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“营改增”后民族地区健全地方税体系现实困境与差异化探索

日期:2018/11/1 10:21:34 来源:地方财政研究2018年8期 阅读次数:146

 

(中国人民大学,北京 100872

 

内容提要:全面营改增后,如何推进地方税体系建设成为理论与实践迫切需要解决的问题。已有研究基于国家层面的一般性分析,侧重于地方税体系的普适性构建,而在区域经济社会发展存在明显异质特征情况下,对“地区差异”则关注得不够。本文以我国民族地区为研究对象,深入剖析营改增对民族地区地方财力的实际影响以及地方税体系构建中的特征性问题,在此基础上,从赋予民族地区“适度差别”的制度空间、特色地方主体税种培育、增值税分享横向平衡机制设计以及基于纳税人特殊性的税收征收管理制度等方面,提出健全民族地区地方税体系的差异化探索路径。

关键词:营改增  民族地区  地方税体系  差异化

 

2016年我国“营改增”的全面实施,对地方税收利益格局乃至地方经济发展影响重大,无论是基于中央与地方间财政分配关系调整,还是为了推进经济结构调整,或是匹配国家治理体系的现代化,“深化税收制度改革”、“健全地方税体系”都将是“十三五”时期迫切而重要的改革任务。围绕这一问题,理论界进行了大量的研究。但纵观已有的研究分析,大多是基于国家层面的一般性分析,侧重于地方税体系的普适性,而在区域经济社会发展存在明显异质特征的情况下,对“地区差异”则关注得不够。基于此,本文以“营改增”后我国地方税体系迫切重构为契机,深入剖析“营改增”后民族地区的税源特征以及面临的现实问题,试图探寻大国财政如何实现“统一税制”下,地方税制设计一般性与弹性的有效契合,以实现民族地区地方税体系与地区税收能力的匹配性及民族地区发展目标的协调性,最大限度地实现与民族地区治理的有效契合。本文之所以选择民族地区为研究对象,一来鉴于民族地区经济、社会、政治、文化环境等各方面的情况复杂多样,资源禀赋、区位特征与经济结构不同于一般地区,“营改增”对地区财力的实际影响较之一般地区更为突出。二来基于财政自治对于民族地区的重要性,地方税体系提供的财力保障是民族自治地区行使自主管理权的基础,而且财政自治不仅是我国分税制实施的终极目标,也是民族区域自治制度的保障。

一、“营改增”后民族地区地方税体系建设面临的困境

“营改增”作为结构性减税,不仅体现在对企业税负的影响上,对地方政府财力的影响也直接关系着地方税体系建设的目标和制度安排。“营改增”对民族地区地方财力的影响主要来自两个方面,一是增值税中央与地方纵向划分比例的变化,二是减税效应在地区政府间的横向分布。20164月,在“保持财力格局不变、注重调动地方积极性并兼顾好东中西部利益关系”基本原则下,国务院及时制定了《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》(国发﹝201626号)。该文件规定以2014年为基数核定中央返还和地方上缴基数,所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围。对于增值税收入,中央分享50%,地方按税收缴纳地分享50%。在东中西部利益平衡方面,该文件明确以2014年为基数,将中央从地方上划收入通过税收返还方式给地方,确保既有财力不变。调整后,收入增量分配向中西部地区倾斜,重点加大对欠发达地区的支持力度,推进基本公共服务均等化。过渡方案201651日起执行,过渡期暂定2-3年,届时根据中央与地方事权和支出责任划分、地方税体系建设等改革进展情况,研究是否适当调整。201612月,为进一步落实全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案,国务院又出台了《关于实行中央对地方增值税定额返还的通知》(国发﹝201671号)。该文件决定从2016年起,调整中央对地方原体制增值税返还办法,由1994年实行分税制财政体制改革时确定的增值税返还,改为以2015年为基数实行定额返还,对增值税增长或下降地区不再实行增量返还或扣减。返还基数的具体数额,由财政部核定。以上政策有助于地方财力的稳定,但政策的实际效果如何还要结合不同地域的具体情况来分析,对于大多数处于西部的民族地区来讲,区域产业结构的不同特点,所形成的税源结构不同,增值税收入“五五分成”的过渡政策的影响效果将明显不同于东部地区,进而形成民族地区“营改增”后既有问题与现实矛盾交织的局面,这是民族地区地方税体系建设需要客观考量的重要因素。

(一)纵向“五五分成”比例调整与“保持财力格局不变”的困局

地方财力分布格局在初次分配环节是由地方税体系制度和中央与地方政府间收入划分制度以及地方经济发展状况共同决定的利益格局。“营改增”后对民族地区财政的冲击首先来自于自身相对财力的变化,这也是各级地方政府关注的重点。围绕全面营改增后中央与地方分享比例调整对地方财力的影响,国内已有不少学者进行了研究,但往往忽略了中央对地方的增值税税收返还的财力补偿效应,我国增值税分享比例的调整与税收返还机制是一个有机整体,单纯考虑“五五分成”比例的变化而忽略税收返还机制对地方财力影响往往不够客观。因此,本文以2014-2016年“营改增”全面推开前后民族八省区的增值税及地方级营业税收入数据为基础测算财力变化,同时考虑增值税税收返还政策对地方财力的影响。

1  全面“营改增”前后民族地区分享比例调整的两税财力变化

单位:亿元

地区

2014年增值税

2015年增值税

2015年营业税

原分享比例下的地区财力

新分享比例下的地区财力

降幅(%)

增值税增长率(%)

2015年原分享比例下税收返还

原分享比例下的两税财力

地区增值税增长率(%)

新分享比例下税收返还

营改增后地区增值税收入

新分享比例下的两税财力

青海

30.93

22.95

89.61

-25.8

85.61

198.17

46.63

105.77

59.78

165.55

-16.46

贵州

117.03

120.47

353.08

2.94

354.19

827.74

78.36

433.63

300.45

734.08

-11.31

宁夏

38.56

35.73

99.83

-7.34

113.13

248.69

57.38

135.59

82.82

218.41

-12.18

西藏

15.91

17.34

41.61

8.99

49.02

107.97

74.37

58.38

39.58

97.95

-9.27

广西

126.45

139.99

321.9

10.71

391.54

853.43

74.35

463.96

314.48

778.44

-8.79

云南

186.11

190.25

367.68

2.22

562.06

1119.99

51.61

644.78

378.23

1023.01

-8.66

内蒙古

174.02

167.58

317.89

-3.7

516.26

1001.73

41.97

587.79

320.09

907.87

-9.37

新疆

156.39

140.72

265.12

-10.02

455.07

860.91

32.36

514.72

257.61

772.33

-10.29

资料来源:根据《中国统计年鉴2015》《中国统计年鉴2016》的相关数据计算得出。

数据说明:=2014年增值税税收返还额×1+0.3×2015年增值税平均增长率);=2015年地方营业税收入+2014年地方增值税存量+4×2015年增值税-4×2014年增值税)×25%+营改增后新增值税增长率=4×2015年增值税+2015年营业税-4×2014年增值税)/4×2014年增值税;=2014年增值税税收返还额×1+0.3×);=2014年增值税+4×2015年增值税+2015年营业税-4×2014年增值税)×50%=+⑤。

 

从表1实际测算可以看出,相对于营改增未全面推开试点前按原7525的既得财力,民族地区在新分享比例下财力降幅较大,青海、宁夏、贵州、新疆财力下降在10%以上,其中青海为最高,达16.46%,在全国范围内也属于财力降幅较大的地区,按同样方法测算我国其他省(市),结果显示财力降幅全国最低的两个地区为浙江省和上海市,分别为6.13%5.62%,而且进一步分析还可以看出,地区财力下降幅度是与“营改增”前营业税在地方分享两税中的比重大小直接相关的,民族地区地方税收收入更加依赖于营业税,青海、宁夏、贵州、新疆四个民族地区2014年营业税占两税比重分别大于70%,而全国的平均比重为64.4%

营改增后统一提高地方分享比例,是从全国平均水平来考虑,但由于各地经济基础、经济结构的较大差异,各地税收分布存在极大的不均衡特征,表面上“一视同仁”的税收划分比例变化会导致各地税收产生不同方向及不同比例的变动。民族地区原营业税中传统服务业占比较高,而现代服务业和加工制造业等原增值税行业占比较小。全面“营改增”后分享比例提高,相当于地方财力中原营业税分享比例降低50%,增值税的分享比例提高25%,原营业税占比高的地区减少数显然大于增值税分享比例提高形成的增加数,反之,增值税收入占比高的地区分享比例提高带来的增加数会大于营业税分享比例降低的减少数,民族地区的税收结构显然属于前一种情况,现代服务业、加工制造业集中的东部地区属于第二种情况。

由此,全国统一提高分享比例在一定程度上呈现出“劫贫济富”的特点。这一结果对本身财政自给率已经偏低的民族地区财政处境更加不利,虽然现行政策通过均衡性转移支付来弥补财力受损的地区,但在保持央地财力格局稳定的原则下,简单“一刀切”的分配比例调整,对于民族地区财政会产生逻辑上的两难困境,一方面,民族地区多数为财力损失较大地区,需要中央提高转移支付的力度,在我国目前主要靠纵向转移支付调节地区差异的条件下,意味着中央政府必须保持较高的分享比例以保证政策的实施;但另一方面,单一比例调整方式下中央分享比例过高,同样会降低民族地区分享的收入规模,影响地区积极性的发挥。

(二)分享比例提高下横向税收背离效应加大

全面“营改增”后过渡方案的实施是对中央与地方收入的一次纵向调整,在纵向财力格局调整的背后,不可忽视对地区间横向财力格局的影响。自1994年分税制后,我国增值税确立了以生产地为分配原则的增值税地区间分享制度,由于增值税是流转税,理论上其税负的实际承担者为最终消费者,当增值税应税货物和服务跨地区流动时,会产生增值税收入来源地与负担地相背离的问题,即生产地有机会获得由消费地居民以购买商品或服务的形式承担的增值税,扭曲政府与市场参与者的行为(黄夏岚、刘怡,2012)。增值税税制缺陷带来的横向地区间税收与税源背离问题一直没有得到解决。

随着“营改增”的全面完成,增值税毫无疑问成为我国第一大税种的现实背景下,维持生产地原则不变提高地方分成比例,无疑会进一步加剧增值税既有的税收与税源背离问题。一方面,“营改增”后增值税税源基础的扩大,意味着背离的规模效应扩大,另一方面,为维持现在体制下中央与地方财力格局,国发[2016]26号文统一实行“五五分成”,意味着发生税收背离的税收收入在中央和地方之间分配提高了地方分配比例,由原来的25%上升至50%,相当于放大了由地方承担增值税税收与税源背离风险,会进一步拉大区域间税收分配的不公,进而强化地区间经济社会发展的不均衡状况。

我国民族地区作为欠发达地区,大多处于西部,往往是商品输入地,根据崔治文教授的研究,2011年前我国西部地区为税收流入地,从2011年下半年以后,在“营改增”改革试点过渡期政策安排下,我国西部地区已从增值税净流入地区转为净流出地区,2004年西部地区增值税净转入额为25.98亿元,到2012年已变为净出-38.29亿元,而且趋势还在加剧,2013年净转出额多达-208.63亿元,相当于2012年的5.5倍,同时增值税背离率也从20040.02元转为2013-0.16元。而东部发达省份是制造加工业集中地,往往成为税收净流入地区。东部地区的增值税背离额从2004年的15.94亿元上升至2013年的797.92亿元,区域净税收转入额增加了50多倍,增值税税收背离率从2004年的0.O1元上升到2013年的0.14元,背离程度增长了14倍之多[1]。由此可见,在增值税内在税制缺陷与纵向统一税收分配比例调整的叠加效应下,国家给予民族地区扶持照顾的财税政策功效被侵蚀和抵消,使民族地区处于更加不利的境地。

(三)民族地区地方主体税种的选择性难题

全面“营改增”后,营业税的退出,地方税主体税种的选择与培育成为健全地方税体系的一个关键内容,它决定了地方税体系的性质,以及税收收入的功能和调节力度。理论上地方税主体税种的选择应当兼具地方税的禀赋与主体税种两大参考特征,即从性质上应具有受益税的特点;从税基上讲应税源稳定、宽厚,在地方税收入中占比相对突出。目前,学术界从受益范围、税基的流动性、税源的稳定性等不同角度提出多种地方主体税种的重构方案,比较集中在消费税、房地产税和资源税、个人所得税的改革上。但学界讨论中的地方税主体税种方案大多基于全国税源均质性前提,适用于区域经济差距不大情况下的选择,而我国区域资源禀赋差异和经济发展水平具有明显差异,不同特征的税种在不同区域的税源分布是高度不均衡的,这会造成区域税收能力存在较大差异。具体对于民族地区来说,按照主流理论中地方主体税种的性质,营改增之后几乎找不到满足地方主体税种要求的确定的税种。

其一,从消费税来看,有方案建议将消费税作为地方税种。从总体规模上看,我国消费税规模已经不小,2016年国内消费税达到10368亿元,占全国税收收入比重7.38%[2],但从区域分布来看,东部沿海地区税收比重较高,全国占比居前的省(市)有上海、广东、云南、山东、辽宁、江苏、浙江,其消费税占总体比重分别为10.42%8.49%7.06%5.70%5.83%5.69%5.40%,这里除了云南省属于民族地区外,其他基本都属于进出口贸易发达的沿海地区。虽然云南因为卷烟制造和批发行业的优势而成为消费税大省,但一般预算收入占地方一般预算收入总额比重却不足3%[3]。其他民族地区消费税收入更少,如果把消费税征税环节改为批发或零售环节,由于受人口规模和物价水平较低的限制,西部民族地区例如青海、宁夏、新疆等消费税的财力增长非常有限,而且云南省这样的生产烟草消费税的区域也会丢掉收入,进一步加剧民族地区与一般地区间的税收失衡。

其二,从房产税来看,房产税是目前理论上最适合作为地方主体税种的一个选择,其具有受益税的性质,而且对于经济发展水平较高,人口集聚、房地产存量大、价格高企、土地供应紧张的东部地区来讲,房地产税无疑已经具备作为地方主体税源的潜力,但对于民族地区而言,经济水平以及地理位置决定了房地产税源小,难以保证地方财政收入的稳步增长,起不到主体税种的实质作用,在较长一段时期内不具备成为民族地区主体税种的税收潜力。

其三,从资源税来看,目前理论界主张将资源税作为地方税的理由,主要是基于我国资源区域分布与财政收益的“倒挂”问题,西部地区资源丰富,但财政收入一直困难,资源税作为地方税可以有助于中西部的资源优势转化为财政优势,促进区域间财力协调。民族地区中的资源大省,比如内蒙古、青海、新疆等,2016年资源税比重分别达到8.81%8.13%5.96%,而全国平均占比为1.41%[4],但从性质上讲资源税并不适合作为地方税,虽然自然资源的不可流动性,使其归属于地方税具有征收上的便利,但我国自然资源的国有产权性质以及在地区间的分布不均,决定了资源税归属地方有悖公平原则。从长远看,资源税适宜作为中央税,即使从照顾资源产出地的利益和环境治理的需要,也应当将资源税作为中央与地方共享税更为合适。

(四)民族地区地方税体系的筹资功能与税制结构优化之间的冲突

地方税体系主要服务于地方财政,但作为税制结构的关键部分,地方税体系的制度安排需要在国家整体税制改革框架下来设置。从某种程度讲,“营改增”以及之后的各项税制改革,包括资源税改革的推进,个人所得税、房地产税、环境保护税改革方案的酝酿出台,都是围绕“税制结构优化”的目标展开的。

按照十八届三中全会提出的“完善地方税体系,并逐步提高直接税比重”目标,直接税比重的提高,间接税比重下降将是我国税制结构优化的方向。从全国平均水平看,目前我国以所得税为主体的直接税占税收总收入的30%左右,现行收入划分制度为60%归中央、40%归地方。营改增的全面推进及其后续简并增值税税率等改革,会带来以增值税为主的间接税比重的相对下降,而直接税则具备增长潜力,其原因一是“营改增”的减税效应会带来企业利润的上升,长期来看会增加企业所得税的税源基础;二是我国人均收入水平的提高及下一步个人所得税的改革完善,个人所得税具备增收潜力;三是房地产税的适时开征,房价高企的地区会带来可观的税收增加。所以整体来看,我国未来直接税比重会有所上升。

税制结构优化调整对经济增长的效应具有区域差异性(梁红梅,2016),地方税收体系的构建须与经济发展水平相适应,以促进区域经济协调发展。对于经济发达地区,经济发展已经达到或接近中等发达国家,税源基础的变化使得直接税征收具备较为充沛的税收潜力,可以作为间接税降低的替代性税源来维持地方财力的稳定性。但对于民族地区,承接税制改革的经济基础和税源基础相对薄弱,过度削减间接税会产生民族地区的地方税体系的筹资功能与税制结构优化调整之间的矛盾。首先,民族地区大多位于我国西部,当前西部大开发的税收优惠集中在企业所得税上,营改增带来的长期经济效益难以在企业所得税税收上有明显表现;其次,个人收入水平低,所以个人所得税收入也比沿海地区低很多,有可能会形成“富愈富,贫愈贫”的恶性循环;再次,如前所述,民族地区的地理位置、区位特征以及经济水平决定了房地产税源基础短期内难以成为地方主体税种。因此,客观上税制结构优化的标准在民族地区应有不同的要求,民族地区地方税体系构建中要考虑如何与税制改革相衔接的问题。而且,更为重要的是,以个人所得税、房地产税为主的直接税制结构的调整背后的主要目的是基于加强税制的收入再分配功能。为此,针对不同地区、不同群体税收调节的差别原则会随着直接税的壮大而应有更充分的应用,比如个人所得税中生计扣除标准的地区差异化,房地产税差别税率的使用等等。

综合上述分析,可以看出“营改增”对民族地区的实际影响效应有别于一般地区,在地方税体系建设中面临一些特征性问题。本文认为,在建立现代财政制度的进程中,健全民族地区地方税体系的现实路径选择需要在全国层面一般性分析的基础上,结合经济社会发展目标定位、税情的区域性特征,在坚持分税制改革方向的前提下,赋予一定的“适度差异空间”,以更好地发挥财税制度在民族地区治理中的基础作用。

二、健全民族地区地方税体系的基本思路

健全地方税体系,在国家层面应本着顶层设计与统筹平衡的原则,在全国税政统一的基础上,实现地方税体系构建的规范化与差异化。对于民族地区,应当立足于实际情况,考虑民族地区的现实需求与税源结构赋予具体合理的“差异空间”。本文认为有四个基本观念应予明确。

(一)地方税收入规模

民族地区事权与支出责任划分的复杂性,决定了民族地区事权、财权和财力匹配模式不同于经济发达地区,作为财政收入初次分配环节的地方税收入规模和地方财政支出规模并不是一个完全相等的概念,由此民族地区因地理环境、区域功能及经济基础的差异决定其地方税收入规模有别于一般地区,纯粹以资源配置的效率原则设计民族地区财税体制,实则有悖于财政公平要求。

(二)地方自住性收入

在现阶段我国单一制中央集权的地方税实践中,财政体制涵义上的地方税更具有实际意义,即财政体制调整时划分给地方政府的税收就是地方税(地方税体系构建背景下的地方税源优化),因此,地方自主性收入的获得比地方独享税种对民族地区更为重要。

(三)地方税种灵活性

地方税本身涵义中就包含了地方税与地方经济相互协调的关系,地方主体税种及辅助税种的配置选择是一个基于客观经济发展和政策引导的结果,并不是事先设置好的一个或几个税种,因此在中央政府拥有税收基本立法权限的基础上,地方税种的选择和培育上应体现一定的灵活性。

(四)地方税制与地方经济

寻求民族地区地方税体系构建上的适度差异不能等同于区域优惠政策,而是在符合民族地区实际经济环境条件的基础上,更好地体现地方税制与地方经济之间的协调发展,这种积极的“差别化”治理路径,是原则性和灵活性辩证统一在财税领域的充分体现。

三、民族地区地方税体系建设的现实路径选择:差别化探索

地方税体系的构成主要包括税权划分、纵向财力分配、税种配置以及税收征收管理机制等方面内容。在民族地区地方税收体系建基本思路下,本文主要从民族地区的地方税权、纵向财力分配、地方税种配置以及税收征收管理机制四个方面,提出差别化探索我国民族地区地方税体系实现途径的建议。

(一)适度分权原则下发挥民族区域自治优势,赋予民族地区进行差别化地方税体系建设的制度空间

民族地区地方税收体系是实施民族区域自治制度的财力保障及财政治理的重要手段,在体制与政策空间上有其独立存在的法律依据。我国宪法和民族地区自治法从基本层面赋予了民族地区财政自主权的法律保障,这是民族地区实施地方税建设差别化探索的法律基础。但实践上民族地区财政自主权并没有得到充分有效的实施,2015年《中华人民共和国立法法》修改以来,立法权重心逐步下移,这对落实完整的民族区域自治权,具有良好的示范效应,2016年财政部、国家税务总局关于全面推进资源税改革的通知中,明确提出税政管理权上的适度分权原则,可以说,适度分权及如何进行分权是目前地方税体系改革中的关键甚至是核心环节。无论从法律基础还是从经验积累上,民族地区都具备作为“营改增”后进行税权划分“先行先试”区域的优势。因此,首先要在地方税权配置上契合民族区域自治精神,尊重和体现民族自治地方的自治权,中央政府可以给予民族地区较之其他省、直辖市更广泛、灵活的税收立法权和税收政策调整权,为民族地区在地方税构建中进行差别化探索创造一个宽松的制度环境。具体来讲,全国普遍征收的中央税与共享税(如增值税、企业所得税等)税收立法权由中央集中行使,以保证税收政策的基本统一,地方特征明显的税种的税收立法权下放至民族地区政府,让民族地区政府根据区域差异来设立区域性税种,并构成地方税体系的一部分。同时,对改革中的资源税、房地产税,在维护统一税制的基础上,赋予民族地区政府一定的税收调整权利,地方政府可根据当地经济发展状况、生态环境破坏程度适时调整资源税额(或税率),促进地方税制与当地经济社会发展的协调。

(二)基于民族地区税源基础培育特色主体税种

地方税主体税种的选择历来是地方税体系构建的关键问题。税收划分理论中适合作为地方主体税种的选择,是基于税源分布均质性前提的一般性探讨,而世界各国地方税体系的实践更多是“税种属性、经济发展状况、税收征管水平、文化传统、民众认可度等诸多因素平衡之后的产物”[5]。虽然从税种性质上看,财产税是普遍被认为最适宜作为地方税的,但统计显示,在OECD国家中以财产税为地方主体税种的比例只有47.06%[6],仍有一半以上的国家选择商品税或所得税类为地方主体税种。

我国经济经过四十年改革开放,二十多年分税制的运行,当前建立现代财政制度要求我国地方税体系构建不能忽略大国经济中区域经济发展的层次性,国际经验的借鉴更需要考虑国情差别。由于我国地域辽阔,多处于西部的民族地区与东部、中部地区在经济发展水平、资源禀赋、城市化水平等方面存在诸多差异,税源分布的不均衡性构成地方税体系建设的制约因素,因此,在地方税种选择上不宜过度追求简化税制的目标,地方税标准模式会导致对地区特色税源的排斥。

对于民族地区而言,首先,民族地区地方税制中的突出问题主要还是基于地方税收入规模小而展开的,因此收入原则在地方税主体税种的选择和设置上应放在首要位置,而不是单纯拘泥于理论要求。其次,从民族地区所处经济发展阶段和自身税基特点来看,在较长时期内直接税的提高潜力有限,房地产税、个人所得税尚不能提供支柱型收入来源,而以自然资源为征收对象的资源税和耕地占用税目前在民族地区明显高于一般地区(具体数据如表2),民族地区应积极加强和培育这两个税种,而且征管难度的约束小,在短时期内可以作为民族地区主体税源,弥补地方财力不足。

2  2016年民族地区资源税与耕地占用税占比情况表

单位:万元、%

地区

资源税

耕地占用税

地方级税收收入

两项税收占地方级

税收收入比重

内蒙古

1181562

2620096

13407911

28.35

贵州

231524

1461449

11222911

15.08

广西

172170

1220731

10492229

13.28

新疆

526255

532125

8834171

11.98

青海

148436

56362

1824445

11.23

宁夏

104948

73249

2516116

7.08

云南

172422

612798

11770258

6.67

西藏

10451

17224

999505

2.77

民族地区平均

2547768

6594034

61067546

14.97

全国平均

9193789

20076952

650464978

4.50

数据来源:2017年《中国税务统计年鉴》。

 

(三)共享税模式下赋予增值税横向财政均衡功能,拓展地方税体系的实现途径

全面“营改增”后,无论从税收规模还是税收结构上我国都进入实质上的“大共享税时代”,2017年,国内增值税56378亿元,占全国税收收入的39.05%,加之企业所得税32111亿元和个人所得税11966亿元,共享税比重达到69.59%[7]在这样的税情背景下讨论地方税体系的构建,不应仅局限于税收理论或法律概念上的地方主体税种或独享税种,还应着眼于如何保障地方能够获得稳定预期的税收收入,促进地方政府积极性的发挥。

“营改增”后拓展民族地区地方税体系的实现途径,还需从共享税特别是增值税的分享机制中找到突破口。虽然目前中央出台了增值税中央与地方“五五分成”的划分方案,同时,规定中央集中的收入增量通过均衡性转移支付分配给中西部地区,从2016年起,中央对地方实施增值税定额返还。但简单地提高增值税地方分享比例不是一个好的选择,增值税生产地分享原则的缺陷一定程度上会抵消转移支付制度的真实功效,一方面会进一步扭曲地方政府行为,地方政府对经济生产资源配置的干预加深,另一方面是加剧地区间横向财政受益不公。建议结合我国民族地区与一般地区经济差距在长时期内存在的现实,借鉴国际上相关国家的作法,在增值税收入分配中适当引入横向财力平衡机制。改革以统一的按比例分享进行增值税中央与地方收入划分的做法,增值税的收入划分中体现出区域动态的差异性,这种差异性不同于分税制前实施的不同地区不同财政收入划分比例的模式,而是“基于政府间支出责任和财力分配格局需要、税收体系现状、增值税特征属性、受益的公平合理、对地方政府的激励等”[8]进行科学合理设置,具体来讲,可在中央与地方先按现行“五五分成”固定比例的基础上,对于地方分享的部分基于消费地原则和财政均等化原则,依据各省(自治区)消费水平、常住人口、财政自给率三个因素,分别赋予不同的权重来确定增值税分享比例,同时,搭建沟通协调机制缓解矛盾冲突。

对于民族地区来讲,其优势一是以消费水平和常住人口为标准可以体现出增值税分配的消费地原则,化解税收和税源背离,符合增值税税收收益地区间分配的公平正义;二是以财政自给率为标准,赋予增值税一定的财政平衡功能。财政自给率低[9]的地方,设置较高的分享权重(具体分享机制设计另文探讨),民族地区与一般地区相比,财政自给率明显偏低,“十二五”期间平均不足40%,由此可以缓解民族地区间财力和基本公共服务供给的不平衡状态,同时共享税收入划分相对于转移支付处于财力初次分配阶段,直接依据各地的实际条件使其分享相应的税收收入,有利于民族地方政府积极性的发挥,避免大规模转移支付的上下流动,提高民族地区治理绩效。

(四)基于少数民族地区纳税人的特殊性提升税收征收管理服务质量

税收征收管理制度是地方税收体系不可或缺的一部分,是将经济税源和纳税人应纳税额转化为政府实际税收收入的关键环节和有力保障,既是税务机关征税能力的体现,也对纳税人纳税行为产生影响。因地理环境,经济条件和民族历史文化、风俗习惯存在的差异影响,少数民族地区与其他地区相比,其纳税人相对较为特殊,给民族地区的税收治理带来诸多问题,反映在税收政策上的理解和执行上,比其他地区需要更高的税收征收管理服务质量和更大的征收管理成本。一些在发达地区容易形成共识的税制改革方案,可能在民族地区实施存在着征管上的困难。

“营改增”后,由于地理位置制约,少数民族地区以信息化为基础的纳税服务体系尚未完全建立,少数民族纳税人获得增值税抵扣发票的困难相较一般纳税人要难,而且民族地区服务业以依靠劳动力服务为主,所占比重大大超过知识密集型服务行业的劳动力比重,增值税抵扣发票获取程度,决定了这些纳税人自身和所在企业的税负大小问题。因此,在民族地区地方税收体系构建中,应充分认识和重视税收征管能力和税收征管改革对于推进地方税体系建设的重要性,税收征收管理制度应结合区域实际,简化征管程序,区别对待不同的纳税人,重视提高税务服务质量。

 

参考文献:

1白景明.进一步理顺政府间收入划分需要破解三大难题[J].税务研究,2015(04).

2刘怡,张宁川.消费地原则与增值税收入地区间横向分享[J].税务研究,2016(12).

3,吴姗.增值税央地分享:中国现状"国际比较及政策启示[J].国家行政学院学报,2017(03).

4董雨浦,白彦峰.营改增背景下的增值税分享比例改革:鞭打快牛? [J].税收经济研究, 2017(11).

5廖明月.全面“营改增”背景下差异性地方税体系的构建[J].现代经济探讨,2017(01).

6黄夏岚,刘怡.增值税收入地区间转移的衡量—生产地原则与消费地原则的比较[J].财贸经济,2012(01).

7唐明,熊蓓珍.全面“营改增”后增值税收入划分的政策效应及优化策略[J]. 财贸研究 ,2017(11).

8马万里.健全财力与事权相匹配的财税体制[J]. 管理学刊,2013(04).

9王健,吴群,彭山桂,李永乐.“营改增”是否影响了地方政府土地财政收入[J]. 财贸研究, 2017(12).

10傅樵.基于“营改增”的少数民族地区税制改革[J] .贵州民族研究 ,2016(06).

 


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