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政府购买公共服务地方实践及理论思考

日期:2018/9/11 14:18:19 来源:地方财政研究2018年4期 阅读次数:213

许航敏/广东财政科学研究所;伍文中/广东技术师范学院

 

内容提要:适应新时代社会公共服务需求多元化和快速增长,各地纷纷推进政府购买服务改革,并取得了明显成效。但实践中也面临着动力不足、购买服务质量和效率不高及绩效评价监督困难等问题,影响着政府购买公共服务的健康发展。本文认为,实践问题的存在反映出理论对政府购买公共服务认识的不足。未来应在深化对服务、公共服务和政府购买等认识基础上,构建有效的激励与约束机制,使政府提供公共服务的责任约束与生产者提高服务质量的行为激励相统一,推动我国政府购买公共服务健康发展。

关键词:产品 政府购买公共服务  绩效  生产

 

党的十九大报告提出,新时代我国社会主要矛盾发生了变化,人民群众不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且对优质教育、文化、住房、家政、养老、健康等公共服务需求也日益强烈。推进政府购买公共服务,提高公共服务质量效率,就成为顺应人民群众对美好生活向往的重大改革。党中央国务院高度重视政府购买公共服务工作,提出到2020年要在全国基本建立起比较完善的政府向社会力量购买公共服务的体制机制。各地积极落实中央决策部署,因地制宜设计方案,扎实推进改革,提升公共服务质量效率,不断满足人民群众的需要。但相对改革目标和人民群众的要求,存在政府购买服务的范围不够宽,数量不够多、质量不够高,绩效评价监督机制不健全等问题。这些问题的存在既有现实工作力度不足的原因,也有对政府购买公共服务理论认识不深的原因。如何适应新时代人民群众对公共服务的更高要求,通过理论研究的深入,解决政府购买实践中的问题,提升公共服务质量和效率,对深化政府购买公共服务改革具有重要意义。

一、政府购买公共服务的地方实践

政府购买公共服务起源于二十世纪六十年代的美国,初衷只是为降低政府服务成本,逐渐演变成政府与社会组织合作承担社会责任的一种方式。随着政府职能转变的深入,我国地方政府借鉴学习发达国家经验,因地制宜开展了实践探索。

(一)广东的实践

广东是在全国较早推进政府购买公共服务的省份之一,2008年就出台以购买服务方式扶持社会组织政策,积极推进政府购买服务改革工作。

1.建立健全政府购买服务制度体系。2009年,广东省财政厅制定《关于开展政府购买社会组织服务试点工作的意见》,在全省试行政府向社会组织购买服务。2012年制定《政府向社会组织购买服务暂行办法》,2014年,修订印发《政府向社会力量购买服务暂行办法》,进一步扩大政府购买服务范围。2017年制定《广东省事业单位政府购买服务改革实施方案》,明确不同类型事业单位政府购买服务定位,以试点方式分步稳妥推进事业单位政府购买服务改革。基本思路是剥离原由事业单位承担的经营服务职能,打破传统建机构、养人员、办事情的方式,树立了“以事定费、以费养事”观念。据初步测算,通过推进政府购买服务,广东省直累计少增加事业编制万余名。

2.优化政府购买服务目录为牵引推进政府购买服务改革。2012年印发《省级政府向社会组织购买服务目录》,2015年印发《政府向社会力量购买服务指导目录》,新目录包括基本公共服务事项、社会事务服务事项、行业管理与协调事项、技术服务事项、政府履职所需辅助性和技术性事务等5个一级目录,57个二级目录,323个三级目录。在目录牵引下,全省各地相继出台符合实际的政府购买服务制度和目录,积极开展推进政府购买服务工作,规模不断扩大,在社区建设、公益服务、教育服务等领域,向社会力量购买服务不断取得突破,成为政府提供公共服务的重要方式。

3.大力培育社会组织承接政府购买服务工作。广东省财政厅结合本省社会组织培育发展情况,制定政府购买服务支持社会组织发展的政策措施,要求财政、民政部门将政府向社会组织购买服务列入重要议事日程,确定重点支持行业领域,支持和引导社会组织培育发展,形成一批运作规范、公信力强、服务优质的社会组织。

4.将政府购买服务改革与预算编制有机衔接。在编制2018年省级财政预算时,将政府购买服务类项目作为运转性项目资金的类型,职能部门在预算编制中需列出购买服务资金需求,以增强政府购买服务资金安排的科学性、计划性和准确性。按不同行业特点和省直部门所属事业单位资金安排情况,在省直部门中选取部分部门,结合2018年度预算编制工作先行开展改革试点工作,为全面推开事业单位政府购买服务工作积累经验。

5.搭建政府购买服务信息平台。依托“广东省政府采购网”开发全省政府购买服务信息平台版块,以实现全省政府购买服务信息统一集中发布,平台开发工作已基本完成,为增强全省政府购买服务信息发布的统一性、规范性,提升政府购买服务信息获取的便捷性提供信平台支撑。

(二)实践成效

1.购买服务广泛开展,规模迅速扩大。按照改革部署,广东对新增或临时性、阶段性、适合社会力量承担的公共服务事项,尽量采用购买服务方式,并且综合采用外包、奖励与补助、委托和特许经营等多样化方式,推动购买规模不断扩大。据统计,2015年全省政府购买公共服务项目18036个,购买规模103亿元。2016年全省政府购买公共服务项目24014个,购买规模252亿元,基本公共服务中由社会力量承担的服务事项为89亿元,相比2015年有大幅增长。

2.生产主体实现多元化,服务效能明显提升。购买方式将部分公共服务转由社会力量生产,将一些服务事项委托给有资质的社会力量承担,全省在教育、卫生、文化、交通、环境保护等领域普遍实现供给主体多元化。通过政府购买服务,改变了由政府包揽公共服务的模式,既能弥补政府部门自身局限性,充分发挥社会力量优势提供专业化、多层次服务,降低了行政成本,提高政府工作效率和服务水平,有效满足社会日益增长的公共服务需求。

3.社会组织蓬勃发展。通过开展政府购买服务,为社会组织发展创造良好的社会环境,实现社会组织质与量的提升。截至2017年,广东社会组织数量居全国第二,覆盖经济社会发展各个领域,社会组织积极参与市场监管、社会治理、公益慈善等领域的公益活动。

(三)改革面临的问题

在各级政府及其职能部门的努力下,政府购买服务工作取得了较好成效,但也存在一些问题,主要体现在以下几方面。

1.政府购买规模较小,质量有待提升,且改革动力不足。长期以来,公共服务基本由政府直接生产,部分公共服务事项承载了相关部门利益,政府购买服务改革不可避免将打破部门既得利益格局,个别部门对此存在抵触心理。尽管迫于上级要求和社会公众压力不得不推进改革,但有些地方搞形式上的购买,未形成实质性的竞争,属“换汤不换药”,不仅政府购买服务规模数量不足,质量与人民群众要求差距也较大。尤其是政府购买服务所需资金主要从部门预算安排的公用经费或经批准使用的专项经费中解决,并未新增专门经费,进一步影响了部门推动改革的热情,改革动力不足。

2.部分地方将购买方式异化为隐性举债的渠道。在当前地方财政收支矛盾加剧情况下,部分地方以“政府购买服务”名义进行违法违规举债融资,加剧财政金融风险。如2015年,珠三角某地级市城市建设局与该市某建设集团公司签订“购买服务协议”方式,由该公司投资200多亿元兴建城市地下管网设施工程,公司以政府服务收入的应收款质押到银行融资。从形式上看,似乎是购买服务,但实际是工程建设的产品,且该工程不能产生实际收益,投资未纳入财政预算,实际属于法违规举债。一旦公司经营不善必然由该市财政承担责任,但该市当年财政收入规模不到500亿,容易造成较大的财政风险。

3.绩效评价与监督机制不完善。政府购买服务效率和质量直接影响到公共服务有效供给和政府履职水平,而科学的绩效评价与实时的监督机制是服务效率质量的重要保障。目前对政府购买服务的第三方评价尚处于起步阶段,财政支出绩效评价指标体系的科学性还需进一步提升。日常监督主要依靠审计、监察和财政监督评价,监督偏向事后环节,时效性有待提升。

4.生产主体数量与公共服务质量不适应改革的要求。一是事业单位政府购买服务改革政策协同难度大。事业单位政府购买服务改革与事业单位改革、政府职能转变和“放管服”改革存在协调统一困难,受事业单位财政经费保障方式调整、人员编制管理模式和人事制度改革等影响,目前国家层面尚无向事业单位购买的具体机制、办法等政策设计,事业单位经费支持方式与实行政府购买服务后“因事定费”的要求尚不适应;二是社会组织发育不成熟。由于体制原因,目前各类社会组织发育不够成熟,民间各类公益性组织、行业组织数量不足,行业自律管理能力水平不高,内部治理结构不够规范,专业人才和管理经验较缺乏,承接服务的能力亟待提升

二、政府购买公共服务实践问题的理论剖析

实践是理论之源,理论又用以指导实践。解决政府购买公共服务问题,需从理论上深入剖析,探寻问题的实质及形成原因,为问题的解决奠定基础

(一)现有理论的基本观点及简要评述

政府购买公共服务是国外发达国家的泊来品,借鉴其基本观点和经验教训很有意义。从我国近二十年的实践看,理论界总体上处于参照学习国外理论阶段,结合国情深化研究不足,普遍认为政府购买公共服务就是构建多元供给模式,即政府将公共服务的供给权限与责任适度地移交给市场与社会组织,构建竞争与合作机制,形成由政府、市场、社会组织多元供给的局面,提升公共服务供给质量与效率。在方法上,总体上也是采取政府采购商品的基本程序和评价方法。本文认为,学界的主流认识和判断主要描述了政府购买公共服务的基本特征,对其内涵认识并不深刻,如对政府为什么要采取购买方式,购买关系中政府与市场主体的责任是什么以及如何划分,如何评价购买服务的质量,如何增强公共服务提供的动力,确保购买服务的质量以满足人民群众的公共服务需求等问题都还缺乏深入的研究。而实践问题的解决思路迫切需要理论的深入分析并提出问题解决的思路与方法。

(二)全面准确认识政府购买公共服务

政府购买公共服务不是个全新的事物,但本文认为,要全面准确认识其本质并不容易,需从以下三个方面逐步深入,并从具体到抽象,形成系统性、整体性认识:

1.认识政府购买公共服务需准确区分服务与产品的差异。公共产品与公共服务是政府职能履行中的两个基础性概念,要准确认识政府购买公共服务,须准确区分产品与服务,否则会影响提供方式与效率。产品与服务是既有共同性又有差异性的两个概念。从共同性看,产品和服务均要求以最经济的成本生产出来,最大限度地满足消费者的需求,更好服务于人的生存与发展,获取最大利益。从差异性看,产品具有稳定的物理形态,能够用相同的功能参数评价质量,其生产和消费既可以同时也可以分离。生产者只需按既定的标准和参数生产出产品,确保产品达到设计功能,至于能否满足消费者的需求,则需消费者对产品的实际使用。而服务是主体以直接的活劳动或凭借某种工具、设备、设施和媒体开展活劳动以满足其他主体需要的互动过程,这种过程性活动因主体的活劳动的发生和停止而及时性的产生和消失。服务不具有固定可见的物理形态,无法像产品那样在物理形态上被储存和提前展示,只能先出售,然后生产和消费的同时进行,无法采用评价产品质量的标准和方法评价服务的质量,其质量取决于主体的过程性活劳动是否达到了消费者的期望,是否对其生存与发展产生了正向的实际效应。从服务与产品的区别和产生效应的途径看,服务的质量评价和质量保障是难点,远比产品要复杂和难以把握。

服务与产品的差异决定了购买服务与购买产品的评价标准完全不同。购买产品是在确定产品质量标准符合要求基础上,选择价格最低的产品,然后通过产品使用价值的连续发挥来满足需求。其基本运行机制是既定质量标准下开展价格竞争,倒逼生产者不断创新技术降低生产成本以提高竞争力。购买服务则是在相同的服务规模和价格水平下,选择质量和效果最好的主体生产服务。其基本运行机制是在既定规模和价格下开展服务质量竞争,倒逼生产者不断加强过程管理,提高服务质量以增强消费者满意感。

2.认识政府购买公共服务需准确把握公共服务与私人服务的差异。私人服务是为满足个体的差异性需求,其提供过程是生产--分配--交换--消费,市场主体在供求关系下,以等价交换方式各取所需,其利益与责任是对称的。在价格机制作用下,个体会根据自身能力和利益预期合理安排生产或消费,实现个人利益最大化。由此可见,私人服务有着内在的动力机制,消费者通过交易与否倒逼生产者不断降低成本和提高质量,以满足自身需求,获取个人利益。公共服务是为满足群体的共同性需求,目的是实现共享。一旦生产就能让群体中的每个人消费,无需经过交易。这就会导致生产者付出成本却未必能获得利益,消费者获得利益却未必需付出成本,结果是公共服务生产消费的利益与责任出现不对称,在市场机制的供求关系下,个体缺乏提供的内在动力。这就需要政府通过税收等方式集众人之财,区分轻重缓急加以提供,满足大家的共同需求,实现群体共同利益的增进,这是政府购买公共服务的目的,评价政府购买服务的成效,不能离开这个根本目的。

相比私人服务,公共服务涉及的主体和利益关系更为复杂,政府购买公共服务存在两层委托关系(如下图):第一层是社会公众与政府间的委托代理关系,即政府提供公共服务与社会公众公共服务需求满足的矛盾关系。在这当中,政府肩负的责任又分别由财政部门和职能部门共同履行,前者负责资金配置,后者负责服务的提供(生产)。由于公共服务提供中责任与利益不对称,缺乏像私人服务中的生产者降低成本提高质量的动力机制,在未建立有效外在责任约束机制情况下,政府部门提供服务过程中容易忽视共同性需求和群体利益,转而追求部门利益最大化,导致公共服务提供要么数量不足,要么质量效率不高,或两者兼而有之。第二层是生产者与政府间的委托代理关系,即公共服务的生产质量、效率与政府公共服务有效提供的矛盾关系。政府部门应通过竞争择优选择最佳生产者,构建科学的管理评价机制,使激励约束兼容促使生产者降低成本提高质量,生产出符合消费者满意的公共服务。两层委托代理关系互相影响,互为支撑。其中,政府提供公共服务具有责任的唯一性而非竞争性,公共服务的生产具有主体的竞争性而非唯一性。社会公共服务需求的满足,取决于两层委托代理中的矛盾关系能否得到解决。混淆提供责任的唯一性与生产主体的竞争性,从“由政府负责提供、直接生产”的一端走向“转移政府责任、多元化主体提供”的另一端,都不是正确的公共服务提供模式,且必然会影响到社会公众公共服务需求的满足。

1  政府购买公共服务主体及关系

3.认识政府购买公共服务需准确理解政府购买的实质。公共服务为何要采用购买方式,前文指出,公共服务的提供是也只能是政府的责任,但由政府提供并非由政府直接生产,提供是责任和利益问题,生产是技术和科学性问题。所谓的多元化供给,实际上指的是多主体生产,市场主体或政府部门谁的生产效率高,就由谁生产。因此,政府购买的实质是政府为更好履行公共服务的提供责任,通过购买方式择优选择最优生产效率的主体进行生产。由于服务的不可贮存性,由政府兴办机构和供养人员直接生产的成本高,通过购买方式有利于减轻政府直接生产公共服务的成本。但购买方式并未改变政府提供公共服务的责任,只是改变了生产方式,政府转而强化生产管理监督,确保服务质量。

(三)实践问题的理论分析

在理论分析基础上,接下来对实践问题进行剖析,探讨问题的实质及形成原因。

1.关于购买规模、质量及动力不足问题政府购买公共服务改革改变了政府部门和社会公众在公共服务提供中的责任利益关系。从责任角度看,通过购买方式实现公共服务质量管理和社会公众公共需求的直接对接与满足,要求政府部门以生产效率和消费者满意度标准配置资金,择优选择生产者,将粗放式管理转变为精准过程管理,因而责任更加具体明确。但前文分析表明,不同于私人服务,公共服务的责任与利益不对称,购买方式增加了社会公众公共利益,但弱化了部门自身利益,因而政府部门缺乏动力。从利益角度看,政府通过兴办机构增加人员直接生产,原有模式下服务结果的评价监督机制缺位,形成了部门既得利益,部门没有积极性去扩大购买规模和提升服务质量。出于维护既得利益的考虑,有些地方或部门对改革产生抵触,阻碍或拖延改革。尤其是政府购买服务所需资金采取从部门既有公用经费或专项经费中解决,并未新增经费,进一步降低了部门的积极性。

2.关于使用方式异化问题。实践中之所以出现一些地方以“政府购买服务”名义违法违规举债融资问题,其根本原因在于没有落实好政府公共服务提供责任,未将社会公众的公共服务需求满足结果作为考核政府购买服务的标准。政府在提供公共服务过程中,需使用产品或服务,但这些只是提供公共服务的辅助手段,而不是公共服务提供本身。把发挥辅助性作用的产品或服务当目的,自然偏离了政府提供公共服务的责任和初衷,在支出需求旺盛而收入来源受限时,容易异化为融资或举债的渠道。有的地方借政府购买服务名义,把职责内的日常管理等事项转化为服务事项,转嫁工作任务和责任,则是另一种异化现象。

3.关于监督评价机制不完善问题由于缺乏评价服务质量的清晰标准和方法指导,目前普遍沿用政府采购商品的方式方法评价公共服务质量,但服务与产品的差异导致评价方法和标准的失效,以政府采购商品的程序也无法选择到最优生产主体,更无法准确评价政府部门的责任履行情况。仅仅从形式上引入第三方评价,依赖静态、机械化的指标评价体系,评价的科学性不足,不管如何强调加强评价结果应用,对改善服务质量的作用不是太大。根本原因在于方法不科学,没有区分产品与服务质量的差异,未抓住衡量与提升服务质量的关键。

4.关于服务承接主体的问题。政府购买公共服务是以购买方式实现生产主体的竞争择优,但前提是具有数量充足的合格生产主体。在发达国家,社会组织是公共服务生产的主体力量。但我国目前具备承接公共服务生产能力的社会组织凤毛麟角,原因在于我国公共服务的提供和生产一直以来基本上由政府包办,体制上对社会组织的设立和管理也较为严格,各类公益性组织数量不足,专业人才和管理经验较缺乏。数量众多的事业单位,虽具有熟悉政策和专业人才的优势,但公共服务事项并未成为事业单位的职能,财政经费保障方式、人员编制管理模式和人事制度等与购买服务的“因事定费”要求尚不适应,国家层面尚无事业单位承接公共服务的具体机制、办法等,事业单位承接公共服务的程序、标准和能力均还存在不适应的地方。

三、推动我国政府购买公共服务健康发展的思路

推动政府购买公共服务健康发展需坚持问题导向,应在深化对政府购买公共服务内涵认识基础上,构建激励约束机制,提高生产效率和服务质量,更好满足人民群众日益多元化的公共服务需求。

(一)深化理论认识,推进政府购买公共服务工作向纵深发展

从现实情况看,当前既存在理论界对公共服务的理论认识不到位问题,也存在实践界对深化改革的重视程度不够问题。推进政府购买服务健康发展,首先要在准确全面认识政府购买公共服务基础上,政府及其部门应高度重视改革,推动改革向纵深发展。一是深化理论研究,加深对政府购买公共服务本质的认识。从服务与产品、公共服务与私人服务、政府购买与市场主体购买的精准辨析出发,探寻我国国情条件下政府购买公共服务体制机制、服务领域和范围、服务质量评价管理等的规律性认识,为深化政府购买服务改革提供理论支撑。二是政府应高度重视,将深化政府购买公共服务作为政府职能有效转变的抓手,建立政府层面的购买服务改革工作领导小组,加强对改革的组织领导和政策协调,打破部门利益藩篱、增强改革动力,推动社会共建共治共享。三是加强宣传,让社会公众充分了解和参与政府购买公共服务改革。政府购买公共服务改革是一项系统工程,服务质量与社会公众的满意度关联度极高,在服务购买尤其是服务生产中,引导鼓励公众参与和互动非常重要。但目前公众对政府购买服务的认识不深,对参与和监督的方式和渠道了解不多。政府有关部门应加强宣传,让公众深入了解政府购买公共服务的内涵、政策及相关购买数量规模信息,通过公众参与倒逼政府部门和生产者不断改善服务质量,提高服务效果。

(二)创新政府购买方式,构建有效的公共服务提供激励与约束机制

科学的机制是促进政府购买公共服务健康发展的基本保障。立足对政府购买服务的正确认识和各方对推进改革的高度重视,构建有效的责任落实机制和生产管理机制。一是构建政府提供公共服务的责任约束机制。从政府与社会关系看,政府是公共服务提供的责任主体,深化政府购买公共服务改革的关键是要构建责任机制,落实政府公共服务提供的责任,包括确定购买方式、购买范围和质量监督管理,尤其是公共服务提供对人民群众的满足等,通过责任约束倒逼政府及其部门落实提供的主体责任,按照改革要求逐步扩大购买范围,强化政策与质量管理。二是构建科学的服务生产管理机制。提高生产效率是政府购买公共服务的核心环节,应建立公正透明的购买程序。在购买前应对公共服务的目标、要求、期限要素和购买金额明确界定并广泛公布,让符合条件的生产主体均能参与竞争。建立服务生产的标准,在购买服务协议中阐明服务的流程、标准和服务质量的人才技术条件等。生产者获取服务生产资格后,制定服务方案,论证方案和服务技术的合理与有效性,作为服务生产的责任要素加以履行。三是运用大数据系统,加强服务购买与生产管理。建议由省级政府搭建购买服务信息平台,统一集中发布政府购买服务政策文件、指导目录、典型案例和项目信息等内容,记录与反映服务质量和评审专家的评价情况,为服务管理提供信息支撑。

(三)建立科学的服务绩效管理体系,增强生产者提升服务质量的内在动力

由于服务生产和消费的即时性、瞬时性和不可储存性,仅靠外在约束难以从根本上解决生产者的服务质量问题,还需建立科学的服务绩效管理体系,通过绩效的内在激励,与服务的生产管理外在约束形成闭环,解决政府购买公共服务两层委托关系中的矛盾关系,让生产者产生提高服务质量的内在动力。一是构建科学的服务绩效管理体系。服务绩效管理体系应涵盖购买、合同执行和服务结束绩效评价三个环节的管理,指标包括服务标准的遵循、服务满意度和服务结果对消费者生存发展产生的实际效应综合反映服务绩效,将绩效作为政府部门提供公共服务效能和生产者获取服务项目和资金的主要依据。同时,将服务绩效管理与外部约束监督对接,使激励约束兼容,产生类似私人服务生产中生产者不断降低成本提高质量的制度引导效应。二是以服务绩效为导向择优选择最佳生产者。对每个服务项目开展科学的绩效评审,聘请专家对服务方案、服务标准和预计服务结果进行科学论证,让预计绩效最高者获得服务项目,引导和激励生产者制定最优服务方案,配备强的技术力量,以充分的竞争选择出最优生产能力的生产者。三是加强服务生产过程管理和结果约束。在服务生产过程中,聘请第三方严格按照双方达成一致的服务方案确定的服务流程、标准和服务技术要求跟踪检查生产者是否严格执行,对偏离行为及时纠正,以严格的过程管理确保服务质量的达成。服务结束后,综合考虑服务对象满意度和服务对消费者的生存发展实际效应,准确评价服务绩效,并以绩效为依据奖优罚劣,促使生产者不断改进技术和服务手段,提高服务效率和质量。

(四)大力培育社会组织,建设规模和能力兼具的服务生产主体队伍

有一支规模和能力兼具的生产队伍,实行竞争择优选出最佳生产者是提升公共服务生产质量和效率的基本保障。相对于政府购买公共服务改革的要求,社会组织、事业单位承接公共服务生产的能力存在明显短板,政府应双管齐下,将加快事业单位改革和大力培育社会组织结合起来,加快公共服务的生产能力建设。一是以提升公共服务能力为目标深化事业单位改革,将其打造成公共服务生产的重要主体。事业单位由于数量众多,贴近政府,熟悉政策,专业力量强,在承接公共服务生产及其管理方面具有天然的优势。短期内,各地应利用“放管服”改革机遇,以提升公共服务能力为目标深化事业单位改革,推动事业单位转型,成为公共服务提供的重要支撑力量。在这方面,地方政府正在积极行动,如广东省财政厅计划2018年扩大事业单位政府购买服务改革范围和购买服务的具体政策措施。二是加大社会组织培育和扶持力度,增强其承接公共服务能力从长期看,应加大对公益类社会组织的支持力度,通过政策资金等引导其加强人才和技术建设,增强公共服务生产及管理能力。

 

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