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国有资本经营预算支出绩效评价的几个基本问题

日期:2018/11/1 9:49:57 来源:地方财政研究2018年8期 阅读次数:81

李春瑜/中国社会科学院

 

内容提要:国有资本经营预算是政府预算体系的重要组成部分,国有资本经营预算支出绩效评价是财政支出绩效评价的新课题和新领域。国有资本经营预算支出绩效评价有着多元化的评价主体和评价对象,绩效目标应定为于国有资本的结构性调整和国资战略的实现,要从决策、管理、效益三个角度确定绩效评价内容和选择评价指标,并根据支出方向和类型确定评价侧重。要根据“点”“面”结合的原则确定评价思路,国有资本经营预算支出绩效评价组织形式可以多样化,要开展多种类型的国有资本经营预算支出绩效评价。

关键词:国有资本经营预算  财政支出  绩效评价  基本问题

 

为提高财政资金使用效益,加强财政资金支出管理,2011年财政部出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》,提出全面实施财政支出绩效评价,并建立了包括评价目标、评价原则、评价程序、指标体系等在内的财政支出绩效评价基本体系。国有资本经营预算(以下简称“国资预算”)是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算(国务院,2007),是政府预算的重要组成部分,但区别于一般公共财政主体的政府管理人身份,国资预算更强调主体的资本所有人身份,国资预算支出在目标定位、管理模式上都区别于一般的公共财政支出。据财政部网站显示,2017年全国国有资本经营预算收入已经达到2580.90亿元。随着国资预算收支规模的逐年增长,建立科学、规范的国资预算支出绩效评价体系,是财政支出绩效评价课题的丰富和完善,也是提高国资预算资金配置效率的有效手段,具有重要的理论和现实意义。

尽管新《预算法》已经将国资预算列为政府复式预算四大组成部分之一,但围绕国资预算的绩效评价相关理论研究并不丰富。从“知网”搜索情况看,吴晓东2012年曾提出包括目的、对象、原则、指标等要素在内的国资预算支出系统绩效评价体系(吴晓东,2012),但时过境迁,国资功能定位有了新的变化,国资预算也有了新的导向和重点。随后的研究更多是国资预算绩效评价个别理论点的探讨和简化的案例展示(张舒,2013;张天姣,2016;许亚茹,2016;祁化森,2017),整体性和系统性研究还比较缺乏。从实践看,财政部和北京国资委分别在2012年和2013年开始布置国资预算支出绩效评价工作,并出台了相应工作文件,但更多是部门角度具体工作的安排和布置,完备性和科学性还处在探索之中,理论依据也需要进一步斟酌。鉴于此,本文针对国资预算支出绩效评价一些基本问题和特殊问题(相对于一般公共财政支出绩效评价)进行了探讨。

一、评价主体和评价对象

国资预算收支的安排、涉及到多类部门(单位)、多个层级。国资预算的绩效评价,首先要解决“谁评价”“评价谁”的问题。在国资预算绩效评价实践中,发起国资预算绩效评价的主体机构常见的是财政部门和国资部门。201211月,财政部印发了《财政部关于开展2008年-2011年中央国有资本经营预算支出项目绩效评价工作的通知》,从2012年开始试行国资预算支出项目绩效评价,评价由财政部门发起,评价对象仅限于使用国资预算资金国有中央企业,并没有将国资委等中央企业出资人机构作为评价对象,没有将这些机构的国资预算管理职能履行情况纳入评价范围。201311月,北京市国资委印发了《市国资委国有资本经营预算支出绩效评价管理暂行办法》,规定国资委作为评价主体,使用国资预算资金的国有企业为评价对象,同时国有企业也可以作为评价主体,对自身国资预算资金管理和使用效益情况开展自我评价。

国有资本经营预算支出,一般涉及到人民代表大会、财政部门、国资委等履行出资人职责机构、国有企业四个层级。根据《中央国有资本经营预算管理暂行办法》(2016)、《中央国有资本经营预算支出管理暂行办法》(2017)、《北京市国有资本经营预算管理暂行办法》(2011)等相关文件的精神,各个层级(机构)的职能概括如下:(1)财政部门负责确定国有资本经营预算支出方向、重点以及预算支出规模,拟定国有资本经营预算管理制度,布置预(决)算编制工作,审核和批复国资委或其他国资管理单位的预算(建议)草案,组织实施绩效管理,对预算执行情况进行监督检查等;(2)国资委等出资人机构负责提出国有资本经营预算支出方向和重点建议,组织其监管(所属)国有企业编报支出计划建议并进行审核,编制本单位预算建议草案和决算草案,向其监管(所属)国有企业批复预(决)算,组织预算执行,开展绩效管理,配合财政部对预算执行情况进行监督检查等;(3)国有企业(包括国有投资运营公司和一般国有企业)负责向国资委等出资人代表机构申报支出计划建议,编制本公司(企业)支出决算,组织实施相关事项,按照财政部、国资委要求开展绩效管理等。人民代表大会负责国有资本经营预算和决算的批复,对国有资本经营预算的执行情况进行监督。

根据以上表述,各机构在国有资本支出预算中的定位可以概括如下:人大负责决策和监督(预决算的批准、执行监督);财政部门负责统筹和规划(制定政策、确定方向和规模、绩效管理);国资委等出资人代表机构负责组织和管理(组织编制计划建议、草案,绩效管理);国有企业负责执行和实施(申报实施项目,申报和执行预算)。

在以上层级结构和定位职责下,国资预算支出的绩效评价人可以是人大、财政部门、国资监管部门,乃至国有投资(运营)公司,评价对象则呈现出多元化的态征,不是单一的某个层级,而应该是评价人下面的各个层级。沿着“人民代表大会®政府部门®国资委等出资人机构®国有资本运营机构®国有企业”的关系链条,顺序在前的机构都可以作为评价主体,而将其后的机构作为评价对象,按国资预算管理的层级,自上而下地对下级次机构的国资预算安排、管理和使用情况进行绩效评价。

二、绩效目标与评价内容

绩效目标即国资预算资金要达到产出和效果,明确了绩效目标,才能准确界定国资预算资金的评价内容、评价标准和评价指标,绩效目标是国资预算绩效评价的核心和关键。已有国资预算绩效目标研究中,实现国有资本的保值增值和提高国有资本经营绩效是比较普遍的认识。祁化森认为,一般公共预算的基本属性决定了资金绩效侧重的是公共性和公益性,而国有资本经营预算更侧重于国有资本收益(祁化森,2017);许亚茹和王姣认为,国有资本具有一般意义资本共有属性:即追求自身的保值、增值,国有微观经济单位(企业)的营利性也要求一切经营行为以是否有利于企业盈利为准则。因此,国有资本金经营预算绩效评价首先要服务于国有企业和国有经济的效率定位,在此基础上考虑增强政府的宏观调控能力和推动国有企业改革与发展(许亚茹,王姣2016);吴晓东认为,要通过国有资本经营预算绩效评价促进国有资本战略性调整和保值增值,优化国有资本存量调整及增量投入,提高国有资本运营质量和配置效率(吴晓东,2102)。

本文认为,保值增值和资本绩效作为国资预算资金绩效统一目标,有以偏概全之处,也有不适当的情况。2016年,中央国有资本经营预算安排解决历史遗留问题和改革成本支出占当年预算支出的比例大幅提高,部分支出用于化解过剩产能和处置“僵尸企业”,实现国有资本从过剩行业的有序退出(戴正宗,2016),像这类国资预算资金安排,很难以“保值增值”等资本获利目标作为绩效目标。2016年中央国有资本经营预算重点支持中央企业发展高端装备制造、实施对外投资合作等,引导国有资本服务于“中国制造2025”“走出去”等国家重点发展战略,进一步优化国有资本的布局和结构(戴正宗,2016),这类国资预算资金更侧重于国有资本战略引领作用和对整体国民经济促进作用,也不是简单的保值增值。国有资本经营预算支出绩效评价的目标,是通过绩效评价,加强国有资本经营预算资金管理,完善国有资本经营预算管理体制,提高国有资本经营预算资金使用效率和效益,进而使国有资本经营预算支出更好服务于国有经济布局和结构调整,服务于国有企业改革创新,发挥国有资本在国民经济命脉和关键领域的主导作用,实现国有经济宏观调控功能。国有资本的保值增值,只是国有资本经营预算支出的基础性要求,让国有资本经营预算支出在上述国有经济功能发挥中起到重要支持作用,才是国有资本经营预算支出的终极目标,也是国有资本经营预算支出绩效评价的出发点。具体到国资预算支出绩效目标的设定,一定要根据国资预算资金的支出方向、支出目的和资金承载项目内容具体分析,既要突出国资预算资金的运营效率和配置质量,也要结合预算项目所在企业的发展方向和发展战略。

在评价内容方面,国资预算绩效评价的内容应包括国有资本经营绩效和国有资本经营预算执行情况两个方面。经营绩效主要从财务效益、资产运营、偿债能力和持续发展能力四个方面展开,国资预算执行情况的绩效评价分为收入完成情况评价和支出完成情况评价这两部分(吴晓东,2012)。财政部《关于开展2012年中央国有资本经营预算支出项目绩效评价工作的通知》(财企〔2013315号)中,国资预算支出绩效评价的内容包括“资金管理”和“资金效益”两个方面。“资金管理”主要评价每类支出的项目目标和项目决策、资金管理制度建设、资金到位情况和财务处理、资金使用合规性等。“资金效益”主要评价国资预算项目对产业优化升级、资源整合、技术进步、环境改善、社会就业以及提高企业盈利能力、发展能力和上缴税收等放方面的贡献。《市国资委国有资本经营预算支出绩效评价管理暂行办法》(京国资发〔201318号)中,评价内容包括“资金投入”、“资金过程”、“资金效益”、“项目产出与效果”四个方面,“资金投入”主要评价国资预算资金和配套资金是否及时足额到账,“资金过程”主要评价资金使用是否合规、资金及项目是否有效管理、是否按照规定进行会计处理,“资金效益”主要评价国有资本预算收入的及时解缴情况,“项目产出与效果”主要评价国资预算项目的各项产出(数量、质量等),以及效益情况(经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响等)。

总体而言,国资预算绩效评价,要涉及到预算项目决策、预算项目管理、预算项目产出三个环节,从预算资金投入、预算资金控制、预算资金成效三个角度去设定相应的绩效评价内容。

本文认为,考虑到国资预算绩效评价对象多层次性和国资预算类型的多样性,还应该在以上国资预算评价一般性内容基础上,进一步细化评价内容并增强内容针对性。一是评价主体和不同评价对象在国资预算活动中的功能定位存在差别,国资预算绩效评价内容也因评价主体或评价对象的不同而有所差异。当评价对象为企业时,更侧重预算项目对企业战略和经营的支持作用,以及企业项目(资金)管理的科学性和规范性;当评价对象为国资委等出资人机构时,评价内容应该侧重预算项目对国资功能发挥和阶段性国资工作重点的促进作用,以及国资预算管理和监督体系的完备性;当评价对象为财政部门时,评价内容应侧重国资预算统筹和规划职能的管理情况,以及国资预算的整体效果;二是基于不同的国资预算绩效评级类型,确定不同的评价内容视角。国资预算支出项目的评价,侧重项目绩效和项目管理监督,评价视角应该下沉到具体的项目和项目承载企业;国资预算支出政策的评价,重在政策整体效果以及政策的规划与安排,评价视角应该上移到国资和财政部门等统筹规划和监督协调部门。

三、评价指标和评价权重

评价指标是评价内容的细化、量化和具体化,评价权重是为计算评价总分而给各指标的权重赋值。财政部《关于开展2012年中央国有资本经营预算支出项目绩效评价工作的通知》(以下简称“财政部2012”)设置了管理类和效益类两大类指标,管理类包括“资金申请”、“资金管理”两个二级指标,在此基础上按照国资预算管理环节和管理内容,又细化为八个三级指标。效益类指标按照当年度国资预算安排项目的不同类型(经济和产业结构调整、兼并重组、技术创新、节能减排),把“经济效益”和“社会效益”两个二级指标再分解为611个不等的三级指标,从定性和定量两个角度分别进行评价。在权重配置上,管理类指标30%,效益类指标70%,反映了国资预算评价“重结果”的导向,效益类指标中,经济效益30%,社会效益40%,更突出国资预算的社会职能。北京市国资委2013将评价指标分成共性指标、个性指标和自评指标三类。共性指标为预算资金管理类指标,个性指标为产出和效果类指标,按照国资预算项目类型(产业投资、资本改善、科技创新、费用、其他),以及项目所处的阶段(在建类、运营类)分别针对性设定。指标权重上,共性指标(管理类)35%,个性类(产出和结果)55%,自评类(综合)15%,权重配置的原则和财政部2012基本一致。

结合以上评价指标的设置情况,本文进一步总结和提出优化建议如下:一是在国资预算绩效评价大类指标设置上,一般的财政支出绩效评价指标框架基本适用,不需要“另起炉灶”。财政支出绩效评价指标的设置,一般围绕“资金投入、资金管理、资金产出”三个环节,按照“立项决策、过程实施、项目绩效”进行全过程评价。这一指标基本框架对于国有资本经营预算支出基本上是适用的。在国资预算支出绩效评价一二级指标设定上,完全可以遵循财政支出绩效评价指标框架,不需要进行结构性调整和创新。

二是在末级指标设置上,针对评价不同环节设置共性指标和个性指标。在项目(资金)决策和项目(资金)管理环节,不同类型的国有资本经营预算支出项目基本上是相同的,三、四级评价指标的设置也具有通用性,不同类型项目可以使用共性末级指标。但在项目绩效上,不同类型的国资预算项目,项目产出和项目效果有明显差异,例如:费用支出类国资预算项目更侧重项目效果,但资本支出类国资预算项目产出和效果一般要并重;技术创新、产业升级类国资预算项目侧重产出数量、成本和经济效益,公共服务和环保节能类项目侧重产出质量和社会效益等。侧重不同,在末级指标设置的内容和细化程度上就应该有所不同。因此,项目绩效环节的末级指标随项目类型不同而体现出个性化、多样化特征。

三是可以按照评价内容®评价层次的逻辑关系细化指标体系。一二级指标可以按照评价环节和评价内容进行设置,在三四级评价指标的设置上,可以根据评价对象的层级再细化。例如项目管理,在制度健全性、机构完备性的评价指标基础上,其下级指标就可以按照“国资委(出资人代表)制度和机构”,“企业制度和机构”的层次进一步展开细化。

在评价指标的权重设置上,本文进一步总结和提出优化建议如下:一是处理好在建项目和在营项目的权重结构差异。在建项目的评价重点应该是项目决策和项目管理,项目产出主要是评价项目中间关键节点达成情况或阶段性产出情况,产出的评价权重可以低一些。在营项目的产出评价则是重点,产出及效果情况还会影响到对决策和管理环节的评价。

二是处理好不同评价对象(层级)的权重差异。例如,在财政部门组织的国资经营预算支出绩效评价中,是将负责国资预算组织与管理职能的国资委等出资人机构作为评价重点,还是把负责项目执行和实施的国有企业作为评价重点?不同的认识会导致考评权重的不同配置。从道理上讲,“将板子打到国资委”,对加强和提升国有资本经营预算管理无疑是更有意义,但如果是单一的项目评价,基于“点”上的项目问题,上升到“面”上的国资预算管理问题,某种情况下可能也会有“管中窥豹”的牵强。因此,如果是国有资本经营预算支出的政策评价,将国资委作为评价的核心毋庸置疑,但是如果是单一的国资预算支出项目评价,考虑企业是项目的投资主体和管理主体,也是项目投资结果的责任主体,配置在国资委层面的考核指标权重不宜超过国有企业。

三是处理好资金评价和项目评价的权重差异。一般的财政支出评价项目,资金是随着项目下去的,资金和项目是合二为一的,对资金的评价等同于项目评价。但是大部分国资预算经营支出项目,都需要项目实施单位配套资金,国资预算资金可能只占到项目资金较小比例,项目评价和国资预算资金的评价就会有所差异。评价体系中有些指标是和国资预算资金拨付、管理相关的,有些指标是和项目管理相关的,前者的评价权重配置应该高于后者。

四、评价标准与方法

由于国资预算兼具出资人预算和政府财政预算的双重特征,在绩效评价遵循的政策依据和评价标准上,更加丰富和多元化:一是财政预算绩效管理规范和相关标准。国有资本经营预算支出,属于财政预算支出大范畴,在绩效目标设置、预算编制和预算资金使用等诸多环节,遵循的也都是财政预算绩效管理的一般规范。在评价标准设定方面,通行的财政支出标准的设置原则、设置方法对国资预算项目也是同样适用的。

二是国资监管和国企管理规范和相关标准。在评价标准设定上,要充分考虑现行国资管理体制和国有资产监督管理模式。在“管资本”定位下,国资委在投资等方面的一些权限和要求已经下放到国有资本投资(运营)公司,涉及国资日常运营的一些国资监管标准由原来的“制度化”向“原则化”转变。基于国有企业新分类(例如北京国企分成了公用事业、特殊功能、竞争类三类),原来统一的监管标准也开始呈现出多元化的特征。企业层面,在加强党建、突出党在公司治理中的法定地位大背景下,国有控股企业的决策模式也发生了重大变化。国资监管和国企改革的一些新方向和要求,要在国资经营预算绩效评价中充分考虑。

三是其他专项规范。国有资本经营预算支出主要用于国有企业资本金注入、解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出、其他支出三个方面。解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出,是指用于支持投资运营公司和中央企业剥离国有企业办社会职能、解决国有企业存在的体制性机制性问题、弥补国有企业改革成本等方面的支出。根据《中央国有资本经营预算支出管理办法》(财预201732)号文)第九条:解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出实行专项资金管理,相关专项资金管理办法由财政部商相关部门制定。涉及该类支出的国有资本经营预算项目的绩效评价标准,还要考虑相应的专项资金管理办法。

财政支出绩效评价主要采用成本效益法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等多种方法,这些方法在国资预算绩效评价中基本都是适用的。除此以外,还有两种评价思路在国资预算绩效评价中有较好的适用性:一是“由上到下”和“由下到上”相结合。所谓“由上到下”,即从分析国资预算政策,评价财政和国资部门的规划、统筹、决策工作开始,逐步向下延展细化到国资预算项目实施企业的项目管理和运营;所谓“由下到上”,即对企业项目管理和运营中发现的问题,要向上溯源,看国资部门或财政部门的决策和监管是否存在瑕疵。

二是“由面到点”和“由点到面”相结合。“面”是指国资预算管理的政策、决策、规划和统筹,“面”不但影响到被评价的国资预算项目,也会影响到其他项目。“点”是指具体被评价项目的得失和效果,“点”上的有些问题是和“面”相关的,有些和“面”未必存在关联。国资预算支出绩效评价“面”、“点”结合,评价才能更加深入全面。

五、评价组织方式和评价类型

目前主要是财政部门和国资部门组织的、单一的国资预算支出项目的事后绩效评价。本文认为,未来国资预算的绩效评价,在评级组织方式和评价类型上都可以进一步丰富:一是评价组织形式的多样化。要将自评与他评相结合、一般评价和再评价相结合,根据国资预算管理层级,建立多层次、复合型国资预算绩效评级体制。国资委等出资人机构要对国资预算支出绩效评价的范围、频次作出具体的规定,实现国资预算支出绩效评价常态化和进一步规范化。财政部门在国资系统自评价体系基础上,有针对性、选择性地开展再评价工作。人民大表大会可以选择重点项目,委托中介专业机构实施再评价,对国资机构和财政的评价工作实施再监督。可以选择国资预算安排的事前、事中和事后环节,分别展开评价,实现评价工作的全环节和全过程。

二是评价类型的多样化。要将政策评价与项目评价相结合。要在国有资本经营预算支出项目绩效评价逐步成熟的基础上,适时开展国资预算支出的政策绩效评价。区别于项目评价,政策评价更侧重于政策的产出和效果,要在项目整体实施效果基础上做出考量,而不是局限于个别具体项目的得失。评价的对象(层级)侧重于财政部门和国资委时,更适合开展国资预算支出的政策评价,政策评价结果的应用,也将对国资预算管理优化产生更大的作用。

 

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