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论我国政府购买公共服务的边界

日期:2018/9/11 14:21:34 来源:地方财政研究2018年4期 阅读次数:340

张偲/北京大学温来成/中央财经大学

 

内容提要:当前,边界不清与缺乏界定标准,是阻碍政府购买公共服务发展的重要因素之一。本文从边界不清、变相举债和发展不平衡入手,考察了我国政府购买公共服务的现状及制约因素。以市场失灵与政府失灵理论、多中心治理理论和不完全契约理论作为界定公共服务边界的理论依据。在借鉴国外经验的基础上,为界定政府购买公共服务边界提出政策建议,包括基层政府以列举法为主配合负面清单,清晰界定政府购买公共服务具体边界;以转变政府职能、事业单位改革和社会亟需为重点,界定政府购买公共服务边界;根据企业、社会组织和市场体系的成熟程度,及时调节政府购买公共服务的具体边界;完善法律制度,为政府购买公共服务边界界定提供保障等。

关键词:政府购买  公共服务  边界界定

 

近年来,我国政府大力推广政府购买公共服务活动,各地都开展了具体探索,取得了积极成效。同时,还存在一些亟待解决的问题,其中,政府购买公共服务的界限,是较为突出的问题之一,本文就这一主题进行专门论述。

一、问题的提出

(一)现行府购买公共服务的政策边界不够清晰明确

从国内最近几年政府购买公共服务的实践分析,现行政策规范体系主要是描述性规定,缺乏清晰明确的边界。这种状况,在政府购买服务实施过程中,会导致一系列的问题,如寻租行为和腐败事件频发,公共利益无法得到有效保证,引发各类公共风险。或者政府与社会组织之间,难以通过交易和分工从而降低成本提升效率,其功能无法得到有效发挥。政府购买公共服务监督和管理的实际情况是,经常存在“上面一个标准,下面一个标准”,或“一个地区一个标准”的现象,这种界定标准不统一和边界乱象问题,形成了公共服务市场隐性壁垒,阻碍社会资源合理流动和优化配置,难以发挥政府购买公共服务的功能。

(二)政府购买公共服务中出现变相举债现象频发

政府购买公共服务的边界界定不清的情况,在实践中容易出现政府购买公共服务与基础设施等公共工程建设、特许经营等活动相互交叉、混合,导致地方政府变相举债的结果。为了缓解财政压力,一些地方政府以分期政府购买的方式,开展基础设施等公共工程建设,在地方政府债券以外,又产生了新的变相举债形式。另外,界定标准的可操作性不强,也会加剧地区之间政府购买公共服务界限范围的标尺竞争,若某地区扩大购买范围、模糊公共工程和公共服务界限、弱化合规性审批或变相融资,在法不责众心态的驱使下,其他地区就会纷纷模仿。

(三)政府购买公共服务在各地区之间发展显著不均衡

提供公共服务是政府的重要职能,从我国的财政分权体制来看,事权层层下放导致地方政府承担了更多公共服务的实际供给责任。一方面,在缺乏统一的政府购买公共服务界定标准的情况下,地方政府会根据自身要素禀赋,制定符合本地区居民偏好的政府购买公共服务边界,要素禀赋与居民偏好的异质性使得购买公共服务的发展呈现非均衡态势。另一方面,大量文献论证了不同类别服务的排他性存在差异,而使用者作为重要的责任主体之一,如果缺乏必要的边界识别机制,会带来人口流动与公共服务水平的趋同效应,使得地区经济社会发展差距进一步扩大。

为了考察购买水平的地区间差异,我们首先采用剩余分析法,测算了各省、自治区以及直辖市以购买方式取得各项公共服务的实际总支出,然后通过计算Theil指数来衡量不同省份政府购买公共服务能力的不平衡性[1]。表1列出20122015年我国政府购买公共服务水平的Theil指数及其分解情况。可以看出,政府购买公共服务的Theil指数并不算高,平均值约为0.035,但具有明显的上涨趋势;分东、中、西三地区来看,地区之间Theil指数的贡献水平的平均值超过65%显著大于地区内水平,且比重呈现上升趋势。说明我国政府购买公共服务的不均等问题主要由三大地区之间的不均等化导致,并且这种差异随着时间的推移变得日趋严重。

1  政府购买公共服务水平的Theil指数分解及贡献率

年份

Theil指数

区域内

贡献率

区域间

贡献率

2012

0.0303

0.0111

36.63%

0.0192

63.37%

2013

0.0313

0.0108

34.51%

0.0205

65.49%

2014

0.0379

0.0113

29.82%

0.0266

70.18%

2015

0.0367

0.0109

29.71%

0.0258

70.29%

 

二、我国政府购买公共服务边界的现状及问题

经过多年的探索和发展,我国政府购买公共服务规模已有较大幅度增加,据财政部统计,2016年服务类采购同口径规模为4860.8亿元,与去年相比提升1516.9亿元,提高45.4%,占到整个政府采购同一标准额度的18.9%,较上年提高3个百分点[2]。同时,政府购买公共服务的种类逐步拓展,其在转变政府职能、增长供给质量和效率、增进居民福利水平等方面,取得了积极的成效,当然,一些亟待解决的问题也逐步显现。

(一)我国政府购买公共服务边界的现状

当前,国内政府购买公共服务的边界范围,重点依据的是国务院,以及财政部和其他主管部门发布的政策文件。在上述政策文件中,关于政府购买公共服务的界限和标准,主要采取描述的方法。从地方来看,主要通过列举的方式进行界定,目前以发布地方指导性目录来规定政府购买公共服务范围的方式最为常见,据统计,此种地方政策性文件约为60[3]。如20141230日重庆市财政局关于印发《重庆市市级政府购买服务指导性目录》的通知(渝财综〔2014144号)规定了一般性公共服务等6个一级目录,以及各一级目录下的二级目录共计48项。此外,政府部门也会针对某类需要购买的公共服务进行单独发文,如20171012阳市人民政府办公室关于印发《德阳市政府购买棚户区改造服务管理办法》的通知(德办发〔201767号),具体规定了入户调查摸底、可行性论证及评审、征收拆迁服务等六项服务内容。

(二)边界界定存在的问题

1.边界范围的规定较为笼统,不够明确。由于目前发布的政策性文件对政府购买公共服务范围的界定,采用原则性描述的方法,在实际执行中,就容易出现这样的问题。如《政府购买服务管理办法(暂行)》指导性目录包括基本公共服务等,以公共教育为例,在我国涉及义务教育、中等教育、高等教育,以及特殊教育等,到底如何操作,空间很大,较为模糊。而义务教育世界各国一般以政府直接举办为主,是否适合政府采购,值得推敲。又如医疗卫生,涉及公共卫生、一般的医疗、重大疾病的防治等,领域非常宽泛,在具体操作中,如何进行选择,其依据是什么,等等。这种边界范围的规定较为模糊,不够清晰的状况,给具体管理带来了困难、矛盾,也为基层政府违规操作留下了较大的空间。

2.边界范围划分具体可操作性较差。在目前中央部门的政策文本中,采用原则性描述的方法界定其边界,可操作性较差,需要基层政府在此基础上,再编制二级、三级指标,才能进行安排具体各项采购活动。这种状况,在政府购买公共服务初期,给各地政府一定探索的余地,是可取的,但随着采购规模的增加,采购范围的拓展,就可能出现政府购买公共服务的随意性,甚至为某些腐败现象的产生提供了机会。

3.边界范围界定的政策导向性不强。在现行政策文件中,虽然对政府购买公共服务的重要性、必要性进行了说明。但是在现阶段,政府购买公共服务的政策重点是什么,是转变政府职能,还是事业单位改革、提高公共服务的效率等。在目前各级政府购买公共服务目录中,很难看出明确的政策导向,或者政策重点,在政府采购实践中,难以发挥其政策杠杆功能。

(三)政府购买公共服务存在问题的原因

从我国政府购买公共服务的实际情况看,存在上述问题的原因,主要体现在:第一,对政府购买公共服务的理论研究不够深入,理解不统一。根据公共物品理论,公共服务是公共物品的一部分,既包括具有纯公共物品的性质的公共服务,也包括具有准公共物品性质的公共服务。政府购买公共服务究竟包含哪些内容,界定在什么范围,在很大程度上,取决于对公共物品性质的认识和把握,以及对我国经济社会发展环境的判断。如政府机关后勤管理、事业单位后勤管理的市场化改革,推行了很多年,但进展仍不理想。第二,非营利组织等社会组织的发育程度不高,承接购买能力有限。政府购买公共服务的承接对象,是符合条件的各类社会组织。但由于种种原因,除国有事业单位外,我国社会组织发育程度不高,据民政部统计,截至2016年底,全国共有社会组织70.2万个,承接能力有限。这也是中西部地区有些地方政府购买公共服务发展相对滞后的重要原因之一。第三,我国政府购买公共服务起步较晚,各地区发展不平衡,政府购买公共服务,应在什么范围开展,都有一个探索的过程。第四,法律规范相对滞后,对指导地方开展购买公共服务力不从心。中央层面,主要采用“通知”、“办法”、“指导意见”的形式,法律层级相对较低,对政府购买公共服务边界的约束力不强。《政府采购法》与政府购买公共服务衔接不畅,对政府购买公共服务各要素边界的界定和划分,难以在采购内容、方式、程序的有关规定中,找到严谨规范的法律依据。地方层面,政策性文件较多并且标准各异,据不完全统计,截至2017年末,各级地方政府发布的政府购买公共服务的规范性文件295[4],不仅使具体界定工作变得更加困难,而且增加了违约风险,甚至影响公共服务的供给质量。

三、界定政府购买公共服务边界的基本理论依据

(一)市场失灵与政府失灵理论

市场失灵是政府提供公共服务的主要理论基础,公共服务通常具有的非排他性、非竞争性和受益不可分割性等公共物品属性,通过市场配置将存在外部性、信息不对称、竞争不足,而无法实现帕累托最优。此外,市场机制不能满足公共服务的均等化调节,无法保证公共利益。然而,通过政府提供公共服务依然存在不足,包括效率低下、寻租与腐败等,即政府失灵。市场失灵与政府失灵矛盾的对立与调和,是界定我国政府购买公共服务边界的基本理论依据。

市场失灵与政府失灵在政府购买公共服务边界界定中的矛盾,主要体现在成本收益的分歧上,即个体成本收益和公共成本收益的不一致性。一方面,个体成本收益的合理分配,是通过市场竞争机制实现的,但是市场无法达成维护公共利益和实现公平正义的目标。另一方面,公共成本收益问题需要通过政府对资源进行有效配置,但无法取得公共服务在个体层面的成本收益最优。通过政府购买方式,将公共服务的生产和提供分离开,由社会组织负责生产,借助社会组织在生产方面的优势,提高公共服务的效率和质量。因此,在这一过程中,如果社会组织的生产和公私双方的交易,不影响政府职能和公共利益的实现,就可以纳入政府购买公共服务的范畴,反之应由政府独立负责。

(二)多中心治理理论

市场失灵和政府失灵的存在,给公共服务配置带来困难,促使学者们调整研究思路,本质上来说,市场或政府提供公共服务,属于单一主体或者单中心管理模式。奥斯特罗姆通过理论分析和实地调研,提出从多中心角度分析公共事务的治理问题,即多中心治理理论,该理论也可以看作解决“双失灵”矛盾的一种路径。公共服务供给作为公共事务的重要领域,通过多中心治理模式,能够避免走向两个极端(市场或政府单边主导),缓解资源错配、逃避责任和搭便车行为。公共服务供给的复杂性和需求的多样性,要求政府、企业、公民和其他社会组织均参与到公共服务供给中来,各责任主体具有更多自主权和参与权,在追求利益最大化的前提下进行自主管理,在生产、维护、提供、使用和监管公共服务方面展开博弈,通过谈判、协商等途径,建立基于一致策略的合作模式。

多中心治理理论还要求政府购买公共服务边界具有灵活性,即政府通过购买方式所选择的公共服务内容,并非是一成不变的,而应当根据公共服务范围、成本收益比对、公众需求偏好、评估技术水平等方面,建立动态化边界。我国政府购买公共服务的边界和界定标准,主要由政府作为购买主体单方面制定,边界僵化且界定机制单一,在多中心治理理论框架下,政府部门、公共服务承接方和使用者通过多层次、网络化的结构形式,共同确定政府购买公共服务的界定标准,决定哪些公共服务应当通过购买方式提供,从而兼顾各责任主体的利益。

(三)不完全契约理论

不完全契约是契约理论的重要分支,虽然契约的完全性与否在理论界一直存在争议,但并没有阻碍不完全契约理论的发展,当前该理论在产业组织、机制设计、公司治理得到了广泛应用。一方面,政府无论通过何种模式购买公共服务,其本质均为契约关系,通常需要签订购买合同,更加准确的界定是一种短期、正式、显性的合同。根据不完全契约理论,公共服务的供求双方是有限理性的,无法准确预估未来的各种或然情况。另一方面,政府购买公共服务的专项资金需要提前纳入预算安排,审批通过后不能擅自挪用,根据不完全契约理论,如果提供公共服务的社会组织足够强大,作为预算安排的专用性资产可能面临“敲竹杠”带来的额外成本。因此,需要对产权或者剩余控制权进行合理配置。

那么,如何较好的界定和分配剩余控制权呢?本文认为,主要包括两个方面:第一,可测度性,能够测度评估是合理分配剩余控制权的基础。第二,成本、风险和收益可比性。在政府购买公共服务合同履约后,要充分考虑风险损失、成本费用和收益实现,并以此为依据,制定合理的剩余控制权分配规则。因此,在不完全契约理论下,上述两点构成政府购买公共服务边界界定的标准。

四、界定政府购买公共服务边界国际经验

(一)英国界定政府购买公共服务边界的经验

英国政府在公共服务供给方面较早引入市场化竞争机制,就购买者主体而言,包括中央或地方政府,中央政府又可划分为负责宏观统筹的公共服务改革办公室、负责微观规划的决策部门和负责政策落实的执行部门,且中央与地方具有明确且独立的决策权,职能界定较为清晰。从购买服务范围来看,政府购买的公共服务包括与个人、社区服务相关的项目,及部分委托服务项目三种类别[5],强化了服务对象的客体突出性。政府购买服务一般采用合同制,并通过合同流程细节体现和界定不同公共服务的内容和购买模式,如在付费机制方面,根据风险分担和服务类型的不同,分为固定支付、区间浮动支付及按预先制定的标准支付等。

英国通过制度化方式界定政府购买公共服务的边界,在《公共服务协议》中明确购买负责人及其责任、权力、义务,招投标及其他合作方式的具体细节,公众咨询、需求表达及监督的流程规范等,并向社会公开。其他法律文件还包括《公用事业合同法规》、《服务外包委托指导》、《资助和采购最佳实务准则》、《公共服务行动计划》,等等。

此外,英国的“市场检验”也是界定政府购买公共服务边界的有效手段,其实质是引入竞争机制,在预先设定的考核标准下,通过对比政府和私人承担者提供公共服务的效果,确定公共服务供给主体、范围和模式。

(二)美国界定政府购买公共服务边界的经验

美国通过“以公补私”的方式,开展公共服务的市场化配置,由于美国以缓解财政压力为改革初衷,在政府购买公共服务的界定上相对灵活。政府主要负责制定公共服务购买的规划方案,包括购买的目标、承担者的资质、购买方式及考核标准等,如规定美国政府购买公共服务方式为合同出租、特许经营、使用者付费、消费凭单、补贴与税收抵免。对承担者不做具体界定,而是通过引入竞争机制,由公共服务受益者选择提供方,实现“公民消费政府买单”的目的。

美国政府购买服务的内容十分广泛,因此一般采用“负面清单”制度,以“政府固有职能”为准,禁止将政府固有职能委托给非政府部门,并详细列举了政府固有职能的类型,除此之外的公共服务可采用市场化方式提供[6]

美国政府购买服务的灵活性,适应于联邦制的国家结构形式和“自下而上”政策制定模式,但也提高了公共服务边界界定的复杂性。为此,美国建立了较为完善的法律制度体系,为界定政府购买服务边界提供法律政策依据。由于地方政府具有独立的立法权,美国构建了联邦、州、地方的三级法律框架,在规范自由裁量权,划定政府购买服务要素边界及降低风险和债务负担的同时,兼顾各地区政府购买公共服务在经济文化、资源禀赋、需求偏好等方面的异质性。

(三)日本界定政府购买公共服务边界的经验

日本通过规制改革,建立了政府购买公共服务制度,为了在中央、都道府县和市町村的行政建制下,清晰界定各级公共服务市场化配置的边界,日本十分重视政府购买服务的顶层设计和规划。《关于导入竞争机制改革公共服务的法律》是专门规范政府购买服务的核心法律文件,在明确改革目标和意义的基础上[7],通过评估供给效率选择是否采用市场化的方式及配置边界,并且建立了严密筛选机制。

日本政府购买公共服务的模式包括民间委托、政府直接补助和指定管理者三种类型[8],购买模式与服务类型相互交叠,增加了界定的复杂性。为防止可能造成的风险增加、明股实债、目标错配等问题,日本内阁制定了较为完善的政府购买服务配套制度体系,包括预算审批制度、服务筛查制度、绩效评估制度和市场检验制度等。

此外,日本十分重视第三方机构在政府公共服务购买中的作用,设立“官民竞标监理委员会”,委员会成员通过其专业能力甄别政府购买服务边界,指导和监管合同具体执行,降低债务风险和地区间公共服务差距。

(四)经验借鉴

从上述国家的经验来看,虽然各国基于自身国情,在政府购买公共服务的边界及界定标准上存在差异,但仍然具有许多值得借鉴之处。首先,引入竞争机制,有的国家还通过“市场检验”的方式。竞争的前提是具备可比性,或称为评价可行性,即只有能够进行比较的公共服务才能参与竞争。其次,重视顶层设计,各国均在中央设立专门的机构部门,主要负责政府购买公共服务的总体规划、预算安排、监督管理、绩效评价等,这既是政府作为购买主体的职能体现,也是避免公共利益消解、公平正义缺失、政府责任侵蚀等公共风险发生的重要保障。第三,构建完善的法律法规体系,为政府购买公共服务边界界定标准的确立,提供法律依据,其中地方政府具有独立的立法权或者决策权,从而能够有效兼顾地区差异。第四,各国还建立了负面清单制度,第三方指导、监管、问责机制,以及需求偏好显露机制,并通过各类组织化设计提高公众的参与程度,为更好地厘清政府购买公共服务的边界提供制度支持。

五、界定政府购买公共服务边界的政策建议

(一)基层政府以列举法为主配合负面清单,清晰界定政府购买公共服务具体边界

根据现行行政管理体制,我国共有五级政府,公共服务主要由市、县、乡等基层政府向居民、企业和其他社会组织提供,省级和中央直接政府提供部分公共服务,因此,从实际可操作的角度讲,中央和省级政府制定指导性政府购买公共服务目录,以描述的方法为主,列举法为辅,并配合必要的负面清单,对基层政府的购买公共服务给予指导。而市、县、乡等基层政府负责政府购买公共服务的具体实施,则以列举法为主,配合少量描述法及负面清单界定所购买公共服务具体边界,制定执行目录,而不是指导目录。如公共教育,具体可以包括职业技术教育、公务员培训、残疾人康复等特殊教育、社区公益教育、党员教育等等。该目录经同级政府批准之后,具有法律效力,没有列入购买目录的公共服务,各政府主管部门不得编制预算,向社会组织采购。对于个别属于描述的公共服务,如确实需要购买,应设置必要的审批程序,以防止购买公共服务目录执行中的随意性。从税法中税目的制定和实施情况看,以列举法为主的界定方法,是可行的。对于负面清单,可借鉴美国、日本等国经验,首先,凡属于政府核心职能,涉及国家政权,关系社会公平正义的服务,如警察、司法审判、税费征收等,不得列入政府购买公共服务范围;其次,对于不能准确核算成本收益,不能进行市场定价的服务,不得列入政府购买公共服务范围。

(二)以转变政府职能、事业单位改革和社会亟需为重点,界定政府购买公共服务边界

如前所述,依据市场失灵和政府失灵等基本理论,现阶段,政府购买公共服务除具有的一般功能外,其还需要发挥更为主要的政策工具作用。第一,界定政府购买公共服务边界,促进政府职能转变。凡是可通过购买公共服务,转移给社会组织承担的事务,政府逐渐退出直接提供领域,重点抓好合同管理、监督服务质量与效率。例如公共文化、社区养老、公共卫生、环境绿化等等,且随着政府购买公共服务的扩展,同时精简政府机构和人员,降低公共管理成本,转变政府职能,提高政府治理能力。第二,加快事业单位改革。在政府购买公共服务市场成熟的条件下,大量公共服务可通过向社会组织购买解决,就不要大量举办国有事业单位。可加快事业单位改革步伐,将相当部分事业单位改制为企业性质的社会组织,自主经营、自负盈亏、照章纳税,承接政府购买公共服务事项。包括各类社会科学、自然科学课题研究、科学技术推广、一般性新闻宣传等。通过改革,大大减轻国有事业单位对政府财政的依赖,激发其积极性、创造性,为社会提供更加优质的公共服务。第三,界定政府购买公共服务边界,提高政府基本公共服务能力,满足社会亟需公共服务需要。目前,在公共服务领域,教育发展不均衡、看病难看病、社会保障制度不健全等基本公共服务供求矛盾突出,应通过政府购买公共服务,增加供给数量,提高公共服务质量,更好地满足社会公共需要,努力解决人民对美好生活的追求与发展不均衡不充分之间的矛盾。

(三)根据企业、社会组织和市场体系的成熟程度,及时调节政府购买公共服务的具体边界

在理论上,奥斯特诺姆等人认为,多中心治理模式,是当代公共管理的一种较好的选择,包括社会组织以政府合同形式参与公共服务供给,即政府购买公共服务。但具体到一个国家、地区,其边界的界定,还要考虑一定客观条件的约束。如企业制度的完善、社会组织的发展水平、市场体系的成熟程度等。目前,由于种种原因,我国各地区政府购买公共服务发展不均衡,政府购买公共服务的规模较小,2016年仅为4860.8亿元,占财政支出的比例及GDP的比例较小,还有较大的发展空间。因此,根据我国企业、社会组织和市场体系的成熟程度,及时调节政府购买公共服务的具体边界,进一步扩大各级政府购买公共服务的规模,以满足社会公共需要,充分发挥政府购买公共服务的政策功能,为国家经济社会发展战略目标服务。

(四)完善法律制度,为政府购买公共服务边界界定提供保障

第一,在综合考虑各方面意见的基础上,制定《政府购买服务实施条例》等基本法律制度,为边界范围和界定标准提供依据,提高法律地位和效力。同时,编制《政府购买服务实施细则》,基于不同类别、特性和使用范围,具体划分需要通过购买方式的相关公共服务内容、程序和合同签订、执行的方式。地方政府在《政府购买服务实施条例》的基础上,制定符合本地区具体情况的办法或细则,建立完整的政府公共购买服务法律体系。第二,在政府购买公共服务边界界定中,完善使用者参与和公众需求表达机制。(1)重点包括建立和完善政府购买服务听证制度、群众评价制度和巡视制度,将公共服务“购买什么”与、“为谁购买”“如何购买”统一起来。(2)注重培养居民的需求表达意识,使其认识到在选择政府购买公共服务内容和模式中的重要作用。第三,提高信息透明水平,重点对相关购买主体职能发挥情况,公共服务种类、价格、数量、质量,以及资金使用、合同履行、绩效考核、风险分析等信息进行定期公布,为使用主体参与、决策和监督提供信息支持。第三,在法律制度上明确政府购买公共服务边界与其他公共服务提供方式的区别,严格控制利用政府购买公共服务变相融资举债,划分政府购买公共服务与PPP项目建设运营的界限。

 

参考文献:

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4〕林民望.政府购买公共服务:一个整合性分析框架[J].北京理工大学学报(社会科学版),2017年第1.

5〕唐祥来,马秋萍,刘晓慧.政府购买公共服务水平影响因素的实证分析[J].安徽工业大学学报(自然科学版),2016年第4.

6〕何代欣.我国政府购买公共服务的发展方向与路径[J].经济纵横,2016年第3.

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11〕财政部科研所课题组.政府购买公共服务的理论与边界分析[J],财政研究,2014年第3.


 

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