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基于一般政治系统理论的参与式预算运行机制

日期:2018/9/11 10:55:44 来源:地方财政研究2018年3期 阅读次数:265

 丽/北京师范大学

 

 内容提要:参与式预算是政府将涉及公民切身利益的预算项目交由公众讨论决定,并鼓励公民直接参与预算项目的决策过程。参与式预算引入我国有十年之余,已扩散至多个地区,并取得了显著的实施效果,是地方政府在公共预算领域的创新性实践。综合各地实践,以温岭市参与式预算发展的更为成熟。文章以一般政治系统理论为支撑,探讨温岭市参与式预算的运行机制。

    关键词:参与式预算  一般政治系统论  运行机制

 

    一、引言

    如何以符合标准的方式管理社会的效率和民主一直是现代政府关心的核心问题。为此,政府进行了多种有益的尝试,公共预算领域的参与式预算(Participatory Budgeting)便是其中的代表性举措。Yves Cabannes将参与式预算定义为这样一种机制,“通过这种机制,人们可以对全部或部分公共资源的最终用途做出决定,或者对这些决定做出贡献”[1]。普遍认为参与式预算起源于1989年巴西阿雷格里港市,其实早在1295年英国“模范会议”中就已规定:“涉及所有人的问题,应当由所有人来批准”[2]。不管是早期的预算规定还是现今的参与式预算,目的都是通过扩大预算参与,优化公共项目的资源分配,试图解决公共预算中著名的“科伊问题”:在什么基础上,决定拨款给项目A而非项目B[3]

    近年来,参与式预算已经引起了国内学者的广泛关注。一方面日益增多的参与式预算实践为学者们的研究提供了丰富的素材;另一方面,国家“扩大公民参与”的政策导向也推动了学术界对参与式预算的研究。国内参与式预算研究始于对国外参与式预算的引介(许峰,2006;马骏,2006;赵丽江,2008;王逸帅,2009),在研究视阈上涵盖公共行政学、经济学、法学等多个学科(褚燧,2007;周梅燕,2007;张学明,2008;蔡定剑,2011;马骏,2014;苏振华,2007;林敏,2011;程国琴2012、彭宗超,2008;蒋悟真,2013)。在研究方法上,主要采用“过程-事件”的单案例或比较案例研究法,集中回答了参与式预算“怎么回事”和“为什么”的问题(陈家刚,2007;朱圣明,2007;何宝钢,2011;贾西津,2014)。在理论取向上,学者们主要援引了政治学和公共行政学领域中本杰明·巴伯的“强势民主”理论,詹姆斯·博曼的“协商民主”理论,卡罗尔·佩特曼的“参与式民主”理论,以及包容性极强的多元治理理论来论证公民参与预算的重要性和必要性。这些研究都对本文的研究有重要的借鉴意义。在以往研究而基础上,本文试图从一般政治系统论的视角探究温岭参与式预算的运行机制。

    二、理论阐释

    ()一般政治系统论

    1965年,美国政治学家戴维斯·伊斯顿(David·Easton)在《政治分析的结构》(A Framework for Political Analysis)一书中详细阐述了一般政治系统理论(General Political System Theory)。他将政策过程看做一个动态的、开放的,具有环境适应性的系统(见图1),政府的公共政策就是在这一系统中通过持续不断的输入、输出、反馈、再输入实现的。

1  一般政治系统简化模型

    一般政治系统论中的环境是指任何外在于政治系统界限的状况和事态。环境影响着政治系统的运行,环境变化所带来的压力是政治系统调整的主要外在动力,离开了环境的作用,政治系统将趋于僵化或陷入停滞。但政治系统并不是被动的接受环境的影响,而是在与环境的互动中,产生适应环境变化的能力,并保持系统的稳定性与持续性。

    在政治系统与环境相互交换的过程中,输入和输出便构成了这一过程的核心环节。

    输入环节是指环境所产生的压力对政治系统的影响,这种影响将以要求和支持的形式进入政治系统。要求是个体和团体为适应环境采取行动试图影响公共政策时向政府提出的。社会成员的要求被伊斯顿看作“政治过程的起点”,[4]正是“要求激发了政治系统的基本活动”[5]。支持是个体或团体对政府干预行为的认同。支持是可以度量的,“它与抱有某种情感的成员的人数多少有关”[6]。公共政策的有效实施是政治系统获得公众支持的重要途径,反之,公众的支持也是推进公共政策顺利实施的重要条件。总之,作为两种最重要的输入,要求和支持把环境中的大量信息进行输送、反映、集中,用以对政治系统施加压力。

    输出环节是“需求和支持转化成决议和行动这一复杂过程的一个终点”[7]。本质上,输出是政治系统价值分配的结果,也是输入政治系统的要求和支持经过转换后的利益实现过程。输出的结果并不总是令人满意的。成功的输出是对支持性输入的回报,而失败的输出则会导致公众对政治系统的支持下降,甚至引发对于典则或政治共同体的强烈对立[8]。所以,政治系统必须在运行过程中根据输入的要求和支持进行运作,只有这样才能获得成功的输出。

    系统要素之间,以及这些要素与环境之间相互影响、相互制约的机制还表现在它的反馈机制上。一般政治系统论包含了无数个各不相同的反馈环,伊斯顿对其中六个基本的反馈环进行了鉴别:输入和输出的缔造者、支持和要求的集合者和传送者、输出及结果、支持流、系统反馈环通道、系统反馈环之选择性通道。[9]反馈的重要性在于,“它有助于当局不断地得知自己所寻求的目标是否正在实现,或者至少了解到这些目标在多大程度上尚未得以实现”,[10]进而在下一个开始的循环中进行修正和调整。

    ()理论选择的适用性

    一般政治系统论已经在西方的公共行政领域展示出了其极强的解释力和应用前景,但在国内的政策领域中,其解释力和适用性却不断遭受质疑。质疑主要来自两个认识上的误区,一是“西方本位论”,二是“宏观视角论”。

    一般政治系统论确产生于西方政治体制之下,但这并不意味这它只能用来解释西方的政策过程和政治系统。伊斯顿的初衷是致力于构建一个具有普适性的政治框架,这个框架不仅能解释西方国家的政策过程,也能在更广阔的视角上解释其他国家的政策过程。从经验性理论角度审视一般政治系统论不难发现,在某些地方它的验证性支持更倾向于来自广大发展中国家。[11]例如,输入过程中的公民参与问题,其验证性支持就来自于多个国家,包括广大发展中国家。所以,本文认为一般政治系统论适用于中国政策过程的分析。

    还有不少学者认为一般政治系统论是高度抽象的、论涉宽广的宏观理论,只适用于宏观的政治分析,比如苏联解体和伊拉克战争这种国际性政治事件。实际上,一般政治系统论在本质上属于行为主义政治学,它作为输入出发点的要求和支持是人的行为这一微观研究对象,它的输出环节本质上也是对社会成员的需求和支持的反应。[12]离开了人这一微观行为主体,环境的改变、系统的输入输出、反馈也就没有了意义。因此,一般政治系统理论的逻辑起点和最终分析单元具有显著的微观性,适用于具体的政策过程分析。

    故此,本文认为一般政治系统理论可以用来分析我国参与式预算政策过程。

    三、温岭参与式预算概况

    2005年,参与式预算首先在浙江温岭以民主恳谈的形式开展。至今,温岭参与式预算历经了实施范围由点到面、实施层级由下而上、实施强度由柔变刚的十年实践,成为公共预算改革领域的一大特色。截至目前,参与式预算以推广至温岭全市,其中以新河模式和泽国模式最为典型。

    新河镇参与式预算实现了公民预算参与与人大制度的完美契合。其运行机制主要包括三个阶段:人代会前的预算初审、人代会上的预算正审以及人代会后的预算监督。会前初审阶段,新河镇人大代表组织召开预算民主恳谈会,普通公众可自愿参与民主恳谈会,并有权同人大代表就预算项目进行讨论,编制预算草案,形成预算初审报告。大会审议阶段,人大代表就预算初审情况同政府进行协商,人大代表可提出预算修正案,政府根据人大的意见修改预算后确定最终预算方案。会后监督由人大财经小组负责。人大财经小组由人大代表和普通公众组成,负责人代会闭会期间的预算事宜,政府需要定期向财经小组做预算执行情况报告,接受人大和公众的监督。

    泽国镇参与式预算是在新河镇的基础上发展起来的,其运行机制也可归纳为三个阶段。第一个阶段,由政府提出事关民生的预算项目,并根据项目编制预算民意调查问卷。随后,以本地人口为基数,按照千分之二的比例随机抽选出民意代表。第二个阶段,举行参与式预算民主恳谈会。会上,民意代表经过数论讨论后,前后两次填写预算民意调查问卷,对预算项目进行优先性排序。期间,人大代表和政府官员可列席旁听民意代表的预算意见。第三个阶段,政府根据民主恳谈会的最终结果调整预算方案,并提交人大代表审议,人大代表结合民意代表的意见投票表决预算,确定最终预算方案。

    综上,温岭市新河镇与泽国镇的参与式预算在操作层面上略有差异,但其内在运行机理是一致的:政府在预算过程增加了民意输入这一环节,鼓励公众以个人或团体的形式直接参与预算过程,公众将对预算的期待、意向、动机、思想意识、利益、偏爱等愿望经人大代表转换成要求,输入政治系统。运行过程中公众、人大与政府三方参与主体之间不再是相互独立的,而是在信息共享的基础上进行协商合作和双向对话(two-way dialogue)[13]整个系统运行下来,政府预算开始从“暗箱”和“盲区”向“阳光”和“透明”转变。

    四、一般政治系统论下温岭参与式预算运行机制探讨

    结合一般政治系统理论与温岭参与式预算实践,本文构建了一个分析模型(见图2),该模型由环境、输入、输出和反馈四个环节构成。本文将从这四个环节来探究温岭参与式预算的运行机制。

2  一般政治系统理论下的参与式预算运行机制

    ()参与式预算实施动因——环境压力

    外界环境变化所引起的压力是参与式预算实施的重要动因,也是输入的根本内容。温岭有参与式预算生长发展的环境土壤(见图3)

3  参与式预算的环境压力

    温岭参与式预算实施的第一个动因是政治民主化的推进和社会结构的变化。温岭地处东南沿海,思想文化比较活跃,民众权利意识觉醒早,公民社会发育快,公众具有较强的权利本位观念。随着民主浪潮的推进,公众的政治参与诉求不断提升,希望通过参与来影响公共政策以维护自身权益。另一方面,新世纪以来,温岭市场活跃,社会结构日趋多样化。政府面临的公共事务越来越繁杂,在处理公共事务的过程中也有些力不从心。为减轻压力,政府开始寻求一种多元共治的合作型治理,其中的重要举措就是进行分权化改革,鼓励市场和社会公众参与政策过程。温岭市政府的这一决策无疑是明智的,因为公民社会中蕴含着解决政府治理问题的无穷潜力,公民比其他任何主体都更明白自身的需求。正如彼得斯所言要使政府的功能得到更好的发挥,最好的办法就是鼓励那些一向被排除在决策范围外的成员,使他们有更大的个人和集体参与空间”[14]

    温岭参与式预算的第二个动因来自财政上的压力。根据调研,温岭是全国农村百强县(),财力较为雄厚,有实施参与式预算的经济基础。但同时该地的财政预算也存在不少问题。其一,在积极的财政政策推动下,温岭每年的财政支出增幅明显,并且由于对财政资金的使用缺乏有效的监督和管理,致使资金使用效益低、贪腐浪费严重的现象比比皆是。其二,在“省直管县”的财税体制下,县和乡镇的财政有了一定的自由度,尤其是乡镇政府在财政上有较大自主权。而作为最接近公众的基层政府,乡镇政府如何有效利用手中的财政资金就显得尤为迫切。参与式预算就是在这样的环境压力下开始实施的。

    ()参与式预算输入系统——从公民愿望到政治要求

    温岭参与式预算的民意输入路径是:普通公众将愿望通过民主恳谈直接传达给人大代表;公民在与人大代表的政治沟通中,将愿望转化为政治要求;最后人大代表再将政治要求带到正式的预算会议上讨论(见图4)

4  参与式预算输入系统

 

    温岭参与式预算鼓励公民直接参与预算过程,普通公民可以通过多种方式为自己发声。新河镇和泽国镇分别采用自愿参与和乒乓球摇号的方式,公平公正的抽取民众代表参与民主恳谈。除此以外,温岭市人大还在全市范围内建立了包含4万余人的预算审查监督参与库,由全市所有村()民代表、全体各级人大代表、妇女代表、科协界代表、青年代表等10方面人员组成,从中科学抽样产生参与对象。[15]选出的代表可分别在预算初审民主恳谈、预算民主恳谈和预算征询民主恳谈等预算环节中发表意见和进行投票表决。正如伊斯顿所言“如果政治体制的运行原则允许系统的成员参与政治生活并允许他们采用某种措施对政策实行控制和监督,我们就可以期望会有逐渐增多的成员将努力把愿望转换为需求”,[16]“……公众参与程度的增强也影响到领导本身感受到的压力之大小,从而促使他以政治要求的形式去预测、表达他的追随者的愿望,并充当他们的代表”[17]。可见,温岭参与式预算鼓励公民参与的行为不仅有利于提升公民对政治系统的支持和信任,也激发了人大作为权力机关的身份意识和责任意识。这一良性循环过程大大促进了民主社会的形成和发展。

    此外,在政治系统的输入环节,伊斯顿强调了“守门者”的重要性,“当要求沿着系统的通道运动,处于某一点上的守门者的行为就有可能决定它的命运”[18]。温岭参与式预算中人大代表就充当着守门人的角色,他们决定着公民愿望转化为政治要求的可能性。在预算初审阶段,人大组织并积极参与民主恳谈会,最大限度的搜集和倾听民意;在预算审议阶段,人大代表以搜集到的民意为基本准则,充分表达公众对政府工作和社会管理的意见和要求,最大限度的代表公民的意志。随着参与式预算的推进,“有问题找代表”逐渐成为温岭民主政治的共识。

    ()参与式预政治系统——预算编制、执行与监督的权威性价值分配

    温岭参与式预算的政治系统主要包括预算项目的编制、执行与监督三个环节。传统的公共预算采用的是政府一元治理模式,被边缘化的人大和被排斥在预算系统之外的公民根本无法真正“干涉”公共预算。参与式预算有效地改变了这一情况,人大和公民的参与权重增加,并且与政府在预算过程中进行分工合作(见图5)

5  参与式预算政治系统

    公众参与主要集中于预算项目编制阶段。温岭在预算初审阶段广泛吸纳公民参与,公民不再是单纯依附于政府的被管制对象,而是成为一个具有能动性和独立意识的主体。在民主恳谈会中,公众有平等的发言权,可向政府和人大提出预算要求、建议和主张,并有权通过投票表决等形式决定预算项目的优劣,实施的优先顺序及项目资金的分配情况。同时,预算的复杂性和专业性需要专家学者提供相关预算知识培训和技术答疑。温岭在民主恳谈之初就邀请了来自北京大学、中山大学、浙江大学的预算专家为人大代表和民意代表进行培训。[19]专家们以中立立场参加民主恳谈,与民意代表、人大代表和政府进行沟通交流,提出预算建议,为最终的预算决策做参考。

    政府承担预算项目的执行工作。温岭市政府利用当地较为发达民营经济这一优势,多采用公私合作(Public Private Partnership)的方式执行预算。私营部门具有资本、技术及管理优势,它的加入既能够减轻政府在公共服务领域的压力,又可以提高提供公共物品和公共服务的供给效率。此外,政府的另一项重要工作是公开预算信息。信息公开是预算民主化的前提,是参与式预算的基础。为此,温岭专门开设了参与式预算网站,界面导航人性化,预算模块齐全,信息更新及时,已经成为公民获取预算信息的关键性渠道。同时,政府还将预算信息在温岭人大网、阳光工程网、市政府门户网站、各部门网站,以及报纸上常态化公开,大大提高了预算执行的透明度。

    人大负责预算项目的监督工作。其一是预算的审议和批准。人大通过专题报告、专题审议、专题票决、专题决议等形式对预算进行全口径审查,只有获得人大批准的预算才能实施。对于预算中的不合理事项,人大有权进行修改调整。例如,新河镇在《新河镇财政预算民主恳谈会实施办法》规定:“在分组审议的基础上,5名以上人大代表可以联名提出预算修正议案[1]。有数据统计,2010年至2014年,温岭人大共对145个拟新增重大项目和84个重大前期项目进行审查,促使政府重新论证或调整项目25个、取消5(涉及资金23.7亿元)[20]显著提升了预算资金的使用效率。其二是人大财经小组对执行情况的监督。财经小组由部分人大代表和普通公众组成,负责监督人代会闭会期间政府预算的执行情况。此外,温岭市还在镇、街道建立了人大代表工作站和人大代表联络室,发动广大民众监督政府的预算行为。这样一来,人大作为国家权力机关的职能切实得到强化,政府的预算行为受到掣肘,预算效率得以提升。

    ()参与式预算的输出与反馈——预算效果及评估

    一般政治系统论的输出指“政治系统内部行为对其环境所造成的后果”,[21]反馈指“社会成员对于输出做出的反应,这种反应的信息与当局的沟通,以及当局作出下一步的可能行为”[22]温岭参与式预算的输出环与反馈环是交织在一起的(见图6)

6  参与式预算输出-反馈系统

    参与式预算的输出系统包括相关性输出和权威性输出。

    相关性输出以利益恩惠性行为为主。温岭参与式预算主要涉及与民生相关的项目,如教育、医疗、养老、卫生、交通等,每一个预算项目都有一个看得见、摸得着的成果,是惠民利民的典型。参与式预算也是一所具有良好教育功能的“公民学校”,[23]在参与的过程中公民的民主意识和责任意识得以提升,自主性和独立性得以增强,促进了积极型公民文化的塑造。此外,参与式预算提升了基层政府的治理能力,调和了政府与公民的关系,有利于社会矛盾的解决和和谐社会的构建。最后,参与式预算完善了基层人大运作机制,凸显了人大的监督职能,也使人大代表能够更直接的面对民众,达到知民情、懂民意、为民发言的效果。

    参与式预算的权威性输出以约束性行为主。约束的对象是地方政府,约束的内容是政府的预算行为。在温岭参与式预算过程中,来自公民社会的社会问责和来自人大的政治问责,共同监督政府的预算执行,双重问责体制下政府的预算行为必然受到制约,政府的预算行为必将更为合理、合法、有效。权威性输出还包括与预算相关规章命令的输出。为推进参与式预算实施,温岭出台了数量较多,内容相对完善的法规文件,文件涉及参与式预算指导意见、工作方案,参与式预算民意代表推选办法,预算审查监督办法、预算项目信息公开指引和项目绩效跟踪管理办法等。这些法规文件为预算的实施提供了重要的制度保障,也是参与式预算发展完善的一个重要标志。

    温岭参与式预算的反馈系统包含对环境的反馈、对输入的反馈以及对预算政治系统的反馈。反馈流会通过公民满意度调查、政策评估委员会、行政服务质量评估等形式,经反馈刺激—反馈反应—信息反馈阶段调整预算过程。随着参与式预算的发展,温岭逐渐开始注重预算绩效监督。2013年,温岭首次启动了人大对政府重大预算项目的绩效评估工作,弥补了预算绩效评估环节的空白。[24]

    五、结论

    直接参与公共治理一直是人们难以实现的理想,温岭参与式预算推动了这一理想的实现,它重新定义了普通公众在政府治理过程中的角色和功能,促使公民的身份由消极的被管理者向积极的管理者转变。[25]虽然发展时间不长,温岭的参与式预算已经探索出了一套相对成熟的运行机制。综合各地参与式预算实践情况,以温岭的参与式预算程序更为精细,制度更为完善,为其他地区提供了一个良好的借鉴模式。当然,作为一个新生事物,温岭参与式预算与公众的现实需求仍有一定的差距,从政治系统论的视角看,主要有以下几点:

    其一,公民输入性参与不足。参与民主论认为公民参与理应包括从议程设置、偏好表达、有效听证、政策审议到决策形成的全过程,即参与行为应体现在决策过程的每一环节。[26]而温岭参与式预算过程中的公众参与主要集中于预算前的民意表达和预算编制环节,缺少对其他预算环节的参与。在参与深度上,根据阿恩施泰因(Arnstein1969)的公民参与阶段论(Ladder of Citizen Participation),参与式预算中的公民参与很大程度上还处于告知(Informing)、咨询(Consultation)和劝解(Placation)象征性”(Tokenism)参与阶段。[27]政府虽然在预算过程听取了公众意见,但最终的预算决定权依然由政府掌控。而且政府出于自身利益或者某些政策议程特殊性的考虑,很可能会削减公民要求的数量,控制公民要求的内容。[28]因此,如何进一步扩大公民参与范围、推动预算参与向市民权力阶段(Citizen Power)纵深发展是下一步努力的方向。

    其二,政治系统的预算信息不够透明。德隆(DeLeon)提出的政策分享参与中的分享一词强调了信息分享的重要性。缺乏信息分享、信息公开造成的信息不对称,增加了政府作为代理人“道德风险”的几率,是预算失衡的一个重要原因。虽然温岭开设了相应的参与式预算信息网站,然而预算信息在公开的详细程度上还远远达不到要求,关键的预算信息仍旧难以查询。未来如何进一步推动预算信息公开工作将是参与式预算的重中之重。

    其三,在输出和反馈环节上,忽视了对预算结果的评估。预算政策制定者们把更多的精力放在了前期预算目标的确定和预算金额的控制上,而对于后期预算支出结果的评定却存在怠忽。毕竟预算的制定和投入只是手段,预算的结果才是目的。没有绩效评估,资金的支出是否实现了相应的结果,或者在多大程度上实现了预期结果无从得知。西方国家早在多年前就开始了绩效测量体系的构建,虽然我国的预算发展阶段不同于西方国家,但这种以结果为导向的预算模式也应该是我国参与式预算改革的最终目标。[29]

    总之,参与式预算需要一个逐步发展成熟的过程,我们应当给予它这样的机会。有理由相信,认清了问题所在也就找到了下一步努力的方向,以公民参与为特色的温岭参与式预算将会成为未来政府治理模式的新趋向。

 

参考文献:

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