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新时代财政体制机制转换与财政理论创新

日期:2018/9/11 10:36:19 来源:地方财政研究2018年3期 阅读次数:167

 

卢洪友/武汉大学

 

    内容提要:市场化改革以来,以粗放式经济增长为目标的财政体制机制,已完成了数量扩张、克服短缺、减贫等历史使命。新时代的新矛盾、新目标,需要有新的财政体制机制及财政理论。以国家治理现代化为总目标的改革、以践行新发展理念为目标的发展,是引领财政体制机制转换及理论创新的“两条主线”。在“两条主线”引领下,新时代的财政体制机制及理论创新应着力树立科学、民主法治、平等的财政治理观,建立以人民为中心的适应财政经济新常态的体制机制、以新发展理念解决新矛盾的财政体制机制、与国家治理现代化相匹配的财政体制机制,以及建立适应创新、共享、协调、开放和绿色发展要求的财政体制机制,使新时代财政有效担当起国家治理基础和重要支柱的重任。

    关键词:新时代  新发展理念  国家治理现代化  财政体制机制  财政理论

 

    一、以单一经济增长为目标的财政体制机制已完成历史使命

    众所周知,1978年开启的中国改革开放是在国民经济事实上已处于崩溃边缘的困境下启动的,当时面临的主要困难是短缺——无论是各种私人品,还是各种公共品,都供不应求,十分短缺,凭票供应。短缺的原因是复杂的,但统收统支、高度集中的计划经济体制以及由此造成的激励不足、信息约束、决策失误、调控失灵,无疑是主要因素。因此,放松政府管制、引进市场因素,促进经济增长,摆脱短缺困扰,就成为财政经济体制改革的必然选择。在横向上,通过企业基金、利润留存、“利改税”、承包制、股份制、破产兼并重组等制度创新,扩大微观主体自主权和剩余索取权,渐进改变了政府与市场的资源配置边界,释放了市场效率;在纵向上,通过“分灶吃饭”、“财政大包干”、分税制等体制改革,扩大地方政府自主权,调动了地方政府推动经济增长、增加财政收入的积极性。微观宏观的体制改革以及官员晋升激励机制的设计,其导向都聚焦于经济增长单一目标上,结果推动了中国经济的持续高速增长,不仅一举彻底摆脱了长期困扰中国的短缺问题,而且如今还出现了供给侧的结构性过剩。

    在肯定经济增长成就的同时,也应看到,粗放式增长是靠高投入、高消耗、高污染实现的,随着时间推移,增长质量和效益效率低、增长动力不足、增长不平衡、不协调、不可持续以及生态破坏、环境污染等诸多问题日益显现。简言之,以粗放式增长为单一目标的财政经济体制机制,已完成了数量扩张、克服短缺、减贫等历史使命,面对新时代的新矛盾、新目标和践行新发展理念的新要求,必须转换财政体制机制。单从财政视角看,中国经济进入新常态后,财政自身的运行机制事实上也难以为继。

    ()税与非税连年大幅超经济增长机制难以为继

    以商品服务税为主的间接税,属于价内税,税款暗含在商品服务价格之中,不管成本高低、消耗大小、盈利能力强弱,只要有GDP,就有商品服务税,GDP粗放式高速增长,税收则连年大幅超经济增长,这在中外财政史上都是极其罕见的财政现象。“欲盛费则广,费广则赋重”。即使税收连年大幅超经济增长,仍然不能满足政府支出扩张的欲望,土地财政愈演愈烈,隐性和显性地方政府债务几近失控。这种竭泽而渔、杀鸡取卵式的取得税与非税收入方式,使经济风险、财政风险、金融风险等不断积聚。

    ()财政支出持续超财政收入增长机制不可持续

    单一增长目标的财政经济传导机制,其逻辑链条是:“经济粗放高速增长——财政收入大幅超经济增长——财政支出超财政收入增长”,其财政缺口,中央政府通过发行国债弥补,地方政府则通过显性或隐性负债、土地财政等渠道弥补,在地方财政吃紧的条件下,抑或削减民生性开支——收缩公共服务提供范围或降低公共服务质量,加以暗补。这种水涨船高式的财政支出机制,导致政府与企业、政府与居民之间的分配关系失衡,直接或间接地改变了政府与市场、公共部门与私人部门的配置边界。

    ()粗放式财政治理方式不适应国家治理现代化要求

    在经济粗放式增长以及财政收支持续超经济增长,财政日子比较宽裕的环境下,财政监督偏松、预算约束软化、规范性差、透明度低、自由裁量权大等财政治理粗放的问题比较突出,经济似乎有不竭的增长动力,财政似乎有取之不尽、用之不竭的源泉。

    ()财政调节平衡的顺周期对粗放式增长起了推波助澜作用

    经济高速增长,财政收支均大幅超经济增长,对粗放式增长起了推波助澜作用。在新常态前的1978-2013年,中国GDP平均增长高达9.8%,创造了世界经济增长史上的奇迹,非常类似于熊彼特在“创新理论”中分析一个长周期:18世纪80年代-1840年的产业革命时期,1840-1897年的蒸汽和钢铁时代,1897-20世纪50年代的电气、化学和汽车时代。发达国家的工业化是分阶段实现的,中国则是将多次工业革命叠加在一起同时推进,无论是市场竞争,还是政府竞争,都普遍选择知识技术进入门槛低的产品或行业,与熊彼特以“创新”为基础的经济周期迥然不同。创新是建立一种新的生产函数,或者生产要素的重新组合,包括产品创新、技术创新、市场创新、资源配置创新、组织创新等,中国经济高速增长,靠的是粗放式投入以及财政顺周期刺激,在经济增速下滑时,甚至采取大规模的“大水漫灌式”财政刺激。

    二、全面深化改革进程中的财政问题

    十九大对全面深化改革目标、步骤作出的部署,为财政体制机制转换和理论创新奠定了基础。新时代财政创新(包括转换财政体制机制和创新财政理论,下同)必须遵循全面深化改革的基本原则,汲取发达国家治理现代化的科学理论及实践经验,以马列为指导并立足中国实际,踏准“基本实现”和“实现”国家治理现代化分两步走的节凑。

    ()财政创新必须遵循全面深化改革的基本原则

    全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。”在步骤上:第一步,从20202035年,基本实现社会主义现代化,基本实现国家治理体系和治理能力现代化;第二步,从2035年到本世纪中叶,把中国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现国家治理体系和治理能力现代化。财政创新必须服从和服务于国家治理现代化的总目标,并与其步调一致。十九届深改组第一次会议,确定的全面深化改革原则是:“无论改什么、改到哪一步,坚持党对改革的集中统一领导不能变,完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标不能变,坚持以人民为中心的改革价值取向不能变”。新时代财政创新必须遵循“在党的领导下,以人民为中心,实现国家治理现代化”的“三不变原则”。

    ()财政创新应汲取西方国家治理现代化的有益经验

    国家治理现代化的理论及实践是从欧洲大陆开启的。其理论渊源始于18世纪,其制度化和体制机制化的实践始于英国。在英国取得成功后,为美、加、法、德、意、日等国所效仿,在世界范围内,只有这七个国家先后走上了经济现代化、社会现代化、国家治理现代化之路,并且自蒸汽时代后,一直主导着历次技术革命、工业革命和经济增长进程。

    理论是行动的先导。经过“三大思想解放运动”洗礼后的18世纪的欧洲大陆,工业革命如火如荼,民主运动风起云涌,经济社会结构深刻调整,社会阶层加剧分解分化。时势造英雄,一大批杰出思想家应运而生,覆盖了自然科学和哲学社会科学各领域,他们著书立说,指点江山,激扬文字。其中,伏尔泰、休谟、斯密的哲学伦理学(伏尔泰的《哲学通信》,1734;休谟的《人性论》,1739;斯密的《道德情操论》,1759)洛克、卢梭的政治学(洛克的《政府论》,1690;卢梭的《社会契约论》,1762),孟德斯鸠的法学《论法的精神》(1748),斯密的经济学《国富论》(1776),为国家治理现代化奠定了理论基础,是他们从不同的学科,抨击封建专制、宗教愚昧和特权,阐释天赋人权、自由、民主、法治、平等、分权、自由竞争、自由放任、廉价政府等新理论、新思维,从而唤醒了民众,开启了民智,使人们从迷信到理智、从奴役到自由、从特权到平等、从幻想到科学,从主权在天(主权在君)到主权在民,为摧毁旧制度和旧秩序,建立与工业化、市场化、社会化以及国家治理现代化相适应的新制度、新秩序、新体制机制奠定了坚实的理论基础。

    在实践上,现代化是多种因素相互交互在一起的结果。正如亨廷顿所言,“都市化、工业化、世俗化、民主化、教育、参与、大众传播媒介等,并不是零散的偶然发生的。”[1]由技术革命引起的工业革命以及由工业革命带动的工业化、市场化、城镇化、知识化、社会阶层流动化、教育普及化、知识科学化等,要求国家治理的法治化、民主化、规范化、扁平化、公共服务均等化等;同时,国家治理的民主法治,公平公正、共享共治,又推动了经济现代化、社会现代化的稳定健康发展。

    值得注意的是,进入21世纪后,在国家治理现代化国际趋势下,中国财政与西方财政在研究议题上趋近。哈佛大学教授切提和麻省理工教授芬克斯坦,研究了近30年美国经济研究局工作论文中公共经济学论文的发展趋势,结果显示,从最初公共经济学研究领域只有税收和公共支出议题,拓展到现在的教育、老龄化、健康、儿童发展、环境等热点问题上。1990年,研究税收问题的论文占63.6%,公共支出论文占5.5%,其他热点问题论文只占30.9%;但到了2010年,研究税收论文只占15.3%,公共支出论文占20.8%,而研究其他热点问题的论文则上升至62.8%。这与中国近十多年财政理论的研究拓展到国家治理的各个重要领域,如公共服务、环境、政府规制、社会保障、老龄化、不平等、贫困等,是趋于一致的。国家治理现代化和财政治理现代化的理论及实践,都开启于西方,如今东西方财政研究又因问题而聚,汲取发达国家的科学理论及制度实践经验,对中国财政创新是有益的。

    ()财政创新必须坚持马列指导并立足中国实际

    国家治理现代化的最终目的是实现人的全面、自由发展。这涉及国家与个人、国家与社会的关系问题。在国家与个人的关系上,马克思继承和发展了卢梭等思想家有关人的“政治解放”、“社会解放”、“异化劳动”等思想,明确指出“任何一种解放都是把人的世界和人的关系还给人自己。”[2]在《共产党宣言》中,提出“每个人的自由的全面发展是一切人自由全面发展的条件”,认为这是“新社会的本质”。中国已进入新时代,但中国仍处于社会主义初级阶段,尽管我们还不能实现马克思设想的未来“自由人联合体”的社会,但马克思主张的以人为本、实现人的自由全面发展,反对人的异化和片面畸形发展,倡导人的行动自觉自愿自主,反对物统治人和客体支配主体等思想理论,都是新时代财政创新的基本遵循;就国家与社会的关系而言,针对以黑格尔为代表的“国家高于社会”,以及以洛克为代表的“社会先于(外在于)国家”的两种理论,马克思批判了黑格尔的法哲学观和国家观,认为“市民社会决定国家”“家庭和市民社会都是国家的前提”。中国国家治理现代化“基本实现”和最终“实现”的过程,就是“不断促进人的全面发展”“更好推动人的全面发展”的过程,也是政府与市场、政府与人民、政府与社会等多种关系的调整过程,以及政府自身调整和转变职能、改进政府职能实现方式的过程

    ()财政创新重在法治建设特别是现代财政制度建设

    在经济社会现代化和国家治理现代化历史进程中,思想理论、制度、技术等多种因素是相互交织在一起的、是相辅相成的。

    首先,要有正确的思想理论作指导。发达国家现代化是建立在“三大思想解决运动”理论基础之上的,中国改革开放也是从“解放思想”开始的。没有文艺复兴和宗教改革,就没有资本主义的肇兴,英国也就不可能成为世界第一强国;19世纪末20世纪初美国取代英国主导世界,18世纪思想家的思想传播及其制度化、体制机制化也是最为重要的因素。中国改革开放的成就,虽然是多种因素共同作用的结果,但解放思想、大胆地创、大胆地试,无疑是最重要因素。

    其次,思想理论要制度化和体制机制化。通常这并非一帆风顺、而是曲折复杂的。如税负公平思想,斯密在1776年《国富论》中就已阐释清楚,其制度化历程始于1798年的个人所得税诞生,但个税真正成为英国主体税种则是到了一战结束之后的1922年。在长达140多年里,英国都是以间接税为主的,税负归宿是累退的。同时兼任英国财政大臣的小威廉·皮特首相,起初首次引进个税,缘由是因英法战争——国债发行——富人购买——国债还本付息则来自主要由中低收入群体负担的间接税,这个因果链条,实际上是政府借助于间接税和国债在穷人与富人之间实施了不公平的再分配,皮特认为这是一种可耻的税制,他力推个税。但个税是直接税、是明税,税负感强,战争一旦结束,就遭到纳税人的普遍反对,征征停停,直到一战结束,因战争规模大、持续时间长,个税才被社会公众所普遍接受,成为主体税种,税负公平原则才得以制度化和体制机制化。

    制度安排与制度创新在现代化中的作用是难以估量的。麦迪森在《世界经济千年史》中估算,在明代中期的1500年,中国GDP占世界GDP总量的四分之一;在清朝嘉庆末年的1820年达32.9%;经过第一、二次鸦片战争、甲午战争和晚清经济衰退,在民国初期的1913年,中国GDP占全球比例下降到8.8%1950年下降到4.5%1978年下降到2.25%。中国经济增长的倒“U”形,似乎是“技不如人、器不如人”,实质上则是“制不如人”,是制度及体制机制问题,包括脱离中国实际的计划经济制度安排及财政经济体制缺陷。改革开放后的短短40年,中国GDP持续高速增长,2017GDP827122亿元(122501亿美元),较1978年的3645亿元增长了226.9倍,年均名义增长15.5%,实际增长9%左右,占世界的比重也由1978年的2.25%,上升到2016年的14.81%,上升了超过12个百分点,也主要归功于改革开放的制度创新特别是市场经济制度安排。制度的作用对经济现代化和社会现代化是如此,对国家治理现代化亦是如此,因此,新时代财政创新,应致力于建立一整套协调配套的与国家治理现代化和践行新发展理念相适应、相匹配的现代财政制度,包括现代税制、现代预算制度和现代分税制制度。

    三、践行新发展理念进程中的财政问题

    新时代,“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”解决新矛盾,必须用新体制机制;践行新发展理念,也必须构建适应创新、共享、绿色、协调以及开放发展的新体制机制。

    ()社会发展主要矛盾转化带来的财政问题

    社会主要矛盾变化带来的财政问题,包括“需求”与“供给”两个层面。在需求端,“人民日益增长的美好生活需要”,包含需求“量”与“质”两个方面。在量上,需求的内容更为丰富,随着经济发展和居民收入水平的提高,人们不仅对物质文化生活提出更高要求,还从人的全面发展和社会全面进步层面提出更多需求,诸如民主、法治、公平、正义、安全、环境等,人的需要从物质文化领域,扩展到物质文明、精神文明、社会文明、制度文明和生态文明等各领域;在质上,告别短缺经济后,人民追求质量更高的生活,如更好基本公共服务、更稳定的工作、更满意的收入、更舒适的居住条件、更优美的生态环境等,这些需求是多样化、个性化、多层次的。在新时代,随着私人需要与公共需要的动态变化,需要调整国民收入分配结构,以保持私人品与公共品之间的相对均衡;调整公共财政收支内部结构,以保持“一揽子”公共品之间的相对均衡。

    在供给端,经过40年的非均衡、粗放式增长,发展不平衡和不充分的问题日益显现。不平衡主要体现在居民收入差距持续扩大、地区和城乡差距悬殊、粗放式增长导致生态环境持续恶化,人与经济及生态环境失衡;不充分主要体现在发展水平相对较低、发展质量和效益较低、创新能力不强等。充分发展,需要社会生产向形态更高级、结构更复杂、分工更合理、产品更精细、供给更有效等方面转换。解决发展不平衡和不充分的问题,关键在于转换财政经济体制机制,以新发展理念引领,构建适应持续发展、共享发展、绿色发展、协调发展和开放发展的新型财政经济体制机制,以及官员考评晋升激励约束机制。

    ()践行新发展理念带来的财政问题

    主要是:(1)要研究揭示财政分配再分配与创新发展、协调发展、绿色发展、共享发展以及开放发展之间的内在机理及传导机制;(2)要科学地分析评估现行财政制度安排和“一揽子”财政政策工具的“创新度”、“协调度”、“绿色度”、“共享度”以及开放发展和“大国财政建设度”,识别其积极影响效应和消极影响效应及其程度,找出其中的原因;(3)要研究构建有助于促进创新、协调、绿色、共享和开放发展的财政体制机制,设计其制度路径和技术路径。

    四、以改革和发展“两条主线”为引领的财政创新着力点

    新时代财政体制机制转换及理论创新是全方位、深刻的,而不是局部的,也不能做表面文章。以改革和发展为引领,以财政体制机制转换和现代财政制度建设为抓手,着力塑造科学、民主、法治、平等的财政治理观,研究构建以人民为中心的适应新常态的财政体制机制、以新发展理念解决新矛盾并与国家治理现代化相匹配的财政体制机制、适应新发展理念的财政体制机制等,让财政真正发挥国家治理的基础性职能作用。

    1.树立科学、民主、法治、责任、平等的财政观。这些价值理念是人类社会共同追求的理想,应贯穿于财政体制机制构造和财政制度建设的全过程之中,并用以全面审视现行财政制度及体制机制的科学性、公正公平性,包括各税种的税负归宿、非税归宿、预算支出受益归宿等,将新时代财政治理纳入法治化、科学化以及公平民主、规范透明、高效的轨道。

    2.研究构建“以人民为中心”的财政体制机制。人既是社会发展的前提,也是社会发展的目的。而让每个人的创造能力和自身价值都得到充分体现,实现人的全面、自由发展是社会发展的最高目标,也是国家治理和财政治理的最终目的。新时代应致力于研究构建有助于增进人民福祉、促进人的全面发展、实现共同富裕的财政体制机制,处理好政府配置与市场配置、公共需要与私人需要、公共品与私人品、公平与效率之间的关系,把握好城乡统筹、地区协调、公共服务均等化等重大事务处理的节奏和力度,研究建立可持续地实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益的财政体制机制。

    3.研究构建遵循财政经济规律的新常态财政体制机制。新时代下,财政治理导向由单一经济增长目标转为“五位一体”建设,由单纯GDP竞赛和财政增长,转为构建适应创新、共享、协调、开放和绿色发展的财政体制机制。为此,财政经济政策和财政改革政策必须聚焦于新旧动能转换、结构优化升级、增长质量和效益效率提升的总要求,遵循客观财政经济规律,研究构建财政新常态下的体制机制:(1)财政收入增长与经济增长保持大致同步的体制机制,年度之间略高于或者略低于经济增长,都属于正常合理的财政经济现象;(2)预算支出由规模扩张转为结构优化、效率效益提升,由经济增长刚性转为基本公共服务刚性,由非均衡性转为均衡、协调性的支出体制机制;(3)财政政策由相机抉择转为长效制度建设、由非中性为主转为中性为主、由顺周期调节转为逆周期调节,更加注重包括税收、转移支付、社会保障等在内的“自动稳定器”机制建设,淡化非中性、相机抉择财政机制,使非中性财政变得更加“精准”,促使市场竞争和政府竞争有序进行,为微观经济主体和地方政府提供长期稳定的预期,以有效发挥市场资源配置的决定性作用和更好发挥政府作用;(4)财政治理机制由粗放式转为精细化、科学化、民主与法治。

    4.研究构建适应解决社会主要矛盾的财政体制机制。经过40年的发展,中国总体上已经实现了小康,不久将全面建成小康社会,人民美好生活需要日益广泛。为此,在供给端,要致力于研究构建有助于促进工业化和城镇化加速、市场化和社会化由低到高转换,以及资源节约和环境友好、绿色发展的财政体制机制;在需求端,要研究构建有助于增进效率和改善社会公平的国民收入分配体系、公共服务供给和分享体系、税负公平归宿机制以及公共支出受益公平归宿机制。

    5.研究构建适应法治国家、法治政府和法治社会的法治财政体制机制。国家治理现代化,要求建设法治国家、法治政府和法治社会,财政作为国家治理的基础和重要支柱,法治财政既是法治国家和法治政府的重要组成部分,又是推动法治国家、法治政府和法治社会建设的关键。财政活动一头连着市场、一头连着个人和社会,诸如向谁收税、收多少?收来的钱花到哪里去、提供的公共服务如何分享?政府间财政关系如何构造、转移支付标准如何设定?预算如何规范?如此等等,所以这些公共财政税收预算权力,都必须依宪、依法行使,做到财政法定、税收法定、预算法定。法治国家、法治政府、法治社会和法治财政必须协同推进和一体化建设。一方面,法治政府要求政企分开、政资分开、政事分开、政社分开;另一方面,法治政府又要求政府宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责必须依法全面履行,政府既不能“越位”,也不能“缺位”。所有这些变化都离不开法治财政的配套和跟进。

    6.研究构建适应新发展理念的财政体制机制。中国的税与非税规模已高达GDP的三分之一左右,如此大规模的财政资源配置和再配置活动,对经济社会发展的影响是不言而喻的,践行新发展理念,没有财政体制机制的转换是不可能的。(1)研究构建创新发展财政体制机制。通过构造更为有效的财政激励约束机制,着力解决发展动力不足,创新能力不强,科技发展水平总体不高,科技对经济社会发展的支撑能力不够,科技对经济增长的贡献率远低于发达国家水平等问题。(2)研究构建协调发展财政体制机制。通过构造更为均衡的财政体制机制特别是转移支付体制机制,着力解决区域间、城乡间、经济和社会之间等多方面的发展不平衡、不协调问题。(3)研究构建绿色发展财政体制机制。通过构造环境税费约束性机制、环境财政支出和绿色采购等激励性机制,着力解决促进人与自然和谐共生问题。在粗放式增长方式下,工业化和城镇化的加速推进引起的资源约束、环境污染、生态退化日趋严重,而人民群众对清新空气、干净饮水、安全食品、优美环境的要求又越来越强烈,亟待研究构造有效的财政激励约束机制,以引导绿色生产和低碳消费。(4)研究构建开放发展和大国财政体制机制。通过积极参与国际财政税收治理和国际性公共品提供,着力解决国内财政治理与国际财政治理、国内公共品提供与国际公共品提供的内外联动问题,在全球化大背景下,大幅提升中国财政税收对外开放的质量,构建与中国大国地位相匹配的大国财政体制机制,有效应对国际经贸摩擦和财税摩擦,争取国际财政经济话语权,以配合国家用好国际国内两个市场、两种资源,实现中华民族的伟大复兴。(5)研究构建共享发展财政体制机制。通过税制改革和公共支出改革,着力解决税负归宿不公和公共支出受益归宿不公问题,“两个归宿不公”,极大削弱了整个社会的公平正义。通过现代税制建设,推动税制由间接税为主的累退性,转为以直接说为主的累进性,解决税负归宿不公问题;通过公共支出体制机制重构,使基本公共服务与政府责任和公民权利挂钩,与居民居住地、户籍、职业等脱钩,以解决公共支出及其转换的“一揽子”公共服务的受益归宿不公问题,让社会公众共享改革发展成果。

 

参考文献:

1〕亚里士多德.政治学.商务印书馆中译本,1983.

2〕休谟.人性论.商务印书馆中译本,1980.

3〕洛克.政府论.商务印书馆中译本,199.

4〕亚当.斯密.国民财富的性质和原因研究.商务印书馆中译本,1974.

5孟德斯鸠.论法的精神.商务印书馆中译本,2012.

6卢梭.卢梭全集.4.商务印书馆中译本,2012.

7亨廷顿.转变中社会的政治秩序.台湾黎明文化事业公司中译本1981.

8麦迪森.世界经济千年史.北京大学出版社中译本,2003.

9卢洪友.中国环境污染效应与治理机制研究.中国社会科学出版社,2017.

10〕卢洪友,余锦亮.纵向行政管理结构与地方财政支出规模.金融研究,2017年第11.

 


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