作指南和细则,总体上对财政风险的防范重视程度不够。PPP模式的实际操作过程中出现了一系列走偏、变异的问题,导致PPP成为变相融资的新工具,形成了潜在的财政风险。自2016年以来,财政部门出台了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》等多个文件,防范财政风险,促进PPP模式规范发展。截至20179月底,全国PPP入库项目14220个,入库项目金额17.8万亿元。PPP项目资金规模普遍比较大,涉及领域也比较广,同时专业性也很强,再加上PPP模式在我国还处于探索阶段,促进PPP模式的规范发展,应着重关注PPP模式中的财政风险问题。加强对PPP模式财政风险问题的研究,正确认识PPP模式与财政风险的关系,从政策和制度层面对财政风险进行防范,有利于在PPP的实施过程中更加有效预测、防控和管理潜在风险和可能的损失,对于推动PPP模式的规范发展至关重要。

    二、规范的PPP模式有利于降低财政风险

    通常认为,规范的PPP模式的运行具备三个典型的特征:伙伴关系、利益共享和风险分担[2]。在规范的PPP模式下:一是风险分担机制有助于降低财政风险。规范的PPP模式下,基于政府和社会资本平等的契约关系,政府和社会资本做好风险的最优应对和最佳分担,从而使整体风险最小化,进而确保PPP项目既产生良好的社会效益,同时也使得社会资本取得相对平和、稳定的投资回报。一般来说,基础设施和公共服务提供初始投资规模大,建设周期长,面临的风险也比较多。公共产品的政府供给模式下,面临的风险自然也就由政府承担。在PPP模式下所面临的风险主要划分为政治和商业风险两方面。风险应由最适合处理这一风险的一方来承担,由专业的人去做专业的事。科学的风险分担机制的建立,一方面会使风险承担方愿意接受较低的风险贴水,形成了风险转移价值;另一方面构筑了稳固的防火墙,最大限度隔离了商业风险向公共财政风险的渗透。二是PPP模式的高效率有助于降低财政风险。繆小林、程李娜(2015)认为地方政府财政风险表现为非社会理性动机下债务规模超常规增长而产生的资金配置低效率问题[3]。因此,防范地方财政风险的关键就在于抑制低效率,约束地方政府的非理性行为,PPP模式的规范实施有助于实现这一目标。按照财政学的理论,准公益性项目不能由政府来完全提供,应该按照该项目所产生的公共利益份额和私人利益份额,分别由政府和市场来分担相应的责任。但该项目如果通过地方政府举债来供给,那么该项目所产生的债务往往就由地方政府偿还并使其变成了政府的完全责任。而在PPP模式下,对于准公益性项目,政府和社会资本共同承担供给责任,实现了公共服务在政府和社会资本之间的合理划分,充分发挥了市场机制的作用,提升了责任分担效率,缓解了地方财政的当期融资和支出压力,有利于降低当期财政风险。对于政府付费类PPP模式,公共产品的生产、运营、维护等权力交给了社会资本,政府基于社会资本向社会公众提供的公共利益的绩效进行付费。这样一种政府花钱购买服务的机制有利于提升财政资金投入产出效率,进而降低财政风险。

    在经济新常态背景下,一方面,财政收入的增速明显下降,财政收支矛盾突出,公共产品和公共服务由政府单独供给的局面难以为继。另一方面,长期以来地方政府以融资平台公司等方式举借政府性债务的做法,不能适应转变经济发展方式、稳定经济增长和完善国家治理的需要,导致债务增长过快,风险隐患突出。在这种背景下,PPP模式的推广实施,对于减轻我国地方政府债务压力、化解财政风险具有十分重要的意义。PPP模式防范地方财政风险的模式一般有两种:一是通过TOT模式防范存量财政风险。即政府将已经在运营或建设的项目转让给社会资本,社会资本获得特许权后进行经营,经营期满之后再转让给政府,将政府性债务转化为非政府性债务,减轻地方政府债务压力。二是通过BOTBOO等模式防范新增财政风险,以较少的财政资金带动更大规模的社会资金投入,缓解政府资金压力。

    三、PPP模式运行不当产生新的财政风险

    ()财政风险矩阵的视角

    根据刘尚希(2003)对财政风险的概念界定[4],认为PPP模式的财政风险是指政府在PPP项目实施中由于政府拥有的财力不足以履行其应承担的支出责任和义务,以至于财政运行受到损害的一种可能性。财政风险来自于不确定性。由于受到经济因素、政治因素、自然因素、技术因素的影响,PPP项目的实施中以下三种情况中任何一种情况的出现都意味着出现了财政风险:一是政府财力确定,PPP项目的政府支出责任与义务不确定;二是PPP项目的政府支出责任与义务确定,政府财力不确定;三是政府财力与支出责任与义务均不确定。

    PPP模式的实施对于治理地方政府债务,防范财政风险具有积极作用,但与此同时PPP模式的实施也会带来新的财政风险。与传统的公共产品供给政府单一提供模式相比,PPP模式下存在着政府和社会资本方信息不对称、风险分担方面对立以及资本逐利的天然属性与政府保障公共产品公平供给等问题和矛盾,这意味着PPP模式是一种财政风险较高的公共产品供给方式(温来成、刘洪芳、彭羽,2015)[5]。借鉴世界银行高级经济学家Hana Polackova Brixi的财政风险矩阵,基于PPP模式中政府应承担的公共支出责任与义务,可以从以下两个角度来分析PPP模式的财政风险。一是从法律的角度来看,PPP模式中政府应承担的公共支出责任与义务既包括纳入预算的政府应承担的支出责任和义务,也包括基于政府公共主体性质而推定给政府的责任和义务。二是从确定性程度来分析,PPP模式中政府应承担的公共支出责任与义务既包括确定性的支出责任与义务,也包括不确定性的公共支出责任与义务。总体来看,PPP模式的财政风险,既有直接的、显性风险;又有或有的、隐性风险。具体可以分为以下四类:一是直接显性负债。对于PPP模式中的非经营性项目和准经营性项目,主要来源于政府通过购买服务、运营补贴或直接投资参股进行的投入。对于经营性项目,社会资本在其特许经营期内建设、运营基础实施和公用事业并获得收益,为帮助社会资本解决融资难题,一般都设立了PPP专项基金提供支持。除此之外,政府承担PPP项目配套工程投入责任,如土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。这些支出构成了PPP模式中政府未来的直接支出责任,构成直接显性负债。二是或有显性负债,即PPP项目导致的不确定的公共支出责任和义务。这类支出责任是否需要履行基于未来特定事件的发生或不发生,即可能发生,也可能不发生,因此是不确定的。只有当未来特定事件发生时,才需要政府财政进行支付。当PPP项目出现开工延误、成本增加、再谈判、最低收益没有实现、项目停工、项目终止甚至失败等特定事件时,政府就需要承担项目损失,从而产生政府债务。三是直接隐性债务。在PPP项目实施过程中,政府基于道义责任、公众期望或社会压力在法律规定和合同条款之外对PPP项目承担的支出责任。比如政府基于政治考虑,对PPP项目给予的合同约定以外的长期补贴。四是或有隐性债务。比如项目公司在面临破产时,从法律上讲是社会资本自己的事情,但有时政府很难袖手旁观,因为PPP项目的公益性特点,基于社会公众利益的考量,因而对项目的必要救助甚至回购项目就会成为政府的责任,由此产生政府的支出责任。

    用风险矩阵来界定和分析PPP模式中的财政风险,可以根据不同特征的PPP债务类型来说明PPP模式财政风险的重要来源。PPP模式财政风险的来源既有直接债务,又有或有负债。其中或有债务会导致地方政府在预算以外累积过多的财政支出责任,造成财政结果偏离预算而产生风险。这具有很大的不确定性,风险的可控性最小,一旦发生,对财政的冲击力也是最严重的。在PPP模式的实践中,已经出现过一些项目由于未达到预期的要求或者其他一些问题最终由政府来承担风险的案例。20世纪后期,印度尼西亚、马来西亚等国因PPP产生了大量的政府或有负债,这些或有负债使得1997年的亚洲金融危机进一步恶化。2007年,英国政府因PPP产生的未来债务性承诺达到了2670亿英镑,占当年英国GDP的比重达到了19.4%[6]

    ()PPP模式实施不规范带来的财政风险

    1.风险分担不当产生财政风险隐患

    风险合理分配是PPP的核心。PPP项目成功的关键是要对风险进行合理的分配,建立公平合理的风险分担机制。政府部门应承担政治、法律变更等方面的风险,市场风险、融资风险等应交由项目公司承担[7]。在PPP模式的实践中,如果没有进行风险的合理分担,政府承担了大部分甚至全部的风险,那么就可能会带来潜在的财政风险隐患。例如,通常在污水处理项目中运用PPP模式,在运营期社会资本通过收取污水处理费来收回投资,并获得合理利润。社会资本方的选择应考虑在污水处理达标的前提下,使得污水处理费单价更低。由于污水处理费中包含着项目建设期的资本性投入,因此污水处理费单价一经确定,项目建设的工程造价控制是社会资本的风险,而无需政府过多考虑。但在实践中,出现了一些项目由政府方负责工程设计,结果在项目运营期间如果不能实现项目绩效,这种情况下就很难判断究竟是工程设计的问题还是运营管理的问题。将设计风险分担给政府方,导致运营风险也由政府方承担。这就造成实际上社会资本只是提供了资金,承包了工程,项目的主要风险留给了政府。这就是风险分担不当的表现。再如,在某些项目方案中,将设计风险、建造风险、运营风险都由政府方来承担,在可行性缺口补助的计算时则变成了使用者付费少时,财政补助增加;使用者付费多时,财政补助减少。在这种情况下,社会资本方并没有承担什么风险,也没有动力运营好项目,实际上是将全部风险留给了政府方。政府和社会资本风险分担不合理的一个典型例子是20172月下旬,财政部发函要求核查武汉地铁8号线PPP项目,指出该项目存在风险分配不当等问题。该项目中相关风险并未在政府和社会资本间进行合理的分配,而是由政府方承担全部风险。可以推断,如果该项目实施下去,势必产生较大的财政风险隐患。

    2.变相举债带来财政风险隐患

    在多数PPP项目中,政府和社会资本会共同出资成立项目公司或投资基金,具体负责项目的建设和运营。由于PPP项目大多涉及到基础设施建设及公共服务领域,融资周期更长,现金流稳定性以及盈利能力比一般项目要差,这就造成社会资本有很大的融资顾虑,对项目持观望态度,进入PPP项目的积极性不足。经济新常态下的财政减收增支加剧了地方融资压力。在这种情况下,地方政府为推动PPP模式的快速落地,从而减轻存量债务的偿债压力和弥补新建项目融资缺口的目的,一些PPP项目表面上由社会资本入股,然而实际上地方政府却会与社会资本商定在规定时限内全额回购股权,其本质是BT(build-transfer)项目。尽管财政部明确规定除为外债转贷提供担保,不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。但有的银行、基金等金融机构参与项目投资时,仍要求地方政府出具“担保函”。上述做法实际上都是变相举债的方式,名义上是利用PPP机制减轻财政压力,实际则是由政府“兜底”,演变成了政府在一定时期内必须偿还的债务。这既不利于PPP模式的规范运作,同时也增加了财政风险隐患。

    3.固定回报承诺带来财政风险隐患

    在规范的PPP模式中,社会资本获得收益的大小应主要取决于项目的建设及运营管理水平。但在实践中,有地方政府为了吸引社会资本参与PPP项目,对社会资本作出固定回报承诺。所谓固定回报承诺是明确约定一个最低的或固定的回报率,该回报率与项目的建设质量及成本和运营质量及成本是脱钩的,从而使社会资本获得与风险无关或低度相关的稳定回报,这显然与PPP模式的要求不相符合,实际上造成政府承担过度的支出责任。例如上世纪末某城市在建设长江大桥时名义上采取了PPP模式,但实际上政府与企业协议中约定在大桥建成的20年内,企业均可获得年收益率16%的固定回报。对政府而言,这是一种变相的债务。

    4.绩效考核缺乏带来财政风险隐患

    PPP模式中的政府付费模式,财政支付应与绩效挂钩,如果项目公司所提供的产品或服务未能达到设定的绩效标准时,则应扣减相应的付费。但在PPP模式的实践中,存在着缺乏绩效标准、绩效约束不强等问题,事实上就造成了政府对项目各项支出承担无条件的支付义务,导致支出责任“固化”。有些政府付费类的PPP项目采取“工程可用性付费”加少量“运营绩效付费”的回报机制。其中工程可用性付费是指项目的投资总额加上融资成本及合理投资收益,在项目验收合格后,自项目运营之日起向社会资本逐年进行支付。运营绩效付费是指根据绩效评价结果支付运营维护的费用。但部分PPP项目中,存在着工程可用性付费比重大,运营绩效付费比重小的现象,这就意味着该PPP项目提前锁定了政府大部分支出责任,使PPP项目异化为拉长版的BT,加剧了财政风险隐患。

    四、防范财政风险,促进PPP模式规范发展的政策建议

    ()控制PPP的财政支出责任总额

    1.强化财政承受能力论证

    PPP项目的全生命周期内,公共财政的支出责任涉及到股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等方面,这对财政收支及平衡可能会产生重要影响。因此,做好财政承受能力论证至关重要,既是对PPP最有力支撑和保护,又是控制项目财政风险的重要措施。要强化财政承受能力论证的硬性约束,从总体上控制PPP项目财政支出责任总额,防范财政风险。一是扩大财政承受能力论证的适用范围。将论证范围扩大到所有的PPP项目,而非目前的政府付费类的项目才进行论证。二是强化财政或有支出责任的约束。对于使用者付费PPP项目由于最低需求量保障等或有事件所导致的财政或有支出责任,由于无法纳入预算,可以在预决算的表格中单独进行反映,对或有支出责任进行全面披露[8]。三是不断增强财政承受能力论证的科学性。做好当地财力和支出责任的测算,科学计算风险承担支出。四是加强信息公开。所有的PPP项目都要纳入综合信息平台中,及时公布财政承受能力论证报告及相关数据,未进行公开的,要从项目库中清退。对PPP项目纳入预算的支出总额占一般公共预算支出接近或超过“10%”的地区进行风险预警。

    2.明确PPP模式的实施边界

    PPP模式强调通过发挥政府和社会资本的各自优势,促进公共产品和服务供给效率的提升。并不是任何一个项目都可以采取PPP模式,不能把PPP当成“万能钥匙”,盲目扩大PPP模式的应用范围。政府部门可以高效提供公共服务的领域,涉及到国家安全的领域,通过市场化的手段能够高效运作的领域,均不适宜采用PPP的模式。因此,建议完善物有所值评价,强化定量评价,在项目识别或准备阶段评价的基础上,结合项目方案调整及政府承诺变动进行动态物有所值评价,通过甄别排除不适合采用PPP模式的项目,约束财政支出责任,降低财政风险。此外,还应厘清政府付费类PPP模式与政府购买公共服务的关系。政府购买公共服务本质上是以财政性资金用于对外采购服务[9],实现了政府从生产者到购买者身份的转变,强调的是服务性事项。政府付费类PPP是社会资本进行项目的设计、建造、运营并提供相关服务满足公共需要,回报机制是政府付费。事实上,两者在实施对象、适用范围、风险分担、财政预算安排等方面有很大的不同。实践中,应明确两者的区别,防止本应采用PPP模式的项目以政府购买服务的名义规避PPP模式的监管要求,加大地方财政风险。

    ()构建PPP项目全过程的预算绩效管理制度

    将绩效的理念融入政府付费类PPP项目的全生命周期,按照现行预算绩效管理的做法,实现“编制有目标、执行有监控、结果有评价、评价有反馈、反馈有运用”。首先,在编制PPP项目支出预算时,设置PPP项目预算绩效目标,明确项目预期应达到的产出和效果,并通过绩效指标进行细化和量化,这里的绩效指标应包括产出指标、效果指标和满意度指标。其次,在PPP项目运营过程中,推行绩效运行跟踪监控管理。对绩效目标运行情况进行跟踪管理和监督检查,发现项目绩效运行目标与预期绩效目标发生偏离时,及时进行纠正。确定评价方法,设计通用的及分行业的绩效评价指标体系,对PPP项目的产出和结果的经济性、效率性及有效性进行绩效评价,并建立PPP项目绩效评价结果应用制度。最后,政府付费与PPP项目的绩效评价结果挂钩,未建立项目按绩效付费机制的,不得纳入PPP综合信息平台项目库。政府承担的项目建设成本和运营成本都应该参与绩效评价,根据绩效评价结果进行支付,强化绩效评价的激励约束效果。通过实施PPP项目的预算绩效管理,既有利于提高PPP项目财政支出的效率和有效性,同时也可以有效地规避和纠正PPP项目实施中出现的固定回报承诺、明股实债等不规范的做法,防止PPP模式异化。

 

参考文献:

1Winch,G.,Masamitsu,O.,Sandra,S.Taking Stock of PPP and PFI Around the World[J],ACCA,2012(1)

2贾康,孙洁.公私伙伴关系(PPP)的概念、起源特征与功能[J].财政研究,2009年第10期。

3繆小林,程李娜.PPP防范我国地方政府债务风险的逻辑与思考——从“行为牺牲效率”到“机制找回效率”[J].财政研究,2015年第8.

4刘尚希.财政风险:一个分析框架[J].经济研究,2003年第5.

5温来成,刘洪芳,彭羽.政府与社会资本合作(PPP)财政风险监管问题研究[J].中央财经大学学报,2015年第12.

6周小付.公私合作模式下的财政风险:基于产权的视角[J].地方财政研究,2013年第3.

7亓霞,柯永建,王守清.基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析[J].中国软科学,2009年第5.

8温来成.有效管控PPP模式的财政风险[J].财会研究,2015年第3.

9财政部科研所课题组.政府购买公共服务的理论与边界分析[J].财政研究,2014年第3.