国际标准刊号:ISSN1672-9544  国内统一刊号:CN21-1520/F  邮发代号:8-166  投稿邮箱:dfczyj@vip.163.com
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基于国家治理转型的后增值税改革研究

日期:2018/9/11 9:17:31 来源:地方财政研究2018年3期 阅读次数:125

胡建美/中国社会科学院

    内容提要2016429日,国务院印发《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》规定,过渡期间增值税按中央和地方“五五分成”。本文将“营改增”后,中央和地方税种分成比例调整的改革界定为后增值税改革,并认为23年过渡期后,增值税必须重新分成,且坚持以下三原则:一是要保证央地原有财力稳定,以减少改革阻力为前提;二是要坚持“94分税制”核心,确保中央财政收入占政总收入的比重不发生巨大波动为原则,构建直接税和间接税并重的双主体税制结构模式;三是重构以直接税为主体的地方政府主体税种,从而充分调动地方政府促进国家治理转型的积极性和主动性。为此,建议以调整所得税分成比例为中心,按中央政府和地方政府46的比例分成;流转税中央政府占主导为原则,新增值税中央和地方政府按64的比例分成;并将车辆购置税下放到地方政府,弥补地方政府财政缺口。

关键词:国家治理转型  后增值税改革  自产国家  税收国家  预算国家  94分税制”

 

    党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化;同时指出,财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障;并强调深化税收制度改革,完善地方税体系,逐步提高直接税比重。党的十九大进一步提出要建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。可以说,十九大通过明晰中央和地方财政关系,对国家治理转型提出了更确切的行动指南。

    一、国家治理转型与税制改革之间关系的论述

    20世纪90年代在社会科学领域中流行起来的治理理论是对传统国家统治理的否定和创新。关于治理的内涵,比较典型的论述有韦伯字典的定义,其认为治理是正式的制度安排与公民社会的互动。[1]相对于传统统治而言,治理意味着对国家-市场两分法的否弃,对国家-社会关系的调整。在调整中,国家之外的力量被更多地强调,国家中心的地位在一定程度上被国家、社会和市场的新型组合所替代。那么,税制改革与国家治理由国家中心(即中央政府和地方政府)向国家、社会和市场(即中央政府、地方政府、公民社会和企业)的多中心治理转型与之间有什么逻辑联系呢?

(一)税收制度改革作用于国家治理转型

财政国家转型理论[2]根据新中国成立后财政收入主要来源,将我国分为三个阶段。

第一个阶段是1956年到1978年为“自产国家”,国家通过国有制或集体所有制方式,使得几乎所有的个人和社会团体赖以生存的经济资源都被国家控制,通过价格上限和国家收购政策汲取农业部门剩余,以及用行政手段命令国有企业向国家财政上缴利润,对城市工人采取低工资政策,并通过严格的户籍制度,限制城乡人口流动,建立了农村集体、城市(国有)企业办社会的国家与社会关系。

第二个阶段是“税收国家”,学界对于是否进入“税收国家”以及何时进入“税收国家”有三种观点,当前赞成我国已经进入“税收国家”的理论标准是,税收收入占财政收入的一半以上,即进入税收国家,也就是说,我国从1976年便成为了税收国家;也有学者认为,我国算半个“税收国家”,因为截止2007年,剃除国企及国有控股企业和混合经济中国有成分税收比重后,私人部门缴纳的税收在国家税收总收入中占比42.6%[3]更有学者认为,我国存在国有资本收入,不可能进入完全的税收国家。本文认为,由于我国实行公有制为主体,多种经济成分并存的生产资料所有制,税收收入来源不可能是纯粹的私营经济;再者,1994年分税制改革,使得税收成为财政收入的主要来源,1995年,税收收入占财政收入比重达96.73%,已经建立了与社会主义市场经济发展相适应的税收制度,成为了税收国家。但是,有两点不容忽视:一是非税收入增长迅速。虽然基数小,但其增长速度从1995年到2014年间,只有1997年、2000年和2010年三年的增长速度低于税收收入增长速度,且绝对量从1995年的204亿增加到2014年的21195亿元,占财政收入的比重从3.27%上升到14.46%;二是在税收收入中,国家财政收入对私人部门企业和个人的依赖程度低。仍以2007年为例,来自私人部门的企业缴纳的税收的比重是36.6%,国内个人所得税的比重为5.99%,且2007年税收收入占财政收入的比重为88.89%,即国家财政收入对私人部门企业和个人的依赖程度为37.86%[4]国家向社会汲取财政收入的能力显著下降。在农村,随着家庭联产承包责任制的推行,集体经济不再承担农民的医疗、养老、教育等社会职能;国有企业也在改革中逐步卸下其社会职能“包袱”,国家和社会的关系渐渐处于松散状态,社会个体处于分散的“原子化”无序状态。

第三阶段是迈向现代“预算国家”。2015年,新《预算法》实施后,我国开始在全国范围内开展财政支出预算绩效评价工作,建立“预算编制有目标、预算执行有监督、预算完成有评价、反馈结果有应用”的绩效预算制度,一定程度上减少了领导“拍脑袋”作决策、“拍胸脯”作保障的现象,提高了财政资金的使用效率。但是,由于绩效预算工作在全国范围内处于起步阶段,还存在预算目标标准界定不科学、预算执行监督主体单一、预算完成后(中介机构)绩效评价的效用有待提高、反馈结果的应用不足导致预算硬约束不够等问题。即反映到制度建设方面的问题就是人大缺乏财政收支的预算修正权;社会公众对预算执行的监督意识不强;社会参与国家治理缺乏配套的制度安排,政策相关利益主体不知道如何监督预算执行。从“税收国家”的建设不完善以及“预算国家”建设面临的问题可以看出,预算制度的设计在国家治理推进进程中还处于“单兵突进”状态,没有和“税收国家”形成有机联系,缺乏系统的配套制度设计,二者背后的共同原因就是在国家和(公民)社会关系建设和重构过程中,(公民)社会力量的缺位。

(二)国家治理转型亟需税制改革

94分税制”改革理顺了中央与地方,国家、企业与个人之间的分配关系,建立了财政收入稳定增长的机制。尤其是经过20多年的税制改革与发展,我国的间接税税收增长迅速,从2003年到2014年间,以增值税、消费税和营业税为主的间接税(不计进出口增值税和消费税,以及关税)占税收收入的比重最高达58.35%2004年),最低也达到48.29%2014年),间接税中的增值税、消费税成为中央的主体税种,营业税成为地方的主体税种,充分调动了中央和地方政府发展经济的积极性。

但是,间接税中的增值税央地分成造成了地方政府为获取更多的财政收入而盲目招商引资、上项目,造成地区间产业布局雷同,政商关系边界不分,政府对企业破坏群众赖以生存的环境视而不见,企业生产不是根据市场需求升级生产,而是紧盯政府要政策,谋求短、平、快的企业收入,并给政府官员输送相应的“经济回报”,严重破坏市场经济发展的“生态环境”。同时,间接税实质是对普通消费者的间接征税,由于其具有“隐蔽性”,而使消费者感受不到间接税负造成的“阵痛”,也就不会有主动监督税收收入如何支出的意识,国家和社会联系的“纽带”--税收,就这样被间接税给“隐藏”起来了。再者,长期以来,增值税和营业税税收收入的增长成为上级政府考核下级政府的重要指标,从而忽略了对直接税中的所得税、房产税、遗产税、财产赠予税等税基的培育,使得地方政府官员的升迁以完成上级下达的任务为中心,对底层社会的不在上级考核范围内的公共服务供给采取“能推则推、能拖则拖”的方式,导致社会矛盾长期积压,严重损害政府公信力。最后,中央“八项规定”以及新《预算法》的实施,很大程度上将“权力关进了笼子”,但是“笼子”外面的社会秩序的构建主体--企业和公民社会却亟需培育起来。

    (三)后增值税改革是促进国家治理转型的“支撑点”

“营改增”全面完成后,地方主体税种缺失倒逼财政体制改革,直接重新调整增值税分成比例可以弥补地方财政“损失”,但是税制改革不仅是对中央地方财政收入分配关系数量上的调整,而且对中央地方税源结构、税收质量产生重大影响。[5]“营改增”后,剩余的几个大的税种主要有新增值税、企业所得税、个人所得税和消费税。以2014年为例,这四大税种的税收收入之和占我国税收收入75.15%。按“营改增”之前的分税制,增值税在中央和地方之间按31的比例划分;企业所得税和个人所得税中央和地方按64的比例划分;消费税全部归中央,地方政府有独立的营业税作为主体税。

“营改增”后税收如何分成?当前普遍认为,按增值税55的比例在中央与地方分成,并辅之以调整消费税央地分成比例为主要路径,以保证地方政府财力稳定。首先,这种方案没有赋予地方政府相对独立的主体税种;其次,增值税55分成存在的最大弊端在于企业跨区域经营,地方政府间出现不合理的行政干预,形成地方保护和市场割据,这是2002年-2003年企业所得税改革所证明了的。2002年,为打破地方保护和市场割据壁垒,将企业所得税从地方税变成中央和地方共享税;2003年再次将2002年确定的中央和地方企业所得税5:5比例分成调整成6:4分成,进一步削弱地方行政干预企业经营的影响。因此,未来增值税的分成比例不应低于中央和地方64的比例分成。第三,后增值税改革不是对“94分税制”的修修补补,而是“94分税制”改革的延深,更是新型国家-社会关系构建的新起点。在中央和地方关系构建方面,调整新增值税分成比例,按中央和地方64比例分成, 这样,从长远看,中央财政获可以得稳定、高效的税收收入来源;企业所得税按中央和地方46的比例分成,并将车辆购置税下放到地方,地方政府即使在不进行进一步的税制改革条件下,也可以获得多于改革前的税收收入,并调动地方政府培育所得税税基的积极性,实现中央和地方政府共赢。企业和政府关系方面,地方政府通过行政手段限制企业购买生产资料的动机减弱,企业可以根据自身发展的需要,通过性价对比,从全国各地购买最适宜于本企业的生产资料,提高生产效率和产品质量;政府和公民社会关系方面,公民通过缴纳所得税,形成纳税人的主体意识和责任意识,培育纳税人理性参与政策制定的积极性,为将来遗产税、房产税等直接税开征或扩围减少一些抵触意识。

    二、后增值税改革制度设计的可行性论证

    后增值税改革制度设计路径为:以调整所得税分成比例为中心,按中央政府和地方政府46的比例分成;流转税中央政府占主导为原则,新增值税中央和地方政府按64的比例分成;并将车辆购置税下放到地方政府,弥补地方政府财政缺口。其主要原因是,企业所得税的税基是所得额,随着“互联网+”技术的发展,产品在省与省之间流动的封锁壁垒已经被打破,行政手段无法干预产品的跨空间流动,也不能阻止消费者对产品的隔空选择,因此,可以调低所得税中中央政府分成比例,而且按4:6的分成比例也能够保障中央政府在所得税中的调控地位;但是,增值税由于存在抵扣链条的原因,纳税主体是企业,有固定的经营场所,地方政府很容易用行政手段要求企业购买本地产品,因此,地方政府分成的比例必须低于中央政府,以削弱政府对市场的干预。新增值税中央所占分成60%,比原增值税中央分成75%有所下降,但实际上,相比“营改增”之前,中央增值税和营业税之和在全国增值税和营业税之和的占比有所增加(如表1所示),可以在一定程度上降低地方政府对招商引资的非理性程度,并为以后增值税进一步上收至中央提供良性的“制度依赖路径”。

1  中央增值税和营业税之和在全国增值税和营业税之和的占比

项目

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

全国增值税和营业税之和

22052

25623

27495

32251

37946

42163

46043

48637

中央增值税和营业税之和

11805

13730

14083

16051

18452

19883

20612

21172

/

53.5%

53.6%

51.2%

49.8%

48.6%

47.2%

44.8%

43.5%

    数据来源:国家统计局网站。

    

(一)以调整所得税分成为中心的后增值税改革制度设计总量平衡推演过程

    以调整所得税分成为中心的后增值税改革制度设计,新增值税分成比例调整,既是保证中央和地方两级税收收入总量总体不变的需要,也是原增值税分成路径的延续;将车辆购置税下放,而不下放消费税,主要是车辆购置税税收收入一直呈两位数的增长速度,而且,在当前一段时间内,随着中产阶级消费水平的提高,虽然不能成为地方政府的主体税种,但也将成为地方政府一个重要的收入来源;保留消费税税种不动,一方面,我国消费税是对奢侈品、高端消费品、烟酒等开征的选择性的税种,调节特殊消费,与增值税形成有益补充;另一方面,在所得税改革的过程中,有少数省份因税基不牢导致收入减少,中央保留消费税种,可以为转移支付提供可靠的收入来源。

2  20062014年中央和地方税收收入和主要税种收入情况

单位:亿元

项目

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

全国税收收入

34804

45622

54224

59522

73211

89738

100614

110531

119175

中央税收收入

19576

26370

30969

33364

40509

48632

53295

56640

60035

增值税(国内)

9588

11603

13498

13916

15897

18277

19678

20534

21103

营业税

161

203

232

167

153

175

205

78

69

企业所得税

4358

5647

7174

7619

7795

10023

12083

14444

15814

个人所得税

1472

1912

2234

2367

2903

3633

3493

3919

4426

车辆购置税

687

877

990

1164

1793

2045

2229

2596

2885

地方税收收入

15228

19252

23255

26157

32701

41107

47319

53891

59140

增值税

3196

3868

4499

4565

5196

5989

6737

8276

9752

营业税

4968

6380

7394

8847

11005

13504

15543

17155

17713

企业所得税

2681

3132

4002

3918

5048

6746

7572

7983

8829

个人所得税

982

1274

1488

1583

1934

2421

2328

2613

2951

    数据来源:国家统计局网站。
3  模拟推导20062014年中央和地方税收收入和主要税种收入情况
单位:亿元

项目

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

全国税收收入

34806

45620

54224

59521

73210

89740

100613

110531

119174

中央税收收入

18058

24714

28876

31871

38524

46317

51530

55760

59270

新增值税(国内)

10748

13231

15374

16497

19351

22767

25298

27626

29182

企业所得税

3018

4081

5173

5660

5271

6650

8297

10452

11399

个人所得税

982

1274

1488

1583

1934

2421

2328

2613

2951

地方税收收入

16748

20906

25349

27649

34687

43423

49083

54772

59904

新增值税

6270

7718

8968

9623

11288

13281

14757

16115

17023

企业所得税

4022

4698

6003

5877

7573

10119

11357

11975

13243

个人所得税

1472

1912

2234

2367

2903

3633

3493

3919

4426

车辆购置税

687

877

990

1164

1793

2045

2229

2596

2885

中央税收变动情况

-1518

-1656

-2093

-1493

-1985

-2315

-1765

-880

-765

地方税收变动情况

1520

1654

2094

1492

1986

2316

1764

881

764

注:企业所得税仍按铁道部、各银行总行及海洋石油企业缴纳部分归中央,其余部分按央地4:6分成。
通过对比表2和表3可知,按调整以所得税分成为中心的后增值税改革制度设计,对比改革前后,中央税收收入在2006年比改革之前少1518亿;2011年达到峰值,减少2315亿;到2014年减少值为765亿元;地方政府的税收收入情况则与中央政府相反。从表3也可以看出,按新的分成比例前后对比20062014年的中央和地方税收收入变动情况,中央税收收入相对于改革前是减少的,但减少的量是不断变小的,主要因为原增值税和营业税之和在税收收入中占比逐渐降低(如表1所示);2011年,中央税收收入减少额达到最大,即地方增加额达到最大值,主要因为所得税较2010年增加5.14亿,是20072014年间,所得税增加额最大的一年。

    (二)以调整所得税分成为中心的后增值税改革制度设计对地方政府的影响分析

任何愿景美好的制度设计,都绕不开实践中各方利益主体之间为维护既得利益而进行的博弈,只有达到各方利益主体的利益最大化或损失最小化,新制度才能被遵从。税制改革在保持中央和地方政府总量次优平衡后,税制改革对各省(自治区、直辖市)的影响程度,决定各省对税制改革的认同程度。
4  20062014年各省税收收入情况
单位:亿元

地区

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

北京

1077

1436

1776

1914

2252

2855

3125

3515

3861

天津

343

438

546

614

777

1005

1106

1311

1487

河北

472

618

749

839

1074

1349

1561

1725

1866

山西

331

431

566

582

693

873

1045

1137

1134

内蒙

261

348

464

577

753

986

1120

1215

1251

辽宁

626

816

1017

1184

1517

1975

2317

2522

2331

吉林

179

237

311

361

439

624

761

856

884

黑龙江

302

335

420

444

557

742

838

913

977

上海

1480

1975

2223

2368

2708

3173

3427

3797

4219

江苏

1389

1895

2279

2655

3313

4125

4783

5419

6006

浙江

1184

1535

1792

1984

2465

2952

3228

3546

3854

安徽

312

402

528

629

867

1108

1305

1520

1693

福建

452

594

704

778

966

1254

1440

1723

1894

江西

209

282

358

430

585

777

978

1179

1381

山东

1036

1308

1534

1720

2150

2603

3050

3533

3966

河南

4718

625

742

822

1017

1263

1470

1765

1951

湖北

348

434

537

616

778

1067

1324

1605

1873

湖南

323

411

486

568

731

915

1111

1299

1439

广东

1850

2415

2865

3131

3803

4549

5074

5768

6510

广西

225

283

346

418

534

645

762

876

978

海南

66

88

121

151

237

296

351

412

481

重庆

215

294

360

436

622

881

970

1113

1282

四川

464

629

732

887

1181

1537

1827

2104

2312

贵州

168

212

261

312

396

518

682

840

1027

云南

299

379

482

548

702

882

1064

1216

1233

西藏

9

12

15

19

25

46

70

72

86

陕西

273

356

456

533

711

934

1132

1256

1336

甘肃

111

142

163

176

220

284

348

418

490

青海

33

43

56

70

89

120

147

175

199

宁夏

45

59

78

91

127

177

207

237

250

新疆

175

221

287

301

416

593

699

826

888

        数据来源:国家统计局网站。
后增值税改革对地方政府调整的主要是营业税纳入新增值税、新增值税按40%的比例分成、所得税按60%的比例分成、增加车辆购置税。由于2013年和2014年中央政府和地方政府间的国内增值税不是按照3:1的比例分成,尤其是2014年,有北京、山西、内蒙、安徽、江西、湖北、湖南、海南、重庆、贵州、四川、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏17省(自治区、直辖市)的增值税分成大于当年本省(自治区、直辖市)国内增值税之和的1/4,因此,2013201431个省(自治区、直辖市)的国内增值税以税务年鉴中全国税务部门中央级收入分地区增值税收入情况表和全国税务部门地方级收入分地区增值税收入情况统计口径为依据计算全国的增值税额;同时,由于201220132014年的进口货物增值税分别为1391.5亿元、1324.2亿元以及1359.8亿元,虽然有所减小,但量级相当,因此,以2012年的分地区进口货物增值税作为2013年和2014年的计算各省(自治区、直辖市)国内增值税的扣除数,推导出按调整以所得税分成为中心的后增值税改革制度设计计算的20062014年的地方税收收入变动情况,如表5所示。
5  模拟推导20062014年地方税收收入变动情况
单位:亿元

地区

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

北京

-1

1

112

41

105

65

129

127

208

天津

28

38

44

10

15

27

8

-7

-48

河北

84

101

118

91

90

99

85

62

47

山西

80

110

134

113

126

151

147

86

29

内蒙

17

28

51

48

63

105

86

39

-36

辽宁

33

48

58

11

27

28

-2

-28

-5

吉林

15

22

27

23

30

35

36

38

58

黑龙江

50

54

72

48

53

54

45

31

23

上海

59

95

155

112

165

213

494

382

501

江苏

147

186

226

171

241

296

103

-51

-79

浙江

128

160

160

141

177

263

222

198

187

安徽

22

25

22

11

17

23

8

-22

-30

福建

33

36

49

39

54

66

50

37

57

江西

8

13

14

0

3

3

-35

-65

-99

山东

130

158

175

144

164

184

153

83

6

河南

52

69

82

58

71

76

57

62

69

湖北

27

38

46

31

40

25

-1

-20

-23

湖南

13

19

18

1

8

12

6

3

-13

广东

160

214

252

197

303

345

348

250

436

广西

10

14

12

-4

-3

3

-9

-30

-50

海南

-3

-4

-7

-14

-27

-24

-28

-46

-46

重庆

-3

-7

-9

-22

-18

-43

-47

-50

-42

四川

10

8

18

-2

-16

-25

-45

-59

-56

贵州

13

19

24

18

20

16

0

-14

-35

云南

32

42

47

30

30

43

29

-1

12

西藏

0

0

0

-1

1

7

13

4

3

陕西

30

36

44

30

36

53

48

36

23

甘肃

10

18

13

8

8

5

3

-14

-33

青海

4

5

6

4

4

4

-1

1

-8

宁夏

1

3

3

0

-1

-4

-9

-12

-14

新疆

19

24

30

7

12

17

0

-36

-26

     注:20062012年增值税、营业税、企业所得税、个人所得税数据,来源于国家统计局网站;2013年、2014年增值税来源于《税务年鉴》。
从表5数据变动情况的基本面可以推出,随着时间的推移,地方政府的所得税增长速度低于增值税减少的程度,税制改革导致各省(自治区、直辖市)税收收入变动的“马太效应”会越来越明显。同时,还可以看出,后增值税改革制度设计对各省的税收收入影响情况:改革获益第一梯队的省(直辖市)是北京、上海、广东、浙江,分别获得改革红利为208亿、501亿、436亿、187亿元;获益第二梯队的省(自治区)10个,分别是河南(69亿)、吉林(58亿)、福建(57亿)、河北(47亿)、山西(29亿)、黑龙江(23亿)、陕西(23亿)、云南(12亿)、山东(6亿)、西藏(3亿),获益在369亿元之间。改革后利益受损大的省份为江西省、江苏省和四川省,分别为99亿元、79亿元和56亿元;其余利益受损14个省(自治区、直辖市)50亿元之下。通过对比后增值税改革制度设计受益第一梯队的4省(市)和利益受损大的省(市)江西、江苏和四川,以及处于受益(或受损)边界的西藏与山东三组省份2013年、2014年税收收入情况,以及20132014年的增值税、营业税、企业所得税和个人所得税(如表6所示),不难发现,第一,经济发达的省份,税制改革后,既可能受益也可能受损,如税收收入总额居全国第二的江苏省,税制改革后,利益受损79亿元;第二,受益的省(自治区)不一定是税收收入高的省,如2014年税收收入最少的西藏自治区,2014年税收收入86亿元,但税制改革后受益3亿元;第三,处于税制改革刚好获益的省,如山东省,其2014年税收收入仅次于广东、江苏和上海。其主要原因是企业所得税和个人所得税之和与营业税差距之间的关系:2014年,以及江西省、四川省,营业税是企业所得税和个人所得税之和的2倍以上,而北京、上海、广东、浙江的营业税与企业所得税和个人所得税之和相差不大,尤其是北京和上海的所得税之和大于营业税;山东省处于获益的边缘,其所得税之和刚好超过营业税收入的一半;而江苏省则不同,其所得税之和超过营业税收入的一半,但由于其营业税居全国营业税收入的第一,绝对值大,营业税和所得税之和的差距大,所以,税制改革后,其利益也受损。
6  部分省(直辖市)20132014年增值税、营业税、
企业和个人所得税收入对比
单位:亿元

地区

税收收入总额

增值税收入

营业税收入

企业所得税收入

个人所得税收入

2013

2014

2013

2014

2013

2014

2013

2014

2013

2014

北京

3515

3861

575

647

1035

1069

802

916

334

384

上海

3797

4219

848

969

963

1002

837

942

355

409

广东

5768

6510

1059

1233

1636

1731

975

1136

348

409

浙江

3546

3854

652

743

1070

1087

566

635

194

218

江苏

5419

6006

859

987

1872

2085

764

821

265

306

江西

1179

1381

146

220

424

444

137

152

29

36

四川

2104

2312

235

306

812

805

267

286

88

97

广西

876

978

99

126

304

321

94

109

28

30

天津

914

1038

226

253

425

478

204

235

58

72

山东

3533

3966

490

597

1068

1136

446

483

105

115

西藏

72

86

10.77

15.91

28

32

13

18

11

9

 

(三)基于财力协调、区域均衡视角,弥补后增值税税制改革对地方财政造成缺口的政策建议

后增值税改革对地方财政造成的缺口分三类(如表7所示):从绝对量看,影响最大的省份是江西省,受损近100亿;从相对占比看,影响最大的是东部省的海南省,由于其税收收入额度不大,因此,受损额度占税收收入的比重达9.53%

7  2014年后增值税改革对利益受损各省(市)
税收收入造成的缺口大小及占比

地区

税收收入

(亿元)

受损额

(亿元)

占比(%

省(市)

税收收入(亿元)

受损额

(亿元)

占比(%

江苏

6006

-79

-1.31

天津

1487

-48

-3.24

海南

480

-46

-9.53

辽宁

2331

-5

-0.20

江西

1381

-99

-7.16

安徽

1692

-30

-1.75

湖北

1874

-23

-1.23

湖南

1438

-13

-0.90

四川

2312

-56

-2.43

广西

978

-50

-5.09

重庆

1282

-42

-3.28

内蒙

1252

-36

-2.87

贵州

1027

-35

-3.43

甘肃

490

-33

-6.72

新疆

888

-26

-2.96

宁夏

250

-14

-5.60

青海

199

-8

-4.05

 

 

 

 

分区域看,西部省份虽然受损相对量和绝对量都不是最大的,但12省份中有9个因改革利益受损,即使西藏、云南、陕西受益额度也不大,分别只有3亿、12亿、23亿元;而且,随着将来房地产税和个人所得税的扩围,西部新的税收增长点不多,因此,应当加大对西部地区的一般性转移支付力度,尤其在财力和事权的划分中,中央应承担更多的财政支出责任。中部省份,江西省受损额最大(由于统计口径不同,额度会有偏差),建议由改革受益最大的省(直辖市),上海和广东建立对江西的横向转移支付方法,使其保持改革前的税收收入水平;安徽省、湖南省、湖北省虽然利益受损,但由于税收收入基数较大,所以受损额占税收的比重在2%以下,可以考虑中期范围内适当加大专项转移支付力度。而对于东部的江苏省,在“营改增”之前,可以说是营业税一家独大,“营改增”之后,税收收入在一定的时间内受损,但是由于其自身经济基础好,企业所得税和个人所得税的税基好,因此,用经济发展转型的方法解决其利益受损问题;天津市由于其自贸区的身份优势,国家财政投入大,也宜用经济发展的方式解决其利益受损的问题;东部的海南省,由于其税收收入额度在2014年只有481亿,全国范围看,税收收入只比西藏、青海和宁夏三省(自治区)高,对其受损的部分应参照西部省份(自治区、直辖市),加大对其财力的一般性转移支付力度;而辽宁省的税收收入基数大,损失的数额小,可考虑在短期内加大专项转移支付力度,缓解税制改革带来的“阵痛”。

三、后增值税改革的后续展望

综上所述,后增值税改革既要承担国家治理转型的制度安排;还要延续并深化“94分税制”改革。其方式便是构建直接税和间接税并重的双主体税制结构,逐步确立中央以流转税(如增值税)为主体税种;地方以直接税为主体税种:省级以所得税为主;市、县级以房地产税为主。将直接税税种收入的主要部分(如所得税,央地按64比例分成)和全部(如房地产税)划分给地方,并赋予地方政府直接税税收政策制定的自主权,并支付地方政府必要的改革成本,充分激发地方政府改革的积极性和主动性,让地方政府创造性地化解改革带来的不确定性风险,分散改革带来的政治压力和社会压力。
首先,逐步确立中央以增值税为主体税种,建立政府和企业“清”而不“亲”的关系。将来要继续提高中央在增值税分成中所占的比例,直至全部上收至中央,减少地方政府对增值税的依赖,真正理顺地方政府和企业的关系。虽然提高地方政府在企业所得税中的分成,一定程度上增加了地方政府对企业的依赖程度,但是,这不是地方政府“雁过拔毛”式的攫取企业投资资金以获取增值税的依赖;而是地方政府为企业提供更多优质的公共服务,使企业真正成为面向市场、以消费者需求为导向的生产者,企业长久赢利了,地方政府才能依赖企业获得源源不断的财政收入。这也有利于培育企业真正地成为先进企业文化的创造者、先进生产力的实践者、参与社会共同治理的先行者;社会公众才能购买到并消费企业提供的先进的产品或服务,真正体会经济发展带来的成果享受。另一方面,我们必须看到的是,按此方案施行的后增值税改革,有一个弊端就是北上广等发达地区在此轮改革中仍旧是受益方,而欠发达地区而成为利益受损方;而且,随着个人所得税和房地产税的扩围,北上广的直接税增长速度一定会快于中西部地区。因此,随着个人所得税和房地产税改革逐步深入时,一定要提高新增值税中央所占比例,以增加中央向中西部地区财政转移支付资金。
其次,确立省级以所得税为主要税种的制度安排,有利于理顺中央和地方的关系。中央与地方之间的关系,首当其中的问题便是财政收入的主体税种确定。后增值税改革中,中央以流转税为主;市、县以房地产税为主;那么,剩余的主体税种主要是所得税。确立所得税为省级主体税种,并且所得税税收收入在中央和省之间分成,一方面,因为省由中央管,省稳则国稳;另一方面,有利于调动省级促进所得税改革的积极性。在企业所得税和个人所得税中,个人所得税改革正当其时。如上文所述,北京、上海、广东、浙江四省(市)在新增值税分成改革过程中受益最多,分别为208亿、501亿、436亿和187亿,具备了一定的改革成本。这四省(市)的个人所得税额在2014年分别为384亿、409亿、409亿和218亿,占到我国个人所得税收入的48.08%,可以说,这四个省(直辖市)的个人所得税改革试点成功,我国个人所得税改革将成功一半。再者,有利于明确省政府有通过省级财政转移支付,减小省域内地区间财政收入差距的义务。
最后,加快房地产税改革,有利于建立新型政府和社会、社会个体之间关系。十九大期间,财政部负责人明确房地产税总体思路是“立法先行、充分授权、分步推进”;其分步推进思路,也就是说房地产税改革之初,不会见房就征税,首先是调节贫富差距,这样,会有一个慢慢让社会公众从心理上接受房地产税的过程。也就是说,为公民精神的培育以时间延长换空间扩大。只有当房产税扩围成为市、县级政府的主要税收收入来源,基层政府提供公共服务收入的主要来源直接从公民手中征收的时候,服务型政府才能真正地有扎根的土地,政府和社会既对立又统一的合作关系才能建立起来,政府和公民通过参与式财政预算制度、参与式政策制定、民主式监督等方式,建立良性、互动的政府和社会关系。其次,行政权力被关进“笼子”后,以及城镇化率提高以后,原来乡村“熟人社会”逐渐被城市社区的钢筋水泥隔开,人与人之间必须建立新的社会信用关系。美国以直接税为主的税制体系所构建的信用社会,为我们通过个人所得税、房地产税为主的直接税改革构建诚信社会提供了宝贵的经验,值得我们学习和借鉴。
 
参考文献:
1GovernanceBarometer:PolicyGuidelinesforgoodgovernance,WebsiteofsouthAfrica’s  Nationalparty;http://www.gdrc.org/u一gov/governanceunderstand.thml.转引自[]哈斯·曼德、穆罕默德·阿斯夫.《善治:以民众为中心的治理》[M].国际行动援助中国办公室编译,北京:知识产权出版社,2007.
2马骏.中国财政国家转型:走向税收国家?[J].吉林大学社会科学学报,2011.
3刘尚希.结构性改革视角下的营改增[J].中国财经报网,2016,04,14.
4周雪光.中国国家治理及其模式——一个整体性视角[J].学术月刊,2014,10.
5杨君昌等著.公共预算:政府改革的钥匙[M].北京:中国财政经济出版社,2008.
6赵云旗著.中国分税制财政体制研究[M].北京:中国财政经济出版社,2005.
7刘志广著.新财政社会学研究:财政制度、分工与经济发展[M].上海:上海人民出版社,2012.
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