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我国地方政府债务管理的历史观照、现况解析及政策应对

日期:2018/11/1 10:23:18 来源:地方财政研究2018年8期 阅读次数:102

王朝才  赵斌/中国财政科学研究院

 

    内容提要:地方政府举债融资具有必要性和可行性:城镇化和基础设施建设等带来财政收入难以满足的支出需求;独享或共享税和国有土地出让收入提供了财力保障。作为不允许地方政府破产的单一制国家,地方举债融资以中央政府信用作为隐性背书,中央管理地方融资发债行为十分必要。地方政府债务依次经历了“统收统支”下的无债时代、“分灶吃饭”下的再次开启时代和分税制下的增长和爆发时代。当前我国地方政府债务管理存在个别地区风险较大、违规变相举债仍然存在、地方债额度偏小、债券发行方式单一等方面的问题。本文从加快出台新预算法实施细则、细化和强化债务监管、清理违规担保和变相举债、加大专项债券品种的发行、完善预警和应急处置救助机制、适度扩大债务额度、借鉴缘故债丰富发行方式、加强地方政府信用评级体系建设、大力发展规范的PPP等方面提出了完善建议。

    关键词:地方政府  分税制  债务管理  债务风险  债券发行

 

    一、引言

    加强地方债务管理是打好防范化解重大风险攻坚战的重要内容。财政部数据显示,截至20186月末,全国地方政府债务余额167997亿元,加上通过PPP、政府购买服务、政府投资基金形成的各类隐性债务,地方政府债务规模较大、结构复杂。地方政府性债务的存在具有必然性,对地方政府性债务的管理是新时期地方财政管理的关键之一。分级分税预算管理体制下,地方财政收入主要用于保运转、保民生,难以满足城镇化及公共基础设施建设带来的大量资金支出需求,地方政府通过举债融资筹集建设资金具有必要性。分级财政体制赋予了各级预算主体相对独立性;地方政府拥有独享或共享税收入和国有土地出让收入等财力保障,这些奠定了地方政府举债融资的可行性基础。

    根据中央政府对地方政府债务偿还责任的不同,地方政府债务融资模式可分为市场约束型和行政约束型。联邦制国家一般属于前者,单一制国家一般属于后者。对于以美国为典型的联邦制国家,地方发债市场化,地方政府债务管理的最大特点就是地方政府破产机制的存在和联邦政府承担的有限救助责任。[1]单一制国家则不同。例如,日本宪法规定,地方政府不可以破产,无论何种情况,地方政府必须全额支付所有债务。这意味着中央政府为地方政府的债务提供了隐性担保。在这种央地政府利益共同体的机制下,中央政府对地方政府的举债融资行为进行严格管理就十分必要。比如日本市町村政府发行地方债必须向县级政府上报计划,经批准后才可实施。地方债计划与协议审批制度相互配合,构成了日本严密的地方债管理制度,这实际上是一种由国家主导的债务运行模式(王朝才,1994)。中国是单一制政治体制国家,没有地方政府破产机制,也不允许地方政府破产,地方政府债务的背后是中央政府的信用背书。为了降低地方政府举债融资中的道德风险,防范化解地方债务风险及其可能引发的系统性风险,营造稳定的经济社会环境,中央政府对地方政府各类显性或隐性债务进行管理非常必要。

    二、我国地方政府举债融资的发展历程

    我国地方政府举债融资的发展历程和我国财政体制的演化过程紧密相关。地方债的发展依次经历了“统收统支”下的无债时代、“分灶吃饭”下的再次开启时代和分税制下的增长和爆发时代。

    ()“统收统支”下无债时代

    新中国成立后,为支持社会主义经济建设,发行了国家经济建设公债,同时向苏联借款用于旧企业改造和经济建设。地方公债也在部分地区出现,其中,东北地区率先发行。经过长期战乱,建设资金缺乏,为实现早日振兴,经中央人民政府政务院批准,东北于1950年发行了生产建设折实公债(温晓丽,2013)。中共中央在195842日作出了《关于发行地方公债的决定》,决定从1959年起,允许各省、自治区、直辖市在确有必要时,发行地方建设公债,作为筹集建设资金的一种辅助手段。但后来由于中苏关系恶化和高度集中的计划经济体制等原因,1958年末不得不停止举借外债,1959年实际上也停止了公债的发行(宋晓晶,2011)。先前发行的公债,到1968年全部偿清。1965年前也偿还了全部苏联借款。1968-1978年中国进入既无外债又无内债的无债时代(张春廷,2001)

    ()“分灶吃饭”下地方债再次开启时代

    财政包干体制时期,地方政府开始陆续举债,但规模和范围都较小。其原因主要是:一方面,改革开放使潜在的生产力得到释放,但公路桥梁等基础设施建设的滞后阻碍了生产力的发展。在财力相对有限的条件下,地方政府为了发展经济,有通过举债为基础设施建设融资的需求;同时,财政包干体制赋予了地方政府(尤其是相对富裕地区)一定的财力主动支配权,为举债融资提供了可能。这些为地方政府举借债务创造了主客观条件。但是,另一方面,“分灶吃饭”时期,地方财政未真正转型,基础设施建设支出、民生支出等压力相对较小,缺乏大规模举债融资的现实需求。而且,财政包干制下的政府间财政关系带有讨价还价的成分,不利于央地政府间收支划分的规范化,地方财政收入也易受到包干周期的影响,难以形成稳定的收入预期,这给地方政府举借债务带来了一定障碍。

    改革开放后,我国地方政府真正负有偿还责任的债务最早发生在1979年,当年有8个县()政府举借了债务。此后,各地开始陆续举债,其中省级政府(含计划单列市)举借负有偿还或担保责任债务的起始年集中在1981-1985年,这一期间共有28个省级政府开始举债;市级和县级政府举借债务的起始年集中在1986-1996年。[2]通过贷款筹集资金修建公路桥梁等基础设施是地方政府融资的先例,也是这一时期地方政府融资的主要形式。例如,广东省率先推行了“贷款修路、收费还钱”的政策,这类在20世纪80年代初开始出现的模式成为地方政府融资平台的前身。1992721日上海市政府出资成立的上海市城市建设投资开发总公司是第一家真正意义上的地方政府融资平台。

    ()分税制下地方债务增长和爆发时代

    虽然1995年开始实行的《预算法》明确规定地方政府不得借债,但是以地方融资平台债务为代表的各类显性或隐性地方债在这一时期迅速膨胀。其原因是多方面的:首先,1994年的分税制改革在制度上建立了地方政府真正的自有财力。央地政府间分税制度和地方税种的建立、国有土地出让收入的大幅增加为地方政府大规模举债提供了财力支撑。第二,财政转型的影响。我国经济增速在经历20世纪80年代末和90年代初的短暂放缓之后,又重新步入高速增长期。这一时期,地方财政也由吃饭财政逐步向保运转、保民生和稳增长三者并重转变。其中,由政府主导的基础设施投资和城镇化建设是这一时期经济增长的重要动力,在1997年和2008年爆发的两次危机期间尤其明显。同时,随着人民生活水平的提高,民生支出刚性增长的压力日益凸显。第三,分税制改革后,政府间事权和支出责任一直未能明确划分,中央政府在分配财力时并未充分考虑(有限的财力也无法完全覆盖)地方财政转型之后所带来的地方政府基础设施建设支出和各类民生支出。在此背景下,地方政府既有大规模举债融资的需求,也具备这样做的条件和能力。

    在地方政府不能作为法定发债主体的限制下,具有独立法人资格的地方政府融资平台公司大量出现。短短二十年间,依次经历了初步成形期、快速推行期和集中井喷期(杨灿明、鲁元平,2013)。根据国家审计署对全国地方债的审计结果,截止到20136月份,我国地方政府性债务余额17.89万亿,其中融资平台公司债务6.97万亿,占比约38.96%

    分级分税预算管理体制实行已20余年,我国地方政府债务规模呈现出逐年上升趋势,其中有两个时点和一个时段值得重点关注。第一个时点是1998年。1997年亚洲金融危机爆发,中国政府出台了一系列刺激经济增长的积极财政政策,其中就包括1998年国民经济和社会发展计划提出的一万亿左右的基本建设投资支出。第二个时点是2008年。中国政府为应对2007年爆发的全球金融危机导致的经济下滑,出台了4万亿一揽子经济刺激计划(其中要求地方政府承担2.82万亿)。这两个时点都是地方政府融资规模快速扩张开启的时点。尤其是2008年,根据审计署数据,从2008年上半年至2009年末,地方政府融资平台激增5000多家,贷款余额膨胀5.68万亿。一个时段指的是新《预算法》实行之后,“开前门、堵后门、筑围墙、严监管”成为地方政府债务规范化管理的新思路。

    三、我国地方政府债务管理现行政策

    2015年实施的新《预算法》奠定了当前地方政府债务管理的法律基础。《预算法》第三十五条对地方政府债务管理作出了明确规定,各省预算中必需的部分建设投资资金可在国务院报全国人大批准的限额内,通过发行地方政府债券筹措,除此之外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务,不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。举债只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。举债应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。上述规定从借、用、还三个层次,以及事前、事中、事后三个阶段对我国地方政府债务管理体系作出了全方位的指导性架构。

    ()稳增长和防风险是地方债务管理的两大目标

    国务院和财政部颁布的两个指导性文件奠定和搭建了当前地方政府债务管理的实施基础和框架,并明确了管理目标。2014921日国务院颁布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称《意见》)指出,地方政府性债务管理的目标是建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制,有效发挥地方政府规范举债的积极作用,切实防范化解财政金融风险,促进国民经济持续健康发展。财政部于20151221日颁布的《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(以下简称《实施意见》)指出,地方政府债务限额管理的目标是进一步规范地方政府债务管理,更好发挥政府债务促进经济社会发展的积极作用,防范和化解财政金融风险。因此,防范和化解系统性和区域性财政金融风险,促进国民经济持续健康发展是地方债务管理的两大目标。

    ()审批、预警和基于权责关系的考核问责是地方债务管理的主要手段

    中央政府管理地方政府债务的手段主要包括审批、预警和基于权责关系的考核问责

    审批制有利于从源头上控制地方政府举债融资的规模和结构,强化中央政府对地方财政的指导和运用财政政策进行宏观调控的能力。新《预算法》规定,地方政府举借债务的规模,由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准。《实施意见》指出,地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定,并报全国人大批准。年度预算执行中,如出现特殊情况需要调整地方政府债务新增限额,由国务院提请全国人大常委会审批。

    中央政府对地方政府债务管理的两大目标之一是防范和化解财政金融风险,因此建立地方债务风险预警机制是重要手段之一。《意见》指出,建立地方政府性债务风险预警机制是控制和化解地方政府性债务风险的主要举措。对此,财政部应根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况,测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标,评估各地区债务风险状况,对债务高风险地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区,要积极采取措施,逐步降低风险。债务风险相对较低的地区,要合理控制债务余额的规模和增长速度。20161027日国务院颁布的《地方政府性债务风险应急处置预案》(以下简称《预案》)也对建立地方政府性债务风险评估和预警机制做出了重点强调,要求省级财政部门应当按照财政部相关规定做好本地区政府性债务风险评估和预警工作,及时实施风险评估和预警,做到风险早发现、早报告、早处置。《实施意见》指出,地方各级政府要全面掌握资产负债、还本付息、财政运行等情况,加快建立政府综合财务报告制度,全面评估风险状况,跟踪风险变化,切实防范风险。中央和省级财政部门要加强对地方政府债务的监督,对债务高风险地区进行风险预警。

    建立和完善考核问责机制,明晰地方债务管理中各相关主体的责任,严肃责任追究,严明奖惩,是强化地方债务管理政策执行力度、提高地方政府举债融资规范化水平的关键。根据第二代财政分权理论和公共选择理论,明确权责利,建立政府间债务管理的激励相容和约束机制是在“政府经济人”假设下有效解决上下级政府信息不对称导致的委托代理问题和道德风险问题,提高地方债务管理水平,促进公共利益的重要手段。对此,《意见》特别指出,建立考核问责机制,把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核是地方政府性债务管理的重要配套制度。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为,要追究相关责任人责任。《实施意见》再次强调了健全地方政府债务考核问责机制的重要性。地方各级政府要主动接受本级人大和社会监督,定期向社会公开政府债务限额、举借、使用、偿还等情况。要将政府债务管理作为硬指标纳入政绩考核,强化对地方政府领导干部的考核。对地方政府防范化解政府债务风险不力的,要进行约谈、通报,必要时可以责令其减少或暂停举借新债。《预案》也特别指出,属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的,在终止应急措施之前,政府主要领导同志不得重用或提拔;属于已经离任的政府领导责任的,应当依纪依法追究其责任。20177月召开的全国金融工作会议强调,各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任。

    ()举债额度、主体、用途、偿还管理是地方债务管理的主要内容

    中央管理地方政府债务的具体内容包括债务额度管理、举债主体管理、用途管理、偿还管理等方面。

    地方政府性债务管理的核心是审批制下的限额管理和额度分配。《意见》规定,对地方政府债务实行规模控制和限额管理,地方政府举债不得突破批准的限额。分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。《实施意见》具体指出,地方政府债务总限额由国务院根据宏观经济形势和财政政策的需要合理确定,具体分为一般债务限额和专项债务限额。省级财政部门提出省本级及所属各市县当年政府债务限额,报省级政府批准后下达各市县级政府。

    规范举债主体是地方政府性债务管理的重要抓手。《预算法》明确了发行地方政府债券是地方政府举债的唯一合法方式,《意见》和《实施意见》均强调剥离融资平台公司政府融资功能,融资平台公司不得新增政府债务。《意见》还指出,政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借。为了切割地方债,财政部也明确表示,融资平台2015年后举债不属政府债务。财政部等六部委于2017426日联合发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》要求推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资。地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。融资平台公司在境内外举债融资时,应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能。财政部于2017528日颁布的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》和20171110颁布的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》均是对地方政府利用政府购买服务和PPP等途径违规提供担保、借助融资平台公司等主体违规举债行为的纠正,强化了政府部门是地方政府举债的唯一合法主体这一规定。另外,财政部、发改委、人民银行、银()监会、证监会等部门发布了一系列文件,明令禁止作为资金供给端的金融机构向融资平台公司等提供具有政府违规担保的融资。[3]

    对地方政府融资资金的用途进行管理能抑制地方政府非理性融资需求、避免盲目扩大债务规模。新《预算法》和《意见》均规定,地方政府举借的债务,只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出。2016119日财政部颁布的《地方政府一般债务预算管理办法》、《地方政府专项债务预算管理办法》中明确规定,发行的一般债券或专项债券不得用于偿还一般债务或专项债务利息。2017516日由财政部和国土资源部联合印发的《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》对地方政府专项债管理进一步精细化,首次建立了严格根据项目发行的地方专项债——土地储备专项债券,规定土地储备专项债券资金只能专项用于土地储备,任何单位和个人不得截留、挤占和挪用,不得用于经常性支出。该《办法》是对原来的专项债集中发行和管理制度,逐步完善为按项目进行发行和管理办法的首次探索。之后试点发行的收费公路专项债券、棚户区改造专项债券也作出了类似规定。

建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制是完善地方债管理体系的重要内容,其最终目的是保证债务的按时偿还,降低债务违约风险。对此,中央政府从债务本金偿还、利息偿还、偿债主体责任划分、债务风险应急响应机制等方面全面介入地方债务偿还管理。《意见》强调地方政府债务要分门别类纳入全口径预算管理,明确将政府性债务划分为一般债务和专项债务,前者主要以一般公共预算收入偿还,后者以对应的政府性基金或专项收入偿还。《地方政府一般债务预算管理办法》补充指出,一般债务本金通过一般公共预算收入、发行一般债券等偿还。一般债务利息通过一般公共预算收入等偿还。《地方政府专项债务预算管理办法》则补充指出,专项债务本金通过对应的政府性基金收入、专项收入、发行专项债券等偿还。专项债务利息通过对应的政府性基金收入、专项收入偿还。近期试点的土地储备专项债券、收费公路专项债券和棚户区改造专项债券的偿还管理则更为严格。三者对应的管理办法强调,发行专项债券的项目应当有稳定的预期偿债资金来源,对应项目的政府性基金或专项收入应当能够保障偿还债券本金和利息,实现项目收益和融资自求平衡。

    ()平稳过渡和应急救助是地方债务管理的重要补充

    为了硬化预算约束,防范道德风险,《意见》明确规定,地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央政府实行不救助原则。两年之后颁布的《预案》对这一点再次做出了强调,并指出存量担保债务和存量救助债务均不属于政府债务,同时将债务风险事件级别划分为四个等级,提出了相应的应急响应、处置措施。

    为了保证政策的平稳过渡、减少对经济运行的过度干扰、避免引发区域性债务风险,在条件允许的适度范围内,实际管理中作了一些调整。例如,经济新常态下地方财政收支矛盾突出,鉴于稳增长压力下地方政府承担的基础设施等公共项目投资支出依然较多,以及虽然通过PPP、政府引导基金、专项建设债等方式引入社会资本参与公共基础设施的建设,但私人资本的输血功能非常有限,很多在建项目仍不得不通过融资平台进行融资。[4]其实,《意见》中也指出要确保在建项目后续融资。

    虽然国务院和财政部均发文强调中央政府对地方政府的债务实行不救助原则,但在单一制政治体制下,这是难以做到的。《预案》也规定当发生Ⅰ级债务风险事件时,必要时由财政部向国务院报告,国务院可以对其提前调度部分国库资金周转,成立工作组进驻风险地区,予以指导和组织协调。虽然中央政府多次发文强调地方政府对清理、甄别后的融资平台债务等或有债务的担保和救助责任有限,但在实际操作中债务主体划分难以明晰,责任难以切割。

    另外,为了规范地方政府性债务管理、缓解地方政府偿债压力,在新《预算法》授予地方政府发债权和20141023日《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》颁布后对地方政府债务进行清理、甄别、分类的基础上,2015年开始了地方政府存量债务的置换工作。当年财政部向地方下达置换债券额度3.2万亿元,实现了对当年到期债务的全覆盖。被置换的存量债务成本从平均10%降至3.5%左右,预计为地方每年节省利息2000亿元。按照国务院和财政部的工作部署安排,债券置换工作将在2018年收官,累计发行置换债券逾12万亿。

    四、我国地方政府债务管理存在的问题

    地方政府举债融资将长期存在,因此对地方债的管理也将是一项长期性的系统工作。全面“营改增”之后,地方主体税种还未建立起来,叠加经济新常态对地方财政收支的影响,地方政府融资需求有进一步增大的趋势。因此,任何现行地方债管理中存在的问题都需引起高度重视,否则其危害将可能被逐渐放大。

    第一,从总体上来说,地方政府债务不存在危机,也不会引发区域性和系统性财政金融风险,但是在个别地区出现了债务偿还问题。财政收入增速放缓、支出刚性增长压力凸显,财力相对薄弱地区政府性债务的偿还是一个须高度重视的问题。虽然通过债务置换有效缓解了部分偿债压力,但是债务置换额度的分配是否覆盖了地方政府真实的债务规模、地方政府与各类违规隐性债务是否能划清责任界限仍不得而知,这可能会直接导致低估地方债务问题的严重性,而且债务置换只是缓解而并未解决债务问题。如近期被财政部核查出并通报处理的河南、重庆、四川、山东、内蒙古等地区的违法违规举债担保问题就是给部分地区带来严峻偿债压力的原因之一。

    第二,迟迟未能出台实施细则的新《预算法》对地方债务的管理不到位,游走于新《预算法》之外的举债方式仍然存在。新《预算法》规定,除了在国务院批准的限额内举借债务外,地方政府及其所属部门不得以其他任何方式举债。财政部门对地方政府债务实施监督。但在实际中仍然存在各类不受新《预算法》约束、脱离财政部门监管的具有地方债性质的债务,如发改委主导的专项建设债、近年来规模急剧膨胀的政府引导基金、借PPP或政府购买服务之名而变相举借的债务等,降低了地方债管理的规范性和统一性。

    第三,相对地方财政收支缺口,地方债批准额度偏小。近几年地方政府基础设施建设支出规模每年在几万亿元左右,一般预算可用财力有限,几乎靠借债融资,而中央每年批准的地方专项债额度仅几千亿元。[5]即使包括一般债务额度在内的新增地方债额度,2016年只有1.18万亿元,2018年也不过2.18万亿元。地方政府反映举债规模杯水车薪,很难满足需求。当然,在我国目前体制下,地方政府举债融资的需求有扩大化的倾向,对此应有个合理的界定,并在此基础上尽可能用批准的额度满足地方政府的融资需求,落实地方债限额管理的有效性。

    第四,地方债的发行方式太单一,限制了地方政府灵活安排发债方式以降低融资成本的主观能动性。财政部于2017220日发布的《关于做好2017年地方政府债券发行工作的通知》指出,2017年地方债通过公开发行和定向承销两种方式发行。公开发行的地方债通过招标和公开承销方式,由承销团面向全国银行间债券市场、证券交易所债券市场发行。定向承销方式用于发行置换债券。2017年地方政府债券的发行方式以公开招投标方式为主。其中,公开发行占比为75%;定向发行占比25%[6]新增地方债的发行绝大部分都以集中、大规模地公开发行方式为主,部分地方政府反映现行发行方式带来了成本高、时间慢、周期长等问题。这种一刀切地大规模集中发行限制了地方政府在发行方式、发行对象和资金成本等方面进行自主选择的灵活性和主动性,也会抑制地方政府发行债券的积极性,甚至出现地方政府入不敷出但同时地方债额度却使用不完的局面,降低了地方债限额管理制度的有效性。

    五、完善我国地方政府债务管理的政策建议

    我国地方政府债务管理中存在的问题既有体制机制层面的原因,也有具体技术操作方面的原因。因此,完善地方债管理的相关制度,规范地方举债融资行为,“开前门、堵后门、严监管”,是提高我国地方债务管理水平的重要途径。下面从六个方面具体阐述完善地方政府债务管理的建议或思考。

    第一,加快出台新《预算法》实施细则,规范地方债的发行和管理。尤其在地方债管理主体责任划分、债务额度的确定和调整依据、债务资金的使用管理、违法违规变相举债的界定和处理、隐性债的界定和统计等方面需做出切实可行的详细规定。地方债管理精细化水平的提升并上升到法律层面,无论在制度上,还是技术上都将极大地促进地方政府举债融资的健康、可持续发展。根据新《预算法》规定,财政部门在地方债务管理中起主导作用。新《预算法》实施细则应对这一点做出详细阐述和明确规定,赋予财政部门主导地方债管理的职能和权力,以构建统一、规范的地方债市场。尤其是对于冠金融债之名、行财政资金作用之实的专项建设债和借助市场力量发挥财政资金杠杆作用的政府投资引导基金和PPP等融资方式,也应纳入《预算法》管理之中,严格接受财政部门的统一监管。

    第二,加大地方债务核查和统计力度,加强对地方政府举债融资行为的监督和整治,探索设立各类专项债券以在机制上防范违规变相举债行为,建立和完善地方债预警和应急处置、救助机制。将强化执法和责任追究作为加强地方政府债务监督的重要抓手,经常性组织开展专项核查,对违法违规举债担保行为零容忍,依法问责到人,遏制违法违规举债担保行为蔓延。严格清理和整治地方政府在国务院规定的限额之外的违规变相举债,禁止地方政府及其所属部门在PPP项目、政府购买服务中通过向社会资本方承诺回购投资本金、承诺最低收益等方式形成地方政府的隐性债务。通过严格界定参与各方的责任、促进市场化运作水平、减少政府的直接干预、提高社会资本的参与程度等手段来遏制地方政府的变相举债行为。

    在土地储备专项债券、收费公路专项债券和棚户区改造专项债券试点的基础上设立更多的专项债券品种,强化专项债管理中项目收益和融资自求平衡的管理理念,通过加强专项债券项目对应专项收入、资产的偿债保障作用,提高地方专项债管理的精细化水平,从机制上堵住融资平台公司等企业借用土地、市政基础设施等进行抵押担保形成地方政府的违规变相举债融资。

    另外,完善地方政府性债务风险评估和预警机制,定期评估各地区政府性债务风险情况并作出预警。完善地方政府性债务风险应急处置和救助机制,对确实存在偿还困难的地区(如国务院划定的Ⅰ级(特大)债务风险事件),在划清地方政府责任和义务的前提下,中央政府可考虑提供一定的财力支持(但需严明事后扣回的要求),以有效防范和化解区域性财政金融风险。

    第三,适度扩大地方政府债务额度。当前,我国仍处在城镇化和基础设施建设高峰期,叠加经济新常态下财政所承担的稳增长压力加大,地方政府建设任务重,融资需求大。在承担稳增长职能的公共财政框架下,“保基本”的经常性支出、民生支出必须足额保障,合理的资本性支出需求也应得到满足。鉴于我国债务水平低于主要市场经济国家和新兴市场国家,债务规模和债务风险可控性较高,适度扩大地方政府债务额度是必要的,也是可行的。王朝才和邹治平(2005)指出,地方债额度扩大所带来的地方债务的显性化和“直接化”,能让政府对自身债务有更清楚的认识,有利于财政风险的防范和控制。考虑到当前地方政府融资需求中包含诸多非正常需求,存在一些地方政府融资搞开发、超常规搞建设,动不动就重建的现象,全面满足地方政府融资需求也是不正确的、不必要的。因此应对地方政府融资需求进行甄别或控制。一是在适当放大额度的前提下,严格禁止突破。二是中央可每年就地方建设融资制定指南,如规定资金用途或建设方向,然后由各地上报中央统一核查批复,类似于日本的地方债年度计划。

    第四,可借鉴日本的缘故债制度丰富我国地方债发行方式。缘故债,是私募债券的一种,它仅以与发行者有特定关系的投资者为发行对象。缘故债的投资者主要是银行、信用合作组织等金融机构。因此,缘故债券实际上是定向发行的具有私募债性质的债券。包括缘故债在内的灵活多样的集资方式,保证了日本公路建设需要的大量资金(李建国、黄健,1986)。允许发行私募债的关键在于发行额度是严格核批的,私募机构也是公开的,私募债也是纳入政府债务进行统一管理的。这些都可借鉴日本缘故债的发行和管理制度。

    第五,完善地方政府信用评级制度,提高评级结果的独立性、客观性、完整性和权威性,为地方债发行方式多样化和融资方式多元化提供配套制度支持。一方面,地方政府需加强信息公开的力度,如建立权责发生制政府综合财务报告制度,推动地方资产负债表的编制工作,部分不便公开的信息可与评级机构签订保密协议,为评级工作提供数据支撑。另一方面,评级机构需秉持独立、公正、客观的原则,提高评级指标的科学性和完整性,全面反映地方政府偿债风险。体制机制层面,可引入国外优质评级机构参与对我国地方政府的信用评级,用市场化手段推动我国信用评级市场的发展,探索建立投资人为评级机构付费的制度,提高评级机构的独立性和客观性。严肃纪律,研究建立地方债信用评级机构黑名单制度。

    第六,大力发展规范的PPP模式,减轻地方债务融资的压力。PPP模式引入社会资本参与政府的公共支出活动,将财政的公共性和社会资本的逐利性有机结合起来,弥补财政资金的不足并提高其使用效率。《意见》和《实施意见》均指出,剥离融资平台公司政府融资职能后,PPP模式是确保在建项目后续融资及新建项目融资的重要手段。虽然当前PPP有所遇冷,鉴于其所独具的优势,规范的PPP模式仍是解决政府基础设施建设和公共服务供给资金不足的长期有效的融资手段。同时,积极稳妥地推动PPP项目的资产证券化,以拓宽社会资本的融资渠道,借助市场力量降低融资成本、分散风险、提高政府和私人部门的参与热情。

 

参考文献:

1〕李建国,黄健.日本汽车工业夺取世界王冠的道路[J].日本研究,1986(2).

2〕庞德良,唐艺彬.日本地方债制度及其变革分析[J].现代日本经济,2011(5).

3〕宋晓晶.我国地方政府发行公债问题的思考[J].经济研究参考,2011(17).

4〕王朝才,邹治平.关于我国地方政府发行公债问题的几点思考[J].财政研究,2005(7).

5〕王朝才.日本的地方债制度[J].财政,1994(4).

6〕温晓丽.地方政府投融资发展历程及新时期趋势探析[J].地方财政研究,2013(7).

7〕杨灿明,鲁元平.地方政府债务风险的现状、成因与防范对策研究[J].财政研究,2013(11).

8〕张春廷.中国证券市场发展简史(改革开放前)[J].证券市场导报,2001(6).

9〕张帆.美国州和地方政府债务对中国地方债问题的借鉴[J].国际经济评论,2016(3).

 


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