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财政学三大流派与国家治理财政学建构

日期:2018/9/11 9:06:39 来源:地方财政研究2018年3期 阅读次数:364

崔潮/河南财政金融学院

 

    内容提要:我国走向国家治理现代化,呼唤财政转型与财政理论创新,需要以宏阔历史视野,从已有的财政学理论汲取营养。按照财政主体归类,财政学理论可分为三大流派:国家财政学、市场财政学和社会财政学。国家财政学是赶超过程中国家的财政学理论,以德国历史学派财政学和我国国家分配论为代表,强调国家作用,重视历史分析,为我国“全能财政”的建立提供了理论支持。市场财政学是世界主流财政学,强调市场作用,以市场失灵界定财政范围,以其为蓝本提炼的公共财政论推进了我国从“全能财政”向“公共财政”的转型。社会财政学对财政主体持多元主义观点,通过结构和过程分析,探讨财政决策规律,以布坎南的公共选择学派为代表。整合吸纳上述三大流派观点,特别是将公共选择理论中国化,立足国家主体性理论再创新,构建国家治理财政学,具有重要现实意义。

    关键词:财政主体  财政学流派  国家治理财政学  财政主体结构

 

    党的十八届三中全会提出财政是国家治理的基础和重要支柱,开辟了财政理论研究的新视界。2013年以来,理论界对国家治理现代化背景下的财政学基础建设进行了广泛地探讨[1],李俊生等学者提出新市场财政学构想[2-3],刘尚希等学者从政府、市场、社会关系的角度分析财政问题[4],刘晓路、郭庆旺[5-6]叶子荣[7]等学者提出构建国家治理财政学的设想,财政主体问题[8-10]越来越受到更多关注。从财政主体结构入手,按照政府、市场、社会重要性区分,现有财政理论可分为三大流派,进行历史与现实比较分析,对构建与国家治理现代化相适应的财政理论具有重要启示。

    一、财政主体:划分财政学流派的视角

    财政主体、客体、目标、运行方式是财政学理论的四大要件。财政主体可从多维视角加以认识,其在本质层次上是国家,在运行层次上是政府,在结构层次上可分为市场、政府和社会。在多元结构的主体层次中,政府的自主性发挥着特殊重要的作用。

    ()财政主体在本质层次上是国家,在运行层次上是政府

    国家产生后,财政是国家的集中性分配活动,财政分配的主体是国家。国家宣称代表公共利益,自我标榜是公共权力中心,实现统治阶级利益,客观上履行部分社会公共职能。国家兴衰演变,反映了各个时期国家统治者处理“一般社会职能与特殊统治职能”时,能否做到“长期理性与即期理性的统一”,能否维护整个社会的“共容利益”[11]。进入现代化阶段以来,财政的经济和社会职能持续扩展,维护国家主权与发展利益成为财政公共性的突出体现。

    财政主体在运行层次上以政府为基本形态。政府对外代表国家,通过财政为履行职能提供资源支持。政府是活动着的财政主体,政府的组织形式、运行方式,反映了财政实现“阶级性”、“公共性”及“国家意志”的程度,进而决定国家的兴衰。在专制帝国时代,政府的总代表是君主,独裁是财政决策、执行的突出特征。进入资本主义阶段,在财政活动中政府受到市场力量的制度化约束,代议民主制逐步成为政府决策的主要形式,影响财政运行的参与者范围逐步扩大。政府多采用代议制民主形式管理财政,公民取得参与决策和监督财政运行的机会。“政府不是那种独立于其公民而行动的有机的或整体的事物,而是一种通过它私人公民集体地做出决策的工具”,公民“牺牲自己享用的货物和服务以获得公共提供的货物与服务”[12]

    ()财政主体在结构层次分为政府、市场、非政府公益组织等

    简而言之,财政主体是国家,其代表是政府。但国家在历史上形态各异,政府组织方式不同,来自政治、经济、社会各领域力量对财政的影响力不同,使财政形态呈现不同特点。以诺思为代表的新制度经济学派认为,国家的存在依托于暴力潜能,暴力潜能在社会中的分布结构,决定国家对不同阶层或成员利益的反映程度。暴力潜能首先决定于强制性力量,间接决定于组织化程度,根本决定于对经济的掌控。国家内部的政治、经济、社会组织[1]拥有不同优势,不同力量共同作用于财政活动,强势组织对财政运行产生更大的影响。强势政治组织以政府[2]、政党和官员为代表,拥有政治权力优势;强势经济组织又称市场组织,以企业集团和资本家(或称商人)为代表,拥有经济权力或资产优势;强势社会组织以非政府公益组织[3]和劳工大众为代表,拥有人数众多优势。这些组织分别代表不同阶级或阶层的利益。国家是不同阶级间的矛盾统一体,矛盾的激化是暂时的、短期的,矛盾的维系是持续的、长期的。企业集团和资本家处于经济上的优势地位,与非政府公益组织代表的劳工大众之间,在大部分时间存在“共容利益”。维系资本所有者与劳工大众之间的“共容利益”需要一个“第三方实施机制”。政府对外代表国家,以公共权力中心的名义行使政治上的强制权和协调权,作为第三方,通过官僚系统协调国家内部各享受运行。财政主体结构由“政府+市场组织+非政府公益组织”代表的力量构成,三种力量对政府施加影响,左右着财政决策与执行过程。财政主体结构的综合属性,外化为政权的特征,反映在不同时空的财政形态中。

    ()财政转型中的政府主体性

    政府自主性是“任何国家都首先和主要从社会索取资源,利用这些资源来创立和维持强制组织和行政组织”,“这些基本的国家组织在任何地方都至少是潜在地独立于支配阶级的直接控制,它们实际上的自主程度和效力因具体情况而千差万别”[13],政府可以系统的表达和推进自己的目标,而不是简单反映集团、阶级和社会的利益与需求。斯考切波(Skocpol)认为,法、俄、中三国经革命形成了强大的国家,国家更加科层化,拥有更多的自主性新马克思主义学者密利本德认为,在某些特殊的阶段,执政者意识到必须实行社会经济改革才能实现发展或渡过危机,执政者需要克服利益集团的反对,才可以将改革贯彻到底。战争中筹措军费推动了个人所得税在欧洲的产生,遭到资产阶级的强烈反对几度废立,但在二战中成为西方各国普遍接受的税种。所得税成为主体税种,财政的收入分配职能也变得日益突出。政府对抗主导利益群体的影响、创设新财政制度展示出明确的自主性[6]政府自主性理论对于理解财政转型具有重要价值,对于构建国家治理财政理论具有有益的启示。

    二、财政学三大流派概况

    从财政主体结构分析角度,根据国家(政府)、市场、社会组织在财政主体中的重要性,可以把已有的财政理论归类为国家财政学、市场财政学、社会财政学三大流派。国家财政学在继发现代化国家如德国、苏联、我国改革开放前一度兴盛。市场财政学是当前世界主流财政学派,与主流经济学理论并行发展,在先发现代化国家长期处于主导地位。社会财政学在发达现代化国家产生,是财政活动范围向社会渗透程度不断加深,社会公共参与程度不断提升,国家治理现代化进程中出现的新理论。

    ()国家财政学

    国家财政论强调国家(政府)在财政活动中的重要性,将政府干预作为加快国家现代化和赶超发达国家的强力手段。国家财政论的早期代表是德国历史学派,后来计划经济国家继承其衣钵。19世纪初,德国历史学派的先驱李斯特发现依循亚当·斯密的世界主义经济学,德国无法赶超发达的英法国家,着眼历史发展阶段差异分析,强调国家在社会经济中的主导作用。历史学派的代表人物瓦格纳把国民经济分为私人经济、慈善经济和共同经济,认为共同经济以公共利益为出发点,以公共权力为手段,服务于整个社会共同体,由政府代表国家负责。财政是以政府为中心的共同经济,政府干预经济应当扩大国有经济成分。国家的强大取决于国民的财富和科技在工农业中的应用,财政具有生产性功能,经济发展的主要制约来自财政能力与人力资本。财政资金投资于实业以开源,在制度上减少财税官员的腐败以节流。对外实行保护主义,对内介入经济活动,通过税收解决分配的不公平。

    ()市场财政学

    市场财政学流派崇尚市场作用,在市场优先发挥资源配置作用的前提下探讨财政问题。市场财政学的分析基点是政府与市场的关系,先以市场有效为基点,继而从公共物品、外部性等市场失灵问题,推导出政府和财政存在的理由与基本职能,进而通过精确的计划、计算、成本—效益比较和有效的财政收支管理,达到高度技术化的最大化社会福利标准的要求。分析中采用配置最大化范式与自愿交换税收价格模型,出于纯经济和技术化的需要,排斥利益分配关系问题。配置范式追求稀缺条件下公共资源汲取与运用的效率,税收价格模型强调纳税人从政府财政的受益与付出税收价格的对等。将政府以税收和支出手段进行的再分配及实现社会公平目标上升到了财政职能层次,将凯恩斯关于市场失灵导致宏观经济不稳定的观点作为稳定职能的理论基础。

    在财政学奠基之作《国富论》中,亚当·斯密论述以市场为中心的诸多问题后讨论了财政问题,主要关注财政收入或税收。他主张政府应尽量不干预经济运行,财政职能仅应局限于三个方面,即保护国家安全、维护国内秩序和建设部分公共基础设施。19世纪末,威克塞尔、林达尔等将边际革命的成果运用于财政研究,将财政活动比附于私人经济活动,认为各种课税是集体估价,个人从公共服务中取得的边际效用,应与其纳税所损失财富的边际负效用相等。如果消费者根据其边际评价缴纳税款,就可认为是公平的[14]。通过将边际效用学说的效率准则适用于财政领域,注重收支联系,促进了财政学与市场经济的深度融合。

    1920年,庇古在其《福利经济学》中提出了外部性理论。1938年,马斯格雷夫发表介绍财政交换理论的论文《公共经济自愿交换论》。1954年,萨缪尔森发表《公共支出的纯理论》一文,对公共产品的客观属性及最优供给的技术条件进行严格界定,运用一般均衡分析方法建立了公共产品的最优供给模型。马斯格雷夫持续努力,在福利经济学基础上,将财政学体系及凯恩斯的宏观财政理论进行了整合,使得公共产品理论、新古典主义的配置(最大化)范式、边际分析方法发展出来的分析框架,成为20世纪五、六十年代以来现代主流财政学研究的基本特色。1957年,他提出财政三大职能理论,将配置、分配与稳定职能归纳为应对三种主要市场失灵后果的财政干预任务。财政的配置职能用于解决公共物品提供不足问题,分配职能用于解决不公平收入分配问题,稳定职能用于解决失业与通货膨胀问题。

    ()社会财政学

    社会财政论将财政视为探讨社会结构与政治结构的最佳着眼点,对财政活动参与者的行为开展经济学分析,重视社会成员特别是社会组织在财政活动中的主动性。熊彼特和布坎南是社会财政论的典型代表。熊彼特认为财政事务是多种力量共同作用的结果,每种社会结构都会创造出适合自己的财政制度。在1918年发表的《税收国家的危机》一文中,熊彼特指出,现代国家必须由“领地国家”向“财政国家”或“税收国家”转变,这一变化根本性地改变了国家与经济和社会的互动方式。“财政因素是促成现代国家产生的直接因素……最终导致了自由个体经济的形成……国家的手上拿着税单,便可以渗透到私有经济中去,可以赢得对它们的日益扩大的管辖权。一旦税收成为事实,它就好像一柄把手,社会力量可以握住它,从而变革社会结构[15]。”

    布坎南以公共物品供求分析为起点,将政治过程看作人们作为公共物品的“买者”或“卖者”的交易,构建了以选民、利益集团、政治家、官员等为主体的政治市场。政治程序是财政活动的内在机制,政治决策决定财政项目,通过民主程序将分散的私人选择结合在一起,形成集体选择。组成政府的官僚的经济人属性,是政府在解决公共问题时失灵的重要原因。塔洛克针对官僚特权、政治垄断、寻租等政府失灵问题,主张在制度中引入竞争机制,减少政府对财政资源的垄断权,实行公共服务外包或全部转让给市场等。

    三、三大财政学流派对我国财政转型的实践意义

    财政活动是以公共权力的名义处理公共问题的财富配置活动,财政主体参与者由个体组成,理性经济人假设在财政理论研究运用中显得捉襟见肘。三大财政学流派对于财政主体观念的差异,是其对现实阐释中分流的重要原因。

    ()国家财政学为我国确立“全能财政”提供了理论支持

    国家财政学19世纪早期的德国发源,历史学派认为君主及官僚体系可以追求并实现国家目标,财政具有再生产功能,主张尊崇君主的“秩序国家”。在历史学派的假定中,国家与其成员的利益是一致的。韦伯认为,政府是“有限地域范围内合法使用暴力的唯一垄断者”,“民族国家绝非只是单纯的上层建筑,绝非只是统治阶级的组织,相反,民族国家立足于根深蒂固的心理基础,这种心理基础存在于最广大的国民中,包括经济上受压迫的阶层”[16]国家财政学运用历史分析和国别分析,强调政治在财政中的重要性,把国家看作独立于社会之外、甚至超脱于社会之上的组织,具有自主性。重视政府的动员能力,发动全社会实现国家目标,财政是实现国家目标的重要手段。财政安排着力于生产力的培育,不惜牺牲当期的消费需求,建立基本社会保障制度维护社会安定。

    国家财政学在20世纪中期的我国发展为“国家分配论”,为我国确立与计划经济相配套的全能财政提供了理论支持。与100年前的德国类似,当时我国受到发达国家压制,具有赶超的强烈欲望,政府具有强大的组织实施能力。国家财政学将国家的财政主体地位进行重点论述,而政府仅是国家意志的实施者,在与赶超的发达国家对比中确定财政目标指向,财政活动在加快现代化建设中被赋予重要任务。与市场财政学相比,国家财政学的财政主体国家对外的理性经济人特征被赋予正义的含义,但在国内的“阶级”人特征被强化。对于社会主义社会的财政主体国家,其公共人特征被神话,假定其天然地代表人民,无所不能,一心为公。

    国家是凌驾于社会之上的掌握公共权力与征税权的阶级统治的集团。同时也是整个社会及其共同利益的代表,政治统治须以执行某些社会公共职能为基础。财政是国家集中性的分配,国家在财政分配中居主导地位,国家在社会分配关系中处于核心地位。国家开展财政活动时,总是以统治阶级根本利益为中心,容易而且努力摆脱社会力量的制约。国家分配论强调国家(政府)在财政活动中的地位,视财政为“国家集中分配过程中形成的以国家为主体(即以国家为主导方面)的分配关系”[17]。阶级社会的财政是为统治阶级服务的消费性财政,而社会主义社会的财政是服务于人民大众的生产性财政。社会主义社会的财政主体被赋予脸谱化色彩,认为社会主义国家代表全体人民利益,财政活动执行者具有超强的计划能力和高尚的道德水平,财政活动突出生产性特征,既有高效率,又有高公平。

    国家财政学重视国家在国际间处境的提升,强调历史分析和国别差异,认为应因时而宜,因势利导,对于处于落后地位的国家具有重要指导意义,在后发现代化国家发展中发挥了支持作用。但其过分强调政府代表国家甚至全民的财政主体观,对于政府的无限膨胀和失去约束产生了不好的推动作用,并可能使政府作用偏离起初的期望,导致国家富强无法持续。

    ()市场财政学推动了我国从“全能财政”向“公共财政”的转型

    市场财政学是世界上影响力最大的主流财政学,发端于最发达国家并向外传播。市场财政学没有将财政主体作为核心研究对象,以市场有效为分析起点,再从市场失灵推导出政府和财政干预的必要性。把政府看作一个与私人一样的经济主体,国家建立在社会契约论基础上,是天然代表公共利益的理想化的存在。以亚当·斯密、大卫·李嘉图、约翰·穆勒为代表的政治经济学家,把政府看成非生产性的消费主体,倡导限制王权的“法治国家”,在发挥公平职能、稳定职能中是被动的。政府在市场中与企业和私人处于平等地位,公共经济受到私人资本的根本决定和约束监督。对于财政范围的研究中形成公共产品论,为政府“有限”干预构造了一个界线。斯密时代,市场财政学理论将分工作为进步源泉的观点应用于政府,坚持法治国家理念,主张限制政府的职权范围,重视保护公民的法定权利特别是财产权。

    市场财政学以市场作为财政活动的前提,奉行财富创造优先的思路,将市场分析方法运用到财政分析中,如经济人假定、参与主体平等、边际分析、最大化追求、供求均衡等等。在汲取经济学最新发展成果的过程中,市场财政学不断助力营造市场神话,加固市场在现代经济学中的核心地位,也使财政学逐步走向经济学化。但马斯格雷夫注意到,无论如何设计民主程序,民主国家的国家权力仍然可能被少数人用于谋取私利、损害公益。如果严格限制政府的决策与执行能力,国家在迎接挑战、适应变化方面又会力有不逮。

    改革开放后,我国在从西方引进市场财政学的基础上,于上世纪末提炼出公共财政论,指导了我国收缩财政范围的过程,走上与市场经济相适应的转型道路,被称为公共财政。公共财政论从市场失灵论入手划分政府与市场边界,确定财政的活动范围和职能,但强调了我国是发展中国家,在稳定经济职能中加入了经济增长和发展职能。但随后在我国财政实践中出现了大量政府失灵现象。如,政府行为逐利化、形象工程、教育医疗产业化、分配状况恶化、腐败问题加重等。在应对这些问题的财政对策中,既有压缩政府权限以减轻财政负担的缺位问题,又有扩大政府干预范围的越位现象,互相抵牾,陷入市场失灵找财政,政府失灵找市场的循环悖论中。

    公共财政论作为向市场经济体制转型阶段的市场财政学,促进了市场在我国资源配置中主导地位的确立,同时其对我国财政实践的解释越来越力不从心。公共财政论的财政主体一般指政府,其作为一个整体对外具有经济人特征,在管辖范围内对内具有“公共”人特征,存在着对内对外角色的矛盾。在市场发挥主导作用的前提下,政府在市场失灵领域开展财政活动,假定其具有“公共”属性,实现社会“公共需求”,提供公共产品。在谈到财政主体时,往往指政府,国家处于“虚化”的地位。原来的“国家预算”也被“政府预算”替代。大多数时候政府被作为一个“暗箱”,假定其为追求公共目的而开展财政活动,以至于部分官员以提供公共产品的名义作为扩大财政支出的理由。作为市场财政学支柱的公共产品论,以其技术或物理属性进行定义,但由谁来判断这些属性的问题却没有解决。于是,在现实中出现官员打着提供公共产品的旗号,从事“政绩工程”、“形象工程”的事件。

    ()社会财政学对于我国从“公共财政”向“治理财政”转型具有前瞻价值

    社会财政学对财政主体的研究不限于总体上的政府,而是运用方法论中个人主义与集体主义相结合的分析方法,从选民、利益集团、官僚行为等影响政府决策的结构性因素入手。财政主体被看作社会力量交互作用的平台,剖析具体财政项目决策过程。布坎南指出,财政活动是各个社会利益集团相互斗争与妥协的结果,“国家”只是一个容纳和规范这种斗争与妥协的平台,本身不是一个需要特别重视的因素。政府被认为是一个角斗场,各种利益团体在其中斗争与妥协,形成最终的政策。政府本身不过是一个复杂的交互过程,没有内在一致的选择函数。“政府”仅仅是一套代入利益团体之后才能得出结果的程序[5-6],强调透过政治程序反映出来的社会民意是决定财政活动的范围与规模的关键。政府不具有利益主体地位,通过财政为全体选民提供公共产品,而国家是必须通过宪政(包括财政立宪)来加以限制的利维坦。

    社会财政学的财政主体是多种力量作用下的政府,多元的财政主体成为其重点研究对象,财政政策与社会结构的相互关系、财政决策过程是社会财政学研究的主要内容。运用主流经济学的个人主义、理性经济人和成本—收益分析方法,社会财政学对财政决策过程及结果的分析,更接近事实,更具有阐释力。社会财政学的财政主体观比市场财政学所假定的“公共人”更具有行为主义特征,也不像国家财政学所认为的要么与统治阶级一致,要么代表全体人民。社会财政学重视社会成员及社会组织在财政活动中的作用,不再把财政主体看作一个暗箱,或者脸谱化或简单美化,重视对社会结构内部的互相作用进行剖析。不同社会力量在一定社会制度下按照规则和程序开展财政活动,财政活动又反过来影响社会结构的变化。

    社会财政学的财政主体是多元力量作用下的政府,重点研究财政决策过程,对财政活动与社会结构的相互作用进行剖析。其在理论界赢得巨大声誉的公共选择论,对财政主体的结构化经济分析开辟了财政研究的新领域。但以公共选择理论研究的对象以发达现代化国家的民主代议制为背景,在我国改革开放以来的财政理论引进中,因其对中国现实的解释力不足而没有得到足够重视。

    四、财政学三大流派对于构建国家治理财政学的启示

    三大财政学流派中,国家财政学全面否定市场和社会的作用,强调国家(政府)作用;市场财政学将市场摆在主导地位,政府仅发挥查缺补漏的辅助作用;社会财政学将政府作为一个各方面力量博弈交易的平台,引入社会公益组织在财政运行中发挥作用,希望构建一个政府、市场和社会公益组织都能积极参与、高效运转的治理型财政。改革开放前的30年,我国全能财政的确立受到国家财政学的深刻影响。改革开放后30年,我国从全能财政向公共财政的转型,市场财政学发挥了推动作用。近年来,市场财政学或者说我国的公共财政理论,无法继续指导进一步的财政改革,社会财政学提供了一面新的镜子。

    三大财政学流派各有其软肋:国家财政学对市场充满敌意,无视社会组织的价值,对国家能力过于自负;市场财政学面对复杂的现代社会问题,在规避市场失灵与政府失灵中左支右绌;社会财政学囿于社会公益组织行为的难以衡量,综合平衡多元力量手段不足。于是,这三大财政学流派对应于我国自1949年以来近70年的财政转型来说,从否定市场有效,到探究解决市场有效前提下的市场失灵,在诉诸政府干预中发现出现新的政府失灵,于是诉诸于社会公益组织,继而又会出现社会公益组织失灵[4]问题,形成了市场、政府、社会公益组织之间基于“失灵”而依次“替代”的循环[18]

    面对近年来国内外多主体合作提供公共产品的实践,有必要在重视市场、政府、社会公益组织作为社会枢纽性运行机制的“有效”性,并在此基础上构建以“合作”为主旨、以“权力共享、共同治理”为特征的多主体作用下的国家治理财政学。国家治理财政学在吸纳市场财政学的公共品理论、经济人假设、个人主义分析方法的基础上,吸纳国家财政论的历史分析、制度变迁分析方法,社会财政学的财政主体结构分析方法,建立市场、政府、社会公益组织分工合作、竞争共治的治理型财政是值得期待的。

    ()财政主体结构及运行机制是国家治理财政学的核心议题

    在我国改革开放以来财政理论的引进和发展中,主要着力于主流财政学即市场财政学的消化和吸收,公共财政论的盛行正是这一过程的结果。以公共选择理论为分析方法的社会财政学从财政主体角度对财政决策过程进行深入剖析,由于与我国的制度基础和文化传统相去甚远,本土化结合不足,解释力不强,传播不远。构建国家治理财政学,有必要汲取国家财政学对决策过程研究的重视,将公共选择理论中国化,研究我国财政决策规律,增强财政理论的解释力。在财政主体结构研究中,对不同力量的作用方式、相互影响及变化进行分析,增强对财政运行的现实解释力。尤其是我国历史上政权力量长期处于主导地位、官本位文化积淀深厚的背景下,如何借鉴国家(政府)主体性理论,探讨政府在财政决策中的制约因素,我国历史与现实中主体性作用发挥的情况,发挥好政府自主性优势,既具有理论价值,也具有现实意义。

    ()政府、市场、社会公益组织分工合作是国家治理财政学的追求目标

    在人类历史长河中,政府、市场、社会公益组织曾在不同时期发挥起重要作用。市场的全球化扩展和市场作用日益扩大,是现代文明发展的推动力,又是贫富分化等社会问题的成因;国家(政府)是经济繁荣的必要条件,又是社会衰落的始作俑者;社会公益组织是社会安定的稳定器,又具有组织运行的选择性排他性。国家治理财政学研究在政府、市场、非政府志愿部门分工合作框架下,财政范围、财政职能和运行方式,发挥不同主体优势,完善政府镶入社会的治理结构,追求共治共赢。在经历了政府全能、市场万能及推崇社会公益组织自治的实践后,研究财政为载体的政府、市场、社会组织互镶机制,既有难度,更有价值。

 

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